當前影響農(nóng)民進城的因素、問題與對策思考
——以湖北省荊州市荊州區(qū)為例

文|劉潤長 湖北省荊州市荊州區(qū)人民政府

當前影響農(nóng)民進城的因素、問題與對策思考
——以湖北省荊州市荊州區(qū)為例

文|劉潤長 湖北省荊州市荊州區(qū)人民政府

農(nóng)民進城是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。以湖北省荊州市荊州區(qū)為例，在分析農(nóng)民進城的影響因素、存在的問題的基礎(chǔ)上，提出有針對性的對策，認為完善社會保障體系、發(fā)展均衡教育、增強城市吸引力、加快推進城中村改造、剝離依附在戶口上的各種功能是必然選擇。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民進城；因素

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的2010年中央一號文件指出：“把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求”，“把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力”，“把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”。[1]當前，城鎮(zhèn)化率已成為衡量一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要標志。[2]穩(wěn)步推進農(nóng)民進城，也成為社會的廣泛共識。農(nóng)民進城落戶現(xiàn)狀如何？如何有序推進農(nóng)民進城落戶，我們就此對湖北省荊州市荊州區(qū)開展了實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，提出對策。

一、荊州區(qū)農(nóng)民進城現(xiàn)狀

荊州區(qū)現(xiàn)轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個街道辦事處、2個管理區(qū)、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。據(jù)區(qū)統(tǒng)計局統(tǒng)計，2011年底，全區(qū)常住總?cè)丝谶_到58.76萬人，其中鄉(xiāng)村常住人口25.21萬人，城鎮(zhèn)常住人口33.55萬人，城鎮(zhèn)人口占農(nóng)業(yè)人口的比例為57.1%。

近年來，荊州區(qū)把促進農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)放在突出位置，鼓勵農(nóng)民向小區(qū)、向集鎮(zhèn)、向城區(qū)集中，加速推進城鎮(zhèn)化進程，部分農(nóng)民在城區(qū)、集鎮(zhèn)實現(xiàn)就業(yè)發(fā)展的同時，完成了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變。從區(qū)公安分局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，5年來，全區(qū)共有3.475萬人實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變。其中，因招生農(nóng)轉(zhuǎn)非共有1.64萬人，占47.2%；投靠親屬落戶3324人，占9.6%；投資購房落戶1023人，占3%。

計劃經(jīng)濟時代，城鎮(zhèn)戶口在就業(yè)、物資分配等各方面享有農(nóng)業(yè)戶口不可比擬的優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口非常困難，很多人把解決城鎮(zhèn)戶口作為個人的夢想。而如今，隨著戶口的各類限制逐步放開，農(nóng)轉(zhuǎn)非已不再是困難。目前荊州區(qū)有7類人員可以辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，分別是：已在城鎮(zhèn)連續(xù)就業(yè)1年以上并與用人單位或雇主續(xù)簽勞動合同、年收入高于當?shù)刈畹凸べY標準的農(nóng)民工；被本市城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位、工商服務(wù)業(yè)聘用為管理人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員，具有大專以上學歷、中級以上職稱或高級職業(yè)技能的農(nóng)村戶籍勞動者；已在城鎮(zhèn)連續(xù)從事個體經(jīng)營滿3年，取得工商、稅務(wù)登記執(zhí)照的農(nóng)村戶籍勞動者；在城鎮(zhèn)投資興辦實業(yè)，注冊資本達到工商部門最低限制標準，領(lǐng)取工商、稅務(wù)登記執(zhí)照，合法經(jīng)營滿1年的農(nóng)村戶籍勞動者；在城鎮(zhèn)就業(yè)期間有一定貢獻，獲得縣以上勞動模范榮譽稱號的農(nóng)民工；已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)半年以上，在城鎮(zhèn)有遺產(chǎn)繼承或有贍養(yǎng)任務(wù)的農(nóng)村戶籍勞動者；本市大中專（技校）畢業(yè)生，在市內(nèi)有接受單位的農(nóng)村戶籍勞動者。僅2011年，全區(qū)共辦理農(nóng)村勞動者落戶287人，農(nóng)村勞動者配偶、子女及父母落戶814人。

