集體林區(qū)商品林采伐管理制度改革的系統(tǒng)分析及策略

鄧華鋒，陳儀全

（1. 北京林業(yè)大學(xué) 省部共建森林培育與保護教育部重點實驗室, 北京100083；2. 福建省永安市林業(yè)局, 福建 永安366000）

集體林區(qū)商品林采伐管理制度改革的系統(tǒng)分析及策略

鄧華鋒1，陳儀全2

（1. 北京林業(yè)大學(xué) 省部共建森林培育與保護教育部重點實驗室, 北京100083；2. 福建省永安市林業(yè)局, 福建 永安366000）

集體林權(quán)制度改革后，一些集體林區(qū)縣市開始試點探索商品林采伐管理制度改革，包括實施按小班面積控制采伐、規(guī)范采伐指標(biāo)分配、實行簡易伐區(qū)調(diào)查設(shè)計、簡化辦證程序等措施。在對一些縣市試點改革成效和問題進行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，提出了進一步深化集體林區(qū)商品林采伐管理制度改革的建議，如，（1）實施有彈性的采伐量管理；（2）強化伐區(qū)調(diào)查設(shè)計；（3）加強天然商品林的采伐管理；（4）探索具激勵性的林業(yè)稅費征收管理辦法。

商品林；采伐管理；面積控制；森林經(jīng)營方案

集體林權(quán)制度改革確立了集體林區(qū)以家庭承包經(jīng)營為主多種森林經(jīng)營組織形式并存的森林經(jīng)營制度。以蓄積、材積雙向控制為主要特征的集體林區(qū)商品林采伐管理，由于管理程序復(fù)雜繁鎖、技術(shù)上難以掌控、計劃經(jīng)濟色彩濃厚、管理成本高以及對經(jīng)營自主權(quán)的不利影響等備受詬病[1-3]。基于此，包括福建省永安市在內(nèi)的一些集體林區(qū)縣市在積極推進集體林權(quán)制度改革的同時，自2004年開始相繼開展森林采伐管理制度改革的試點探索，主要目標(biāo)是改革現(xiàn)有的商品林采伐管理制度，使之與市場經(jīng)濟更加適應(yīng)，與家庭承包經(jīng)營制度相適應(yīng)，促進林地生產(chǎn)力的提高和農(nóng)民收入的增長。本研究對近年集體林區(qū)商品林采伐管理制度的試點改革進行分析和評價，并提出進一步推進改革的建議。

1 集體林區(qū)商品林采伐管理制度改革探索

1.1 人工林實施按小班面積控制采伐

人工林實行按面積控制采伐，并以小班為采伐管理的最小單位，以此突破傳統(tǒng)的采伐限額蓄積、材積雙向控制的管理辦法。只要在采伐許可證批準(zhǔn)的四至范圍內(nèi)采伐的林木，即或?qū)嶋H采伐出材量超出允許誤差，均為憑證采伐，并按小班范圍內(nèi)實際采伐出材量推算蓄積，核減采伐限額指標(biāo)。這樣，避免了材積控制法因人為和數(shù)表因素造成的實際采伐量與計算量的出入或樹木材種誤差等帶來的諸多問題。

1.2 規(guī)范采伐指標(biāo)分配

一直以來，采伐指標(biāo)分配不僅是極為敏感的話題，而且對用材林資源的結(jié)構(gòu)及布局有較大影響。為此，一些縣市探索了如下做法。一是對已編制森林經(jīng)營方案的森林經(jīng)營單位實行采伐指標(biāo)單列，以經(jīng)審批的森林經(jīng)營方案所確定的合理采伐量為核定的森林采伐限額。二是改變往年以蓄積、材積指標(biāo)逐級分解的做法，將全縣（市）采伐蓄積控制指標(biāo)中人工商品林部分轉(zhuǎn)化為采伐面積控制指標(biāo)。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）采伐指標(biāo)，除編案單位外，按照用材林消耗量低于生長量原則測算核定采伐限額量，遵循“份額分配、小班排序、三級公示”的規(guī)則進行林木采伐指標(biāo)分配和使用管理。具體而言，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可伐森林資源占全縣（市）可伐森林資源份額比例測算得出采伐量，再分樹種、起源，以小班為單位，按林木年齡大小排序，由計算機采伐指標(biāo)分配系統(tǒng)直接分配給林權(quán)所有者，作為預(yù)定采伐量。其中，人工林采伐指標(biāo)優(yōu)先滿足。采伐指標(biāo)分配情況在縣、鄉(xiāng)、村進行公示。

