關(guān)于河南省中小學(xué)校舍安全工程實施情況的調(diào)查與完善建議

●李志剛 楊洪超 晁 霞 劉 慧

黨的十八大報告把教育放在改善民生和加強社會建設(shè)之首，強調(diào) “教育是民族振興和社會進(jìn)步的基石”，提出要“努力辦好人民滿意的教育”。校舍安全建設(shè)作為一項民心工程，體現(xiàn)了“辦人民滿意的教育”的根本宗旨，體現(xiàn)了促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的核心價值取向。實施校安工程是黨中央、國務(wù)院著眼全局做出的一項重大決策。2009年以來，河南省開始啟動校安工程，因地制宜，采取“五年規(guī)劃，三年攻堅”的實施辦法，計劃用5年時間全面完成，2009年至2011年河南省共安排校安工程獎補資金20 億元。為確保工程順利實施，自2012年6月至8月，河南省財政廳組織對全省16個省轄市本級、39個縣（市、區(qū)）共計210個項目單位2009-2011年校安工程獎補資金使用管理情況進(jìn)行了專項檢查，并對校安工程實施情況進(jìn)行了深入調(diào)研。

總體來看，河南省校安工程組織周密、進(jìn)展順利、成效顯著，著力強化了校舍安全基礎(chǔ)管理，極大改善了學(xué)校辦學(xué)條件，廣泛贏得了人民群眾一致贊譽，有效促進(jìn)了教育資源優(yōu)化整合，切實增強了校舍安全責(zé)任意識。但是，通過檢查也發(fā)現(xiàn)了個別市縣存在工程建設(shè)進(jìn)展不平衡、擅自改變項目建設(shè)內(nèi)容、優(yōu)惠政策落實不到位等一些亟待解決的問題。本文結(jié)合河南省校安工程實施情況，分析校安工程建設(shè)中存在的問題及原因，并提出進(jìn)一步加強河南省中小學(xué)校舍安全管理的政策建議。

一、河南省校安工程實施存在的問題

（一）排查鑒定環(huán)節(jié)有遺漏

一是未實行逐棟排查，個別縣市部分學(xué)校對校安工程概念存在模糊認(rèn)識，誤認(rèn)為校舍僅指教學(xué)樓，未將圍墻、門衛(wèi)房、倉庫等學(xué)校附屬設(shè)施納入鑒定范圍，留下了安全隱患。二是未實行逐校排查，與公辦學(xué)校相比，河南省民辦學(xué)校校安工程實施進(jìn)度比較滯后，一些縣市區(qū)未及時組織排查鑒定、納入規(guī)劃、實施加固改造。

（二）校安工程進(jìn)展不平衡

按照省政府制定的進(jìn)度時間表和三年規(guī)劃確定的工程進(jìn)度，校安工程規(guī)劃總?cè)蝿?wù)應(yīng)在三年內(nèi)全面完成，并要求于2012年底前100%檢查驗收。但從檢查情況來看，主要表現(xiàn)在縣區(qū)之間進(jìn)展不平衡，個別地區(qū)項目建設(shè)進(jìn)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計，2009-2011年中央和省財政獎補資金規(guī)劃重建校舍涉及210 所學(xué)校，按投資計劃要求2011年底前全部竣工，截止2012年8月，82個工程項目尚未實施或按時完工，項目進(jìn)展比較滯后，不利于資金發(fā)揮應(yīng)有效益。

（三）未嚴(yán)格履行工程建設(shè)程序

個別項目在執(zhí)行基本建設(shè)程序、監(jiān)理和竣工驗收制度等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。一是少數(shù)項目未按規(guī)定實行公開招投標(biāo)、招投標(biāo)不規(guī)范或拆分工程規(guī)避招標(biāo)，直接由學(xué)校與施工方簽訂合同進(jìn)行建設(shè)，涉及資金3323.37 萬元。二是工程實施過程中個別項目未按規(guī)定進(jìn)行財政投資評審，尚存在施工合同簽訂不規(guī)范、施工單位資質(zhì)不合規(guī)、工程建設(shè)質(zhì)量管理不嚴(yán)格等現(xiàn)象，一定程度上影響了校安工程的順利開展。三是97個建設(shè)項目竣工后未按規(guī)定及時辦理工程驗收、竣工決算，也未設(shè)置項目永久性標(biāo)示牌，后續(xù)工作有待進(jìn)一步完善和規(guī)范。