二、左右農(nóng)民進城的因素

隨著農(nóng)民生活水平不斷提高，生活質(zhì)量不斷改善，越來越多的農(nóng)民具備了進城的條件。但是否選擇進城發(fā)展，他們更多的是權(quán)衡各方利弊，最終作出選擇。當前左右農(nóng)民進城的政策因素有：

一是社會養(yǎng)老保險政策。目前，社會保障體系中養(yǎng)老保險制度主要有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位退休制度。[3]就荊州區(qū)來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋各類企業(yè)、個體工商戶和靈活就業(yè)人員，以及與用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，機關(guān)事業(yè)單位退休制度覆蓋事業(yè)單位職工。未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位退休制度養(yǎng)老保障的城鎮(zhèn)居民，將和農(nóng)村居民共同納入社會養(yǎng)老保險保障范圍。今年7月1日，荊州區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實行全覆蓋，農(nóng)村居民同樣享有保障政策。

二是最低生活保障政策。城鎮(zhèn)低保起步較早，農(nóng)村低保起步較晚，目前農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口在最低生活保障上存在著一定差異。荊州區(qū)城鄉(xiāng)居民實行應(yīng)保盡保，從今年5月1日起，全區(qū)城市最低生活保障為每人每月340元，納入最低生活保障范圍內(nèi)的居民平均每人每月補貼185元；農(nóng)村低保標準為每人每年1680元，納入最低生活保障的農(nóng)民平均每人每月補貼85元，兩相比較，每人每月存在100月的差距。

三是醫(yī)療保險政策。當前城鎮(zhèn)居民主要享有城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。其中，18周歲及以上的城鎮(zhèn)居民參加醫(yī)保的，每人每年繳費130元，財政補貼90元。在一級及以下醫(yī)院、二級醫(yī)院、三級醫(yī)院分別報銷85%、70%、60%。城鎮(zhèn)居民參加居民醫(yī)療保險總體報銷比例在85%左右，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險醫(yī)保統(tǒng)籌基金最高支付限額為6萬元。農(nóng)村居民實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，參保對象每人參保金額在50元，各級財政補貼280元。[4]村級衛(wèi)生院門診報銷比例為30%，鎮(zhèn)、縣、市、省級醫(yī)院最高報銷比例為90%、75%、65%、50%，農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險醫(yī)保統(tǒng)籌基金最高支付限額為6萬元。2011年，荊州區(qū)農(nóng)村居民參加醫(yī)療保險總體報銷比例達到70%。在公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)居民共同享有兩保（兒保、婦保）、兩健（健康檔案、健康知識教育宣傳）、兩管理（慢性病管理、精神病管理）、一接種（疫病接種）、一防治（傳染病防治）的服務(wù)。

四是就業(yè)政策。農(nóng)村戶口和城市戶口享有同等就業(yè)政策。荊州區(qū)現(xiàn)在農(nóng)民擇業(yè)就業(yè)與流動的自由度不斷加強，企業(yè)招工絕大多數(shù)已不把戶口性質(zhì)作為招工條件，就業(yè)后的保險保障也不以戶籍為標準。當前，城市居民享有失業(yè)保險、再就業(yè)培訓等多項服務(wù)，農(nóng)村居民享有陽光工程等就業(yè)培訓服務(wù)。盡管就業(yè)政策比較寬松，但是，由于進城務(wù)工農(nóng)民多在勞動密集型企業(yè)工作，技術(shù)水平要求較低，普遍存在整體素質(zhì)偏低、工作強度大、社會保障與福利待遇差的特點。我們對區(qū)內(nèi)勝光包裝、匯海飼料兩家企業(yè)進行了調(diào)查，這兩家企業(yè)屬勞動密集型企業(yè)，農(nóng)民工隊伍大部分來自廠區(qū)周圍農(nóng)村，年齡較大，平均年齡都在四十歲以上，文化程度不高，絕大多數(shù)沒有經(jīng)過相關(guān)專業(yè)的技術(shù)培訓，人員流動性大，整體素質(zhì)不高，務(wù)工人員工作時間長和勞動強度大。在被調(diào)查的農(nóng)民工中，一個月最多休息4天，日工作時間在10～12小時以上，大部分農(nóng)民工所做的工作都是體力活，勞動強度較大。在待遇方面，進城的農(nóng)民工基本是工資計件制度，大部分農(nóng)民工工資水平處于1200元左右。由于生活水平不斷提高，農(nóng)民工工資入不敷出，而為了賺錢，他們只能靠加班，體現(xiàn)為簡單的“干多少活，給多少錢”的經(jīng)濟關(guān)系，絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有享受相關(guān)補助，在社會保險上，廠方為農(nóng)民工參保率低于20%，大部分務(wù)工人員不知道勞動保障法相關(guān)內(nèi)容。