1.3 實行簡易伐區(qū)調(diào)查設(shè)計

人工商品林實行按小班面積控制采伐后，對皆伐伐區(qū)，伐區(qū)調(diào)查設(shè)計重點是面積和伐區(qū)周界的確定。林權(quán)所有者依據(jù)林權(quán)證標(biāo)注的位置圖到現(xiàn)場標(biāo)出伐區(qū)明顯界線后，自行聘請有資質(zhì)的伐區(qū)調(diào)查設(shè)計單位開展伐區(qū)調(diào)查設(shè)計，主要包括調(diào)繪伐區(qū)圖，標(biāo)記伐區(qū)周界，測算伐區(qū)面積，必要時進行伐區(qū)蓄積調(diào)查。在伐區(qū)設(shè)計時，根據(jù)立地狀況及林主要求規(guī)劃造林、更新樹種和更新方式。設(shè)計的伐區(qū)面積作為辦理采伐許可證的依據(jù)。

對間伐地塊，除調(diào)繪地塊面積外，還要按不同培育目標(biāo)設(shè)計伐后合理保留株數(shù)，從主要管林木轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕鼙Ａ舻纳譅顟B(tài)。

1.4 簡化辦證程序

自留山、非規(guī)劃林地種植的林木（珍貴樹種除外）及撫育間伐的采伐審批與發(fā)證權(quán)限下放到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站。其余類型的林木采伐由林權(quán)所有者憑提交的《商品林林木采伐申請書》、林權(quán)證及伐區(qū)圖經(jīng)所在轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站審核（林地承包經(jīng)營期內(nèi)不再通過村委審核），審核通過后到縣市林業(yè)局申請辦理林木采伐許可證。林木采伐許可證“采伐數(shù)量”因子欄按最新森林資源檔案記載的樹種及蓄積量，撫育間伐的采伐許可證備注欄填寫伐后合理保留株數(shù)及撫育間伐要求。

2 商品林采伐管理制度改革試點成效

2.1 推進了森林經(jīng)營方案的編制

由于對森林經(jīng)營方案編制單位執(zhí)行采伐限制指標(biāo)單列，一些縣市進一步引導(dǎo)和促進各經(jīng)營實體編制森林經(jīng)營方案，并規(guī)定管理規(guī)范的林業(yè)企業(yè)（如國有林場和國有林業(yè)企業(yè)）編制詳細的森林經(jīng)營方案，采伐量控制以材積控制法為主，有一定規(guī)模的森林經(jīng)營組織或?qū)嶓w（如合作林場、林業(yè)專業(yè)合作社等）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村編制簡易森林經(jīng)營方案，采伐量控制以面積控制法為主。

2.2 促進了林地集約經(jīng)營與林農(nóng)增收

材積控制法和面積控制法均是森林收獲調(diào)整的經(jīng)典方法。按面積控制采伐及以小班為采伐管理單元，保持了小班的完整性，方便了林農(nóng)的經(jīng)營管理，避免伐區(qū)過于分散、小班碎化等帶來的采伐與營林成本增加等規(guī)模不經(jīng)濟問題。林主一方面可根據(jù)自身經(jīng)濟狀況和期望加強營林環(huán)節(jié)的投入，另一方面無須再擔(dān)心因采伐指標(biāo)不夠而無法采伐一個完整小班，也可以放心按照市場需求進行合理造材，充分利用伐區(qū)剩余物，提高單位面積收益。

