以“理”促“治”以“理”代“治”———從源頭上斬?cái)嘧躺靶〗饚?kù)”的資金鏈

●才家煒 賀宏洲

“小金庫(kù)”一詞，單就字面而言，可以有五層理解：其一，相對(duì)于發(fā)行貨幣而設(shè)的保管庫(kù)而言，其金額相對(duì)較小，易被忽視；其二，與金庫(kù)保管貨幣之方式相似，其隱秘性強(qiáng)，不易被察覺(jué)；其三，與金庫(kù)名正言順的“身份”相左，故冠之以引號(hào)；其四，不論是南宋楊殿帥積攢之“馬糞費(fèi)”、宋代楊億收受之“潤(rùn)筆費(fèi)”，還是清代吏部私扣之“考核費(fèi)”，都說(shuō)明“小金庫(kù)”源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，有極強(qiáng)“傳染性”；其五，治理“小金庫(kù)”已常態(tài)化，且“小金庫(kù)”這個(gè)字眼曝光率極高，足見(jiàn)其積弊至深，甚至是積重難返。

那么，“小金庫(kù)”屢見(jiàn)不鮮、屢查屢犯、屢禁不止的癥結(jié)究竟在哪里？筆者以為：一是紀(jì)檢監(jiān)察、組織和人事部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)權(quán)監(jiān)管失之于寬；二是財(cái)政和審計(jì)部門對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管存在漏洞；三是領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)；四是會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力和依法理財(cái)水平不高。

而治理“小金庫(kù)”，沒(méi)有管總的“一攬子”方案，必須“個(gè)個(gè)擊破”。就是要求紀(jì)檢、組織、財(cái)政和審計(jì)這四個(gè)部門各自做好“三件事”，最終實(shí)現(xiàn)以“理”促“治”，以“理”代“治”，以期達(dá)到根治“小金庫(kù)”的目的。

一、紀(jì)檢和組織部門要做好三件事

選人用人，歷來(lái)是關(guān)乎事業(yè)興衰成敗的大事。紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門執(zhí)掌著選人用人的權(quán)力，近年來(lái)通行的是考核“德、能、勤、績(jī)、廉”這五項(xiàng)指標(biāo)和群眾滿意度。盡管設(shè)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任和離任審計(jì)等關(guān)口，但是，由于單位的開(kāi)支和審計(jì)結(jié)果一般不對(duì)外公開(kāi)，組工部門不直接參與審計(jì)，審計(jì)結(jié)果亦不通達(dá)組工部門，群眾對(duì)此更是兩眼一抹黑，加之裙帶關(guān)系、地方保護(hù)主義、利益集團(tuán)大行其道，使得相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部即使有私設(shè)“小金庫(kù)”等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也能蒙混過(guò)關(guān)。要根治“小金庫(kù)”，紀(jì)檢、組織部門起著舉足輕重的作用，務(wù)必做好三件事：

（一）把“理財(cái)績(jī)效”納入領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用體系

在按照正常組織程序選人、用人之前，由財(cái)政或?qū)徲?jì)部門對(duì)擬提拔對(duì)象依法理財(cái)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：一查內(nèi)控制度，看其從資金入口到出口的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程是否有嚴(yán)密的制度約束；二查會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，看其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備是否合法合規(guī)；三查會(huì)計(jì)核算，看其收支是否存在違法違紀(jì)問(wèn)題；四查資產(chǎn)管理，看其是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。將以上指標(biāo)加以量化，同時(shí)，參考三年以內(nèi)財(cái)政、審計(jì)部門或中介機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督、審計(jì)的結(jié)果，最終加權(quán)平均得出該單位負(fù)責(zé)人的理財(cái)績(jī)效得分，作為選拔任用的重要依據(jù)。

（二）注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法理財(cái)能力的培訓(xùn)

要堅(jiān)決打破以往忽視財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、稅務(wù)及相關(guān)政策法規(guī)等知識(shí)培訓(xùn)的做法，在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中將依法理財(cái)和財(cái)經(jīng)法規(guī)培訓(xùn)作為重要內(nèi)容納入。通過(guò)不定期培訓(xùn)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部既要在健全決策機(jī)制、完善決策方式、規(guī)范決策程序方面下功夫，又要在制定發(fā)展戰(zhàn)略、出臺(tái)重要政策、實(shí)施重要項(xiàng)目、建設(shè)重大工程時(shí)綜合考量其合法性、效益性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)承受能力；既要關(guān)注在組織群眾實(shí)現(xiàn)本地區(qū)、本部門、本單位既定的規(guī)劃和目標(biāo)過(guò)程中的投入、產(chǎn)出、結(jié)果，還要關(guān)注投入所反映出的效率、效力、經(jīng)濟(jì)、公平、質(zhì)量等指標(biāo)；既要不斷創(chuàng)新理財(cái)思路，掌握并運(yùn)用先進(jìn)的理財(cái)方法，科學(xué)合理地管好用好財(cái)政資金，又要保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。