五是各項三農(nóng)補貼。農(nóng)村戶口享受惠農(nóng)政策補貼逐步增多。目前種地農(nóng)民享有農(nóng)作物良種補貼、糧食直接補貼、糧食綜合補貼、農(nóng)機購置補貼、家電汽車摩托車下鄉(xiāng)補貼、政策性“三農(nóng)”保險補貼等多項補貼。[5]2011年，荊州區(qū)共發(fā)放農(nóng)作物良種補貼1368.7萬元，發(fā)放糧食直接補貼1156.5萬元，發(fā)放農(nóng)機購置補貼1321萬元，撥付“家電下鄉(xiāng)”資金1300萬元，撥付“三農(nóng)”保險補貼274.66萬元。

六是子女上學。子女教育是大多數(shù)家庭考慮的首要問題，為的是給子女上學創(chuàng)造更好的教育環(huán)境。當前，荊州區(qū)學校硬件設(shè)施城區(qū)普遍好于集鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)普遍好于農(nóng)村。部分家庭為了給子女創(chuàng)造更好的上學條件，盡可能地讓子女進入城區(qū)和集鎮(zhèn)學校就讀。對于子女上學，荊州區(qū)已淡化戶口限制，義務(wù)教育階段學生上學以家庭居住地為準，按照屬地片區(qū)就近入學的原則，每所學校劃定各自招生范圍，對于在城區(qū)購買住房的農(nóng)民，按居住地學區(qū)對口入學。同時，為了解決進城務(wù)工農(nóng)民子女上學的后顧之憂，區(qū)教育局分區(qū)域指定草市中學、梅園中學、楚都中學、西門小學、太暉小學和城南學區(qū)、郢城學區(qū)的小學為接受進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女入學的學校，對于以上進城務(wù)工人員子女，與轄區(qū)內(nèi)的學生享受同等待遇。

三、當前農(nóng)民進城存在的主要問題

農(nóng)民進城存在的主要問題有：

(一)基礎(chǔ)設(shè)施不配套。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的日益推進，農(nóng)村面貌日新月異，大部分農(nóng)民都住上了樓房。通村通組公路的深入推進，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件不斷改善，進城更加方便快捷。由于城鄉(xiāng)差距的不斷縮小，農(nóng)民對進城的要求越來越高。但是，相比農(nóng)村發(fā)生的明顯變化，荊州區(qū)中心集鎮(zhèn)建設(shè)水平明顯滯后經(jīng)濟發(fā)展速度，基礎(chǔ)設(shè)施還不配套，或者說小城鎮(zhèn)的條件對農(nóng)民的吸引力還不夠強。當前，每使用1畝地，需要道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施投人5萬元以上，加上拆遷補償、土地征用等費用，對大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，難以承擔。如果按照市場化運作，將土地征用為國有土地再進行開發(fā)，雖解決了基礎(chǔ)設(shè)施投人問題，但土地成本太高，農(nóng)民又很難承受。

(二)進城農(nóng)民就業(yè)難。調(diào)查結(jié)果顯示，到小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民大多興辦小商業(yè)、小飯店等投資小、規(guī)模小的“兩小”服務(wù)業(yè)，項目重復、收入不高。大多農(nóng)民文化程度不高，就業(yè)技能不強，即使在城市有工作，也擔心失業(yè)后無退路。特別是中老年農(nóng)民大多沒有技能，適應(yīng)能力差，進城后很難找到合適的工作。