2.3 進一步落實了森林經(jīng)營單位及林農(nóng)的經(jīng)營自主權(quán)

編案單位采伐指標(biāo)單列以及“林木采伐指標(biāo)分配管理系統(tǒng)”軟件的應(yīng)用，有效地規(guī)范了林木指標(biāo)分配。采伐指標(biāo)根據(jù)明確規(guī)則落實到小班地塊并予公示，較好地解決了采伐指標(biāo)分配難、分配不公的問題。這有利于森林經(jīng)營單位自主經(jīng)營，林農(nóng)依遴選條件，很容易預(yù)知自己何處山場何時可以采伐、采伐面積及采伐量為多少，并根據(jù)市場需求對森林經(jīng)營活動進行自主決策。

3 商品林采伐管理制度改革試點問題診斷

3.1 商品林采伐管理制度改革的目標(biāo)取向問題

從本質(zhì)上來講，若森林經(jīng)營單位或林主能自愿地按照森林可持續(xù)性原則開展森林經(jīng)營活動，政府部門無必要建立相應(yīng)的機構(gòu)和制度對商品林采伐實施管控。森林經(jīng)營者按照森林經(jīng)營計劃進行主伐、間伐或補充主伐，不僅在于獲取產(chǎn)品收益，也是建立理想森林結(jié)構(gòu)的重要手段。由于各種原因，部分森林經(jīng)營單位和林主偏離森林可持續(xù)經(jīng)營實踐，這特別體現(xiàn)在采伐、更新和撫育環(huán)節(jié)。因此，許多國家和地方建立相應(yīng)的規(guī)章以加強對森林采伐的管理。當(dāng)前的問題，關(guān)鍵在于商品林采伐管理制度的目標(biāo)取向，是以控制采伐量為目標(biāo)而不是以促進森林可持續(xù)經(jīng)營為目標(biāo)，不能通過森林收獲調(diào)整改進森林結(jié)構(gòu)、布局，缺乏有效的激勵機制提高林地生產(chǎn)力。商品林采伐管理制度改革必須緊密結(jié)合森林經(jīng)營計劃體系的建立和運行。

3.2 森林經(jīng)營方案編制與執(zhí)行問題

集體林權(quán)制度改革后，經(jīng)營主體發(fā)生了很大變化，雖然涌現(xiàn)了大量林業(yè)合作社，但規(guī)模偏小，地塊分散，如福建省永安市森林經(jīng)營方案編制涉及編案單位近300個，加之對如何編制集體林森林經(jīng)營方案缺乏經(jīng)驗和人才，以及一些編案單位對編案興趣不大，在試點改革中森林經(jīng)營方案編制工作進展緩慢。其次，森林經(jīng)營方案究竟應(yīng)如何編制，如何與國家森林采伐限額管理制度對接，以及如何在全縣（市）形成統(tǒng)一的森林經(jīng)營計劃體系等缺乏系統(tǒng)思考。再就是一些編案單位只是出于得到采伐指標(biāo)單列等政策上的傾斜而編案，并未真正按森林經(jīng)營方案開展森林經(jīng)營活動。