（三）全程跟進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

前移經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)口，改變以往絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目“先離后審、先升后審、邊離邊審”的狀況，推行對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)職責(zé)履行情況開(kāi)展事中監(jiān)督的做法。在領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任實(shí)職一兩年后，由紀(jì)檢和組織部門全程跟進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)立項(xiàng)并實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，既便于紀(jì)檢和組織部門及時(shí)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部的工作能力和業(yè)績(jī)，又便于審計(jì)機(jī)關(guān)全面調(diào)查了解情況和獲取各種審計(jì)資料，避免因時(shí)過(guò)境遷、人員變動(dòng)而難于取得審計(jì)證據(jù)。同時(shí)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，將紀(jì)檢和組織部門參與領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)的財(cái)務(wù)工作交接作為一項(xiàng)常規(guī)制度堅(jiān)持下來(lái)。

二、財(cái)政和審計(jì)部門要做好三件事

“小金庫(kù)”的存在，使國(guó)家財(cái)力被分散，政府宏觀調(diào)控能力和財(cái)政分配職能被削弱，部分政府非稅收入被非法轉(zhuǎn)移，國(guó)家稅基被侵蝕，財(cái)政資源被擠占，嚴(yán)重扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置。要根治“小金庫(kù)”，財(cái)政和審計(jì)部門責(zé)無(wú)旁貸，務(wù)必做好三件事：

（一）深化預(yù)決算管理

重點(diǎn)推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)三個(gè)覆蓋，堵塞部門私權(quán)套取國(guó)家資金的渠道。在支出預(yù)算上，將部門本級(jí)及所有下屬單位都納入部門預(yù)算，進(jìn)一步規(guī)范基本支出、細(xì)化項(xiàng)目支出，完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系；在支出流程上，將國(guó)庫(kù)集中支付推廣到全部基層預(yù)算單位和所有財(cái)政性資金，完善銀行賬戶管理，健全動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，擴(kuò)大公務(wù)卡改革范圍和結(jié)算資金量；在支出項(xiàng)目上，擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模和范圍，將更多的采購(gòu)項(xiàng)目納入采購(gòu)預(yù)算管理，細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目的構(gòu)成及資金來(lái)源，嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算和采購(gòu)合同撥付資金。嚴(yán)格預(yù)算的編制、調(diào)整、追加和執(zhí)行管理，充分運(yùn)用決算成果，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。

（二）強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管

規(guī)范部門間的財(cái)政關(guān)系，遏制權(quán)力部門化、部門利益化傾向，使一切政府收入征收權(quán)回歸人大，一切預(yù)算資金分配權(quán)回歸財(cái)政，逐漸弱化主管部門對(duì)財(cái)政資金二次分配的自由裁量權(quán)，逐步縮減并規(guī)范部門系統(tǒng)內(nèi)的專項(xiàng)資金規(guī)模。以解決稅外加費(fèi)和收入不入庫(kù)問(wèn)題為重點(diǎn)，在收入項(xiàng)目上，按照“正稅清費(fèi)”原則，對(duì)非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)，在清理、整頓各類收費(fèi)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的非稅收入項(xiàng)目庫(kù)；在收入流程上，深化收支兩條線和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革，推行非稅收入集中征繳，健全資產(chǎn)處置審批機(jī)制，完善資產(chǎn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度，將包括國(guó)有資產(chǎn)處置與經(jīng)營(yíng)收入在內(nèi)的所有非稅收入都納入預(yù)算征收。將審計(jì)部門實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政部門開(kāi)展的預(yù)算監(jiān)督、專項(xiàng)資金監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督等常規(guī)監(jiān)督工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分利用相關(guān)檢查成果，節(jié)約檢查成本，減少重復(fù)監(jiān)督。

（三）推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)

分四個(gè)步驟推進(jìn)參與式預(yù)決算公開(kāi)模式：一是在部門預(yù)算申報(bào)之后、預(yù)算草案形成之前，由財(cái)政部門將各部門提交的專項(xiàng)資金項(xiàng)目申請(qǐng)上網(wǎng)，接受市民網(wǎng)絡(luò)投票，投票結(jié)果作為確定各類專項(xiàng)資金項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序的重要參考指標(biāo)；二是在預(yù)算草案制定完成后，提交黨委、政府審議前，組織開(kāi)展專家論證，將論證結(jié)論作為預(yù)算決策的重要參考依據(jù)；三是在黨委、政府審議后，提交人大審議前，組織民眾代表、人大代表和其他社會(huì)成員針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目舉行聽(tīng)證；四是在人大審議通過(guò)后，全面推進(jìn)省市縣三級(jí)部門預(yù)決算公開(kāi)和涉及民生、“三農(nóng)”等重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)各界監(jiān)督。■