(三)城市購房和生活難。在城鎮(zhèn)購房成本是農(nóng)村建房成本的5～10倍，普通打工者和農(nóng)民工很難買得起商品房。而且在城市用水、用電、用氣、物業(yè)管理費用等每月都在300元左右，再加上糧食、蔬菜等每月至少上千元,農(nóng)民工普遍反映他們上有老、下有小，僅靠夫妻倆打工收入很難承受。城市較高的生活成本是制約農(nóng)民進城落戶的重要因素。同時，廣大農(nóng)民特別是中老年農(nóng)民長期居住在農(nóng)村，習慣于農(nóng)村田園式和走家串戶的生活，到城市居住后，沒有農(nóng)村那樣和諧和廣泛的鄰里關(guān)系，沒有田園勞作生活，又沒有其他合適的工作，他們很多不能習慣這樣的生活，對社區(qū)歸屬感不強。[6]

(四)城鎮(zhèn)社會保障享受難。農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保相比，無論是保障層面，還是保障標準，差距都很大,農(nóng)民進城落戶后，在入學、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、報酬等各方面還不能和城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)益。如經(jīng)濟適用房、廉租房等政策農(nóng)民進城后仍還享受不到，在城市就近入學特別是重點小學，必須購房滿一定年限，方可享受義務(wù)教育政策。

（五）子女上學教育難。農(nóng)民工子女進城就學，會讓城區(qū)學校的學生數(shù)不斷增多，班額進一步擴大超標，小班額教學的目標更難實現(xiàn)；會讓生均用地面積和生均建筑面積進一步縮小，學生活動空間更顯不足?！逗笔×x務(wù)教育學校辦學基本標準》規(guī)定：小學班額近期目標為45人，初中為50人（遠期目標分別為35人，40人）。而荊州區(qū)城區(qū)內(nèi)大多數(shù)義務(wù)教育學校均不符合這些規(guī)定。目前，城區(qū)和城郊共有義務(wù)教育學校11所，共接收進城農(nóng)民工子女2057人，班級學生數(shù)最多的為荊州小學，平均每班達到73人，最小的為梅園中學，每班僅24人。

四、穩(wěn)步推進農(nóng)民進城的對策建議

（一）完善社會保障體系。要讓農(nóng)民進城發(fā)展，這就需要讓這部分農(nóng)民留得住、能發(fā)展、長遠生計有保障，不斷加強進城農(nóng)民保障體系建設(shè)。一是加強農(nóng)民工就業(yè)培訓和勞動合同管理。加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，大力發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力。要嚴格執(zhí)行勞動合同制度，加強對用人單位訂立和履行勞動合同的指導與監(jiān)督，制定和推行規(guī)范的勞動合同文本，建立權(quán)責明確的勞動關(guān)系。二是積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題。首先著力解決工傷保險和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。農(nóng)民工的社會保障，要適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)流動性大的特點，保險關(guān)系和待遇能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，使農(nóng)民工在流動就業(yè)中的社會保障權(quán)益不受損害；要兼顧農(nóng)民工工資收入偏低的實際情況，實行低標準進入、漸進式過渡，調(diào)動用人單位和農(nóng)民工參保的積極性。要認真貫徹落實《工傷保險條例》，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，所有用人單位必須及時為農(nóng)民工辦理參加工傷保險手續(xù)。要采取建立大病醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的辦法，重點解決農(nóng)民工進城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問題，農(nóng)民工也可自愿參加原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。要抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。

（二）發(fā)展均衡教育。大力推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間、學校之間的差異，逐步緩解家長和學生擇校帶來的一系列問題和矛盾。進一步加大薄弱學校的改造力度，特別是縮小城區(qū)學校之間的差距，要加大財力投入，建立和推行校長交流和教師交流機制。只有這樣才能逐步實現(xiàn)公平教育。將學校建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一進行布局。在推進城市建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的同時，要對學校布局，特別是城郊學校的布局和新建城區(qū)學校的布局要提前進行規(guī)劃，并留足校園占地面積。