3.3 伐區(qū)設(shè)計及伐區(qū)管理問題

為簡化伐區(qū)調(diào)查設(shè)計，只對伐區(qū)面積進行確定，以及對伐區(qū)進行準(zhǔn)確定界，伐區(qū)設(shè)計未設(shè)計蓄積和出材，因而在填寫和發(fā)放采伐證時，樹種及蓄積等只能參考森林資源檔案更新的數(shù)據(jù)，實施中出現(xiàn)：伐區(qū)實際采伐樹種同森林資源檔案記載不符；人工珍貴樹種未能按審批權(quán)限報批；伐區(qū)實際出材數(shù)量難控制，伐區(qū)監(jiān)管難，特別是相鄰伐區(qū)或分布在同一條集材道上的伐區(qū)，容易串材混材；木材運輸數(shù)量較難掌握；林業(yè)經(jīng)費難于征收；對于林業(yè)企業(yè)，不進行伐區(qū)作業(yè)設(shè)計調(diào)查，難以開展成本核算等。伐區(qū)管理在一些改革試點中過于強調(diào)伐前、伐中和伐后全過程經(jīng)營者自主管理，雖然可減少林業(yè)部門監(jiān)督成本及為自身免除部分責(zé)任，但增加了本可在伐前避免的對森林產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)損害的風(fēng)險。

3.4 天然商品林的采伐管理問題

天然商品林一般仍按原森林采伐管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，即以闊葉樹為優(yōu)勢樹種的天然林不得進行皆伐，不得將其轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯ち?，以針葉樹種為優(yōu)勢的天然林除特殊地段（如坡度35°以上或有珍貴樹種分布）的森林外則無此限制。鑒于天然林的重要性，當(dāng)前的政策需進一步完善，需要更多的技術(shù)支持和服務(wù)，保護和維持日愈減少的天然林。

4 進一步推進集體林區(qū)商品林采伐管理制度改革的系統(tǒng)思考

4.1 建立以森林經(jīng)營計劃體系為基礎(chǔ)的森林采伐管理新機制

森林采伐管理新機制應(yīng)以森林經(jīng)營計劃體系為基礎(chǔ)。該計劃體系以區(qū)域（市、縣）森林經(jīng)營戰(zhàn)略規(guī)劃為總領(lǐng)，在森林經(jīng)營戰(zhàn)略規(guī)劃的各項森林經(jīng)營指標(biāo)控制下，進一步引導(dǎo)各森林經(jīng)營單位編制森林經(jīng)營方案。區(qū)域森林經(jīng)營戰(zhàn)略規(guī)劃及森林經(jīng)營方案確定各自等級水平的森林經(jīng)營總目標(biāo)，包括森林覆蓋率、活立木總蓄積量、森林年采伐蓄積量等總體目標(biāo)[5]。重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)作為編案單位納入森林經(jīng)營計劃體系。

縣市森林采伐限額指標(biāo)應(yīng)作為約束性指標(biāo)納入森林經(jīng)營戰(zhàn)略規(guī)劃和森林經(jīng)營方案的采伐計劃中，使森林采伐即有量的控制，也有空間和時間上的合理安排，使之成為合理組織森林經(jīng)營、科學(xué)管理森林資源的重要部分。方案經(jīng)批準(zhǔn)后，各經(jīng)營主體按森林經(jīng)營方案實施，林業(yè)部門定期對方案執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，推進基于森林經(jīng)營方案的森林采伐管理。

區(qū)域森林經(jīng)營戰(zhàn)略規(guī)劃及各森林經(jīng)營單位森林經(jīng)營方案，每五年應(yīng)根據(jù)變化的森林采伐限額，以補充文件形式對采伐計劃及相關(guān)計劃進行部分修訂。

4.2 優(yōu)化人工商品林采伐管理過程

在建立較完善的森林經(jīng)營計劃體系后，商品林采伐管理應(yīng)進一步簡化采伐審批程序和內(nèi)容，由管林木采伐審批向重點管伐區(qū)驗收以及確保林地和森林恢復(fù)轉(zhuǎn)變，使林主有更充分的經(jīng)營自主權(quán)。

（1）實施有彈性的采伐量管理

簡化森林采伐類型，由分項限額轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭靠刂?，即歸結(jié)為一個采伐指標(biāo)，其中人工林主要以面積為限額實行五年總控。即編案單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以5年為分期進行采伐量總控，分期內(nèi)年采伐量最高允許為年平均采伐量的2倍。在分期指標(biāo)不突破的前提下，可根據(jù)市場需求靈活選取符合主伐年齡等規(guī)定要求的采伐地塊。采伐限額核查由核查蓄積量轉(zhuǎn)變?yōu)橐院瞬槊娣e為主。撫育間伐應(yīng)不納入采伐限額控制。