（四）資金使用管理不規(guī)范

檢查中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)已到位財政資金下?lián)懿患皶r，部分被挪用于規(guī)劃外的其他學(xué)校建設(shè)等問題，共涉及6583萬元，占檢查資金總額的4%。如某縣教育局以未納入校安工程重建規(guī)劃的項目進(jìn)行申報，冒領(lǐng)校安工程重建資金；又如個別縣級教育部門擠占挪用專項資金用于購買辦公用品和廚具、電路改造等與校安工程無關(guān)的支出；再如5個市縣財政部門滯留校安工程資金6個月至1年不等，涉及資金達(dá)5808 萬元，在一定程度上影響校安工程進(jìn)度。

（五）擅自改變項目建設(shè)內(nèi)容

個別縣區(qū)對校安工程政策理解不到位，混淆校舍分類中“教學(xué)及輔助用房”及“生活用房”的概念，出現(xiàn)未按批準(zhǔn)備案的內(nèi)容實施建設(shè)、擅自變更建設(shè)內(nèi)容、縮小投資規(guī)模等違規(guī)現(xiàn)象。如某學(xué)校將重建大門的資金部分用于支付宿舍樓防盜窗、食堂防水、宿舍樓后地坪等項目。

（六）優(yōu)惠政策落實不到位

雖然國家和省政府三令五申要嚴(yán)格落實校安工程優(yōu)惠政策，但在校安工程建設(shè)手續(xù)辦理中，仍有個別部門的行政服務(wù)窗口不了解校安工程減免的相關(guān)政策，對校安工程政策解讀存在偏差，致使優(yōu)惠政策未得到有效落實。如部分校安工程中涉及的基礎(chǔ)設(shè)施配套費、墻改基金、人防費等行政事業(yè)性收費未按優(yōu)惠政策得到減免，加大了工程建設(shè)成本。

二、河南省校安工程實施中存在問題的原因分析

（一）思想認(rèn)識不到位

近年來國家不斷加大對中小學(xué)校建設(shè)的投入力度，除校安工程專項資金外，還有農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造專項資金、校舍維修改造長效機制資金等，個別地方在落實地方資金上存在畏難情緒，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，資金整合不積極，不能將與中小學(xué)校舍建設(shè)有關(guān)的各項資金進(jìn)行有效整合，致使校安工程資金難以發(fā)揮應(yīng)有的引導(dǎo)作用。此外，項目單位對校安工程專項資金的使用范圍存在偏差，在申報項目備案時，未嚴(yán)格按規(guī)定結(jié)合排查鑒定結(jié)果選取項目，在實施過程中與其他校舍改造資金混淆使用，同時相關(guān)部門在資料申報階段也未能嚴(yán)格審核把關(guān)，從而產(chǎn)生擠占挪用等問題。

（二）農(nóng)村校安工程任務(wù)艱巨

農(nóng)村中小學(xué)大多為上世紀(jì)90年代以前和“普九”早期建設(shè)的校舍，絕大部分不符合抗震設(shè)防等防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范，是實施校安工程的重點和難點。中央和省級財政獎補資金要求重點用于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校，但農(nóng)村小學(xué)點多面廣，工程量大，再加上部分縣市地處深山區(qū)，交通不便利，施工條件較差，一般工程建設(shè)要利用寒暑假時間實施，致使部分項目未能及時開工建設(shè)。同時，個別低價中標(biāo)的工程項目，伴隨著原材料價格日益增高，導(dǎo)致施工單位積極性不高，進(jìn)度偏慢，更有甚者項目已超過投資計劃文件規(guī)定的竣工時間，遲遲未動工建設(shè)。

（三）制度辦法不夠完善

一是項目實施管理制度不健全。校安工程專項資金管理制度有待完善，對擅自改變實施方案、未及時完工、結(jié)余資金管理等問題，均未明確規(guī)定處理處罰條款，導(dǎo)致一些問題由于缺乏明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)而無法落實。二是項目備案制不夠合理。校安工程專項資金下?lián)芎?，由?dāng)?shù)亟Y(jié)合校舍排查鑒定結(jié)果和加固改造計劃，將資金安排落實到項目，報省市教育、財政部門備案。實施備案制導(dǎo)致縣級教育部門自主權(quán)限過大，選取項目時還不能完全做到科學(xué)合理。三是河南省尚未制定專門的校安工程收費減免文件，省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強河南省中小學(xué)校舍安全工程實施工作的通知》，要求各地嚴(yán)格執(zhí)行工程優(yōu)惠政策，僅羅列了10 項目政府性基金免收項目，對行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務(wù)性收費減免均未作明確要求，與甘肅、湖北等省份通過下發(fā)落實校安工程收費政策的專門通知相比，還有一定的差距。