（三）增強城市吸引力。在政策保證了農(nóng)民的既得利益后，城鎮(zhèn)吸引力的強弱，便成為有條件的農(nóng)民將遷移愿望變成遷移行動的關(guān)鍵。增強城市吸引力，除了科學規(guī)劃，改善基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造一個優(yōu)美的人居環(huán)境外，還要著力加快產(chǎn)業(yè)集聚。城市化水平雖然是以人口集聚度來衡量的，但城市化絕不是簡單的人口集聚過程，其實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)的集聚過程。只有產(chǎn)業(yè)的集聚，才能真正達到人口的集聚。一個地方、一個城市的外來暫住人口數(shù)量能從一個側(cè)面反映出其產(chǎn)業(yè)的集聚程度。因此，必須加大“工業(yè)興區(qū)”和產(chǎn)業(yè)集聚力度，為農(nóng)民進城提供更多的就業(yè)機會，從而加快人口集聚。

（四）加快推進城中村改造。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城市向周邊延伸，出現(xiàn)了一批城中村，主要有以下特點：一是完全沒有農(nóng)用地，被城市所包圍。二是集體經(jīng)濟有一定發(fā)展，不同程度辦有村集體經(jīng)濟，以二、三產(chǎn)業(yè)為主，企業(yè)發(fā)展水平不一，經(jīng)營狀況低下。三是村民社會保障程度不一，如東升村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，為農(nóng)民辦了社保、醫(yī)保，建立了離退休制度；而草市村集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)民待遇保障低，村民靠打零工，從事二、三產(chǎn)業(yè)，無生活保障。四是“村改居”的體制改革俱已啟動，但配套改革滯后，長期以來未能相應(yīng)完善，管理體制不順，管理難度大。為此，要有序推進撤村建居、撤村并居工作。制定相關(guān)政策，有組織、有計劃地開展?？上刃性圏c，重點先解決“城中村”問題，獲取經(jīng)驗后，再逐步擴大范圍到城郊結(jié)合部的村，爭取用一定的時間，使無地或少地的農(nóng)民成建制、成批量地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。同時，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)投入，大力發(fā)展經(jīng)濟，提高農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的專業(yè)知識技能，擴大就業(yè)，提高生活水平，使他們真正享受到與原有城市居民同等的居民待遇；不斷改造村民文化，增強城市市民意識，提高文明素質(zhì)；理順管理體制，強化管理機制，化解矛盾糾紛，建設(shè)宜居、和諧、活力社區(qū)。

（五）剝離依附在戶口上的各種功能。戶籍管理作為證明公民身份和提供人口數(shù)據(jù)的依據(jù)，本身不應(yīng)成為限制人身自由或者賦予部分公民更多待遇的工具。應(yīng)該剝離依附在戶口上的各種條件和利益，實行社會待遇與戶籍登記脫鉤的政策，取消一切附加條件，還戶籍以本來面目，使戶籍登記客觀反映公民的生活、居住、從業(yè)及分布等基本情況，進一步提高社會管理水平。

[1] 中共中央國務(wù)院. 中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見[Z].北京：人民出版社，2009.

[2] 潘海生，曹小鋒. 城鎮(zhèn)化建設(shè)如何轉(zhuǎn)型？[N].浙江日報，2013-08-09.

[3] 邱浩杰.機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度一體化建設(shè)為前提[J].發(fā)展研究，2012,(10).

[4] 許偉. 盤點2013: 新型農(nóng)村合作醫(yī)療全覆蓋[EB/OL]. http://www.farmer.com.cn/xwpd/jjsn/201401/t20140106_930750.htm, 2014-01-06.

[5] 宋立根.有效整合優(yōu)化惠農(nóng)補貼資金[J].中國發(fā)展觀察，2012,(9).

[6] 田建川.新生代農(nóng)民工融城的中山做法[J].瞭望,2014,(19).