（2）強化伐區(qū)調(diào)查設(shè)計

伐區(qū)調(diào)查設(shè)計是對采伐伐區(qū)按項目形式管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。良好的伐區(qū)調(diào)查設(shè)計有利于采伐、集材、更新、撫育和環(huán)境保護。因此，集體林區(qū)的伐區(qū)調(diào)查設(shè)計不應(yīng)弱化，有條件的地方更應(yīng)強化，即使人工商品林實施按面積控制采伐亦不應(yīng)削弱其作用。要加強伐區(qū)調(diào)查設(shè)計隊伍的建設(shè)，提高伐區(qū)調(diào)查設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，并對伐區(qū)調(diào)查設(shè)計成果進行有效監(jiān)督。

（3）簡化審批環(huán)節(jié)和內(nèi)容

縣市林業(yè)部門應(yīng)簡政放權(quán)，精簡手續(xù)。人工商品林的采伐、設(shè)計的審核、審批權(quán)限可下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，實行林權(quán)審核、伐區(qū)設(shè)計、規(guī)費征繳和審批發(fā)證等“一站式”服務(wù)。林主或經(jīng)營者需要采伐林木的，依森林經(jīng)營方案的采伐計劃安排或符合條件的小班檔案材料、林權(quán)證等向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站申請和審批。森林資源檔案數(shù)據(jù)屬前期調(diào)查差錯的，由具有資質(zhì)的森林調(diào)查員核實后，實時更新森林資源檔案，核發(fā)采伐許可證。商品林的撫育間伐除應(yīng)遵循最低保留株數(shù)外，林主及經(jīng)營者可自主確定撫育間伐的時間、方式。有規(guī)模的森林經(jīng)營單位的采伐及天然林的采伐由縣級林業(yè)主管部門審批發(fā)證。

（4）堅持伐前撥交、伐后驗收

與人工商品林實行按面積控制采伐等面向市場的森林采伐管理制度改革相適應(yīng)，林政管理重心應(yīng)按照“簡便、高效”的原則，強化伐前的伐區(qū)撥交和伐后的伐區(qū)驗收，及時為采伐更新提供指導(dǎo)服務(wù)。其中主伐伐區(qū)重點驗收伐區(qū)四至，擇伐伐區(qū)驗收四至和伐后保留的森林狀態(tài)，撫育間伐伐區(qū)驗收保留的林分狀態(tài)（如保留的目的樹種、株數(shù)及均勻度），確保不越界采伐、伐區(qū)木材不外流以及未將伐區(qū)外木材充入伐區(qū)中。驗收合格后簽發(fā)采伐作業(yè)質(zhì)量驗收證明，按現(xiàn)場核實的伐區(qū)木材生產(chǎn)數(shù)量定量簽發(fā)木材檢驗通知單。只要在采伐許可證批準(zhǔn)的四至范圍內(nèi)采伐的所有林木均為憑證采伐木，這些林木及采伐剩余物均準(zhǔn)予辦理木材運輸手續(xù)。

4.3 加強天然商品林的采伐管理

與人工商品林不同，由于天然林愈加稀缺以及天然林在生物多樣性保護及人類福利保障方面的重要貢獻，林業(yè)部門應(yīng)加強對天然商品林的科學(xué)管理，以促進天然林可持續(xù)經(jīng)營。一是應(yīng)明確天然林雖是生產(chǎn)性森林，但不允許轉(zhuǎn)化為人工林；二是對天然商品林根據(jù)其退化程度或所處演替階段進行分類管理，確定相應(yīng)的經(jīng)營及恢復(fù)措施。三是鑒于天然林經(jīng)營的復(fù)雜性，林業(yè)部門應(yīng)加強對天然商品林的伐前、伐中和伐后管理，特別應(yīng)加強專業(yè)的作業(yè)設(shè)計和施工現(xiàn)場指導(dǎo)和監(jiān)督，分類別建立天然商品林經(jīng)營示范林。