（四）審批“綠色通道”不夠暢通

項目前期報建審批相對較慢，部分工程立項審批手續(xù)滯后，單項工程從立項、批復(fù)、征地、設(shè)計、招投標(biāo)、公告到開工，諸多部門步調(diào)難以一致，影響工程進(jìn)度。如建設(shè)部門在辦理施工許可證時效率不夠高，導(dǎo)致辦證人員需多次反復(fù)奔波。又如環(huán)保部門的環(huán)評手續(xù)繁瑣，致使很多項目久拖不決，影響后續(xù)工作的開展。再如個別行政事業(yè)性收費窗口工作人員在解讀校安工程文件方面有偏差，需多次協(xié)調(diào)溝通才能有效解決。

（五）成員單位參與程度不夠強

整體來看，各級政府普遍比較重視校安工程工作，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在教育部門，要求各成員單位派業(yè)務(wù)骨干集中辦公。但在校安工程的日常工作中，成員單位人員參與較少，主要由教育局財務(wù)部門或項目辦工作人員兼顧校安工程工作，且人數(shù)較少，而這些人員大多數(shù)忙于本職崗位工作，難以承擔(dān)起校安工程這種時間緊、資金大、項目多且分散的任務(wù)。此外，校舍安全工程領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位尚未建立定期聯(lián)席會議制度，整體合力還沒有充分發(fā)揮，日常監(jiān)管不到位，造成在項目實施過程出現(xiàn)各種問題。

三、加強河南省校舍安全管理的政策建議

黨的十八大報告把教育放在改善民生和加強社會建設(shè)之首，強調(diào)“教育是民族振興和社會進(jìn)步的基石”，提出要“努力辦好人民滿意的教育”。校舍安全建設(shè)作為一項民心工程，體現(xiàn)了“辦人民滿意的教育”的根本宗旨，體現(xiàn)了促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的核心價值取向。校舍安全工程不是一項常態(tài)化的政策，校舍安全問題也不是一個階段性的問題，積極構(gòu)建校舍安全保障長效機制才是從根本上解決校舍安全問題的必由之路。

（一）堅持監(jiān)督檢查，加快推進(jìn)校安工程建設(shè)

自2012年起，河南省重點解決“兩區(qū)”校舍加固和非“兩區(qū)”校舍新建與加固，同時2013年底前要完成前三年建設(shè)項目的竣工驗收，工程建設(shè)任務(wù)依然比較艱巨。一是繼續(xù)采取領(lǐng)導(dǎo)督查、專家巡查、專項檢查等形式，加強對工程規(guī)劃執(zhí)行、專項資金落實、綜合防災(zāi)能力建設(shè)、校舍安全檔案收集、施工安全和建筑質(zhì)量等方面的動態(tài)檢查，督促各地及早啟動項目建設(shè)，定期報告項目進(jìn)展和資金使用情況，嚴(yán)禁弄虛作假，做到?？顚Ｓ?，確保有限的資金真正用在刀刃上。二是積極調(diào)動各級有關(guān)部門參與工程實施的積極性，充分發(fā)揮財政、審計、紀(jì)檢等部門的作用，加強組織協(xié)調(diào)、資金監(jiān)管、工程質(zhì)量等監(jiān)督，建立合理高效的監(jiān)管機制，以確保工程質(zhì)量，資金效益。三是進(jìn)一步加強社會監(jiān)督，把工程的實施情況納入信息公開范圍，及時將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實施方案、工程進(jìn)展和實施進(jìn)度等向社會公布，接受新聞媒體和社會監(jiān)督，增加校舍安全工程透明度，全力打造“陽光工程”。

（二）嚴(yán)格竣工驗收，有序推進(jìn)后期工作任務(wù)

一是對已竣工的校安工程項目，盡快組織建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、質(zhì)檢、公安、消防等相關(guān)單位，并適當(dāng)邀請當(dāng)?shù)孛襟w、教師及家長代表參加，對工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行驗收，凡驗收不合格的項目，一律不得交付使用。二是項目竣工后在單體建筑醒目位置設(shè)置永久性標(biāo)牌，明確項目資金來源、額度、到位、使用等情況，注明項目縣縣長、教育局局長、項目學(xué)校校長姓名等有關(guān)負(fù)責(zé)人姓名，以明確相應(yīng)責(zé)任。凡校舍一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，嚴(yán)肅追究相關(guān)負(fù)責(zé)人員責(zé)任。三是針對檢查中發(fā)現(xiàn)的工程實施進(jìn)度、資金投入、項目管理等方面存在問題較為突出的市縣要進(jìn)行重點督查，采取跟蹤問效的方式，督促及時整改到位，確保如期完成校安工程建設(shè)任務(wù)。

（三）認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，提升校舍安全管理水平

一是圍繞校舍排查鑒定、工程規(guī)劃編制、實施加固改造等主要環(huán)節(jié)，開展校安工程“回頭看”活動，進(jìn)一步改進(jìn)和完善部分薄弱環(huán)節(jié)，確保排查鑒定結(jié)果真實可靠，確保工程規(guī)劃科學(xué)完整，確保民辦校舍同步實施，確保加固改造質(zhì)量過關(guān)，確保校舍信息翔實準(zhǔn)確。二是建立校安工程評優(yōu)機制，由各地推薦工程質(zhì)量優(yōu)質(zhì)項目，組織專家開展論證評選，適時在施工質(zhì)量優(yōu)良、管理體系完善的校安工程先進(jìn)省轄市召開經(jīng)驗交流大會，組織相關(guān)單位進(jìn)行實地觀摩，督促各地查找工作中的不足和漏洞，從而提高全省校舍安全管理水平。三是校安工程的實施為校安政策的全面提高和發(fā)展提供了一個很好的政策窗口，要及時總結(jié)提煉、歸類梳理各地在工程實施各環(huán)節(jié)的亮點和特色以及基層市縣、學(xué)校在實踐中創(chuàng)造的經(jīng)驗和做法，為今后積極推進(jìn)校舍安全政策的全面發(fā)展提供有益參考。

（四）健全管理制度，確保校舍建設(shè)有章可循

從2012年秋季起中央和省級財政進(jìn)一步完善了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校校舍維修改造長效機制資金范圍，將原保障農(nóng)村中小學(xué)日常維修改造的內(nèi)容，擴(kuò)展為農(nóng)村中小學(xué)校維修改造和抗震加固，不再單獨設(shè)置校安工程獎補資金。鑒于此，建議進(jìn)一步補充完善農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校校舍維修改造長效機制資金制度辦法，確保校舍安全建設(shè)有章可循、有據(jù)可依。一是充分借鑒外省已出臺的校安工程制度辦法，對2006年6月出臺的 《河南省農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造專項資金管理暫行辦法》進(jìn)行修改完善，與校安工程建設(shè)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行有效對接，擴(kuò)展資金使用范圍，對資金下達(dá)、管理使用、專賬核算、結(jié)余資金等內(nèi)容做出明確規(guī)定，適當(dāng)考慮明確省轄市的負(fù)擔(dān)比例。二是為確保校舍安全收費減免政策的連續(xù)性，由財政、物價、教育等部門聯(lián)合發(fā)文，界定減免收費的適用范圍，明確減免收費的具體內(nèi)容，統(tǒng)一收費減免口徑，確保節(jié)約建設(shè)成本，提高資金使用效益。三是開通校舍安全建設(shè)審批程序辦理“綠色通道”，整合審批流程，加快人防工程建設(shè)審批，加快土地證、規(guī)劃許可、施工許可等前期手續(xù)辦理速度，簡化減免手續(xù)的辦理流程，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，提高審批效率，加快建設(shè)進(jìn)度。四是積極探索建立校舍年檢、信息公布等一系列保障校舍安全的制度體系，用制度規(guī)范校舍建設(shè)，使所有中小學(xué)校舍持續(xù)保持在良好可用狀態(tài)，為廣大師生提供一個安全、舒適的學(xué)習(xí)和工作環(huán)境。

（五）注重審核把關(guān)，嚴(yán)格審查項目申報資料

一是凡涉及中小學(xué)校舍維修改造的項目，由審核備案制調(diào)整為直接審批制，即省級下達(dá)市級的控制指標(biāo)預(yù)算，市級教育、財政部門統(tǒng)一組織、審核和安排資金，再報省級教育、財政部門備案，由市級切實履行起資金的管理、使用、審批職責(zé)。二是省級教育、財政部門嚴(yán)格審核把關(guān)，注重審查資料的合法性、真實性、準(zhǔn)確性和完整性，要求項目單位必須從全國中小學(xué)校舍管理信息系統(tǒng)的改造計劃或校舍維修改造總體規(guī)劃中遴選項目，重點審核是否屬于財政專項資金重點支持范圍內(nèi)的項目、是否為存在安全隱患急需改造項目等，確保校舍維修改造資金發(fā)揮更大效益。三是各級財政部門在嚴(yán)把項目資金審核關(guān)的同時，進(jìn)一步規(guī)范資金的合理分配，明確單體項目投入最低標(biāo)準(zhǔn)，做到突出重點，集中投入，集中財力重點辦一批事關(guān)中小學(xué)校舍安全的大事實事。

（六）暢通資金渠道，強化校舍安全資金保障

保障校舍安全是一項長期性的工作，新的校舍會隨著時間的推移而逐漸老化，需要不斷的加固維修。建立校舍安全資金保障長效機制，直接關(guān)系到校舍改造任務(wù)的順利推進(jìn)。一是建議省財政在綜合考慮各地財力、教育資源配置等因素的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校校舍維修改造長效機制資金市級財政分擔(dān)比例標(biāo)準(zhǔn)