4.4 探索具激勵性的林業(yè)稅費征收管理辦法

當(dāng)前按收獲量征稅是對木材生產(chǎn)最無激勵性的方法[6]，按面積征收增產(chǎn)不增賦，能有效激勵林農(nóng)集約經(jīng)營，以努力提高單位林地面積木材產(chǎn)量，從而避免林地經(jīng)營好壞一個樣。當(dāng)前應(yīng)探索根據(jù)林地生產(chǎn)力價值按面積征收林業(yè)規(guī)費的辦法。對于給定土地，按林地生產(chǎn)力價值征稅，其稅值大小取決于林地生產(chǎn)潛力，與林木蓄積量無關(guān)，因而對林地集約經(jīng)營不會造成不利影響。一旦立地質(zhì)量分級完成，其征管費用也低于按收獲量征稅。此外，還應(yīng)考慮分樹種或森林類型測算林業(yè)規(guī)費的征收標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵發(fā)展針闊混交林及鄉(xiāng)土闊葉樹種。

[1] 歐陽勛志,謝傳金,吳自榮. 森林采伐限額管理制度改革的探討[J]. 江西科學(xué),2008,26(6):989-992.

[2] 國家林業(yè)局森林資源管理司. 富裕農(nóng)民 激活林業(yè) 繁榮生態(tài)——《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》政策評述[J].林業(yè)資源管理，2009,(4):1-5.

[3] 周 晨,張智波. 論采伐制度對森林經(jīng)營的影響[J]. 法制與社會,2010,(13):36-37.

[4] 朱 磊,李永巖,馬國青. 南方集體林區(qū)人工用材林按面積限額進行采伐管理的改革探索[J].林業(yè)資源管理, 2008,(2):15-17.

[5] 曾思齊,肖化順.林改后集體森林經(jīng)營方案的編制與實施探討[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報,2009,29(6):29-33.

[6] 李智勇,閆 振.世界私有林概覽[M].北京：中國林業(yè)出版社,2001.

System analyses and strategies on management system reform of commercial forest cutting in collective forest areas

DENG Hua-feng1, CHEN Yi-quan2
(1. Key Lab. for Silviculture and Conservation of Ministry of Education, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China; 2. Yongan Municipal Forestry Bureau, Yong’an 366000, Fujian, China)

After reforming the collective forest rights system in China, some local counties and municipals piloted and explored the reform of commercial forest cutting management system, including the controlled harvesting according to sub-compartment area, regulating the allotments of cutting quota, simplifying inventory & design of cutting area and application procedures of cutting licenses etc. Based on the analyses to the achievements and problems of cutting management system reforms at some counties and municipals, some recommendations for deepening reform of commercial forest cutting management system were put forward such as (1) implementing flexible harvest management, (2) strengthening cutting region’s survey and design, (3) strengthening the natural commercial forest’s harvesting management and (4) exploring an excitation mechanism of forestry tax collection and management approaches.

commercial forest; cutting management; area control; forest management plan

S757.4+7

A

1673-923X(2014)07-0005-04

2013-12-10

北京市教育委員會科學(xué)研究與科研基地建設(shè)項目（省部共建重點實驗室）：“林權(quán)改革后農(nóng)村社區(qū)森林經(jīng)營管理關(guān)鍵技術(shù)的研究”；林業(yè)公益性行業(yè)科研專項（201004008）

鄧華鋒（1966-），男，湖南漣源人，教授，博士，主要從事森林可持續(xù)經(jīng)營管理研究；E-mail：denghuafeng@bjfu.edu.cn

[本文編校：謝榮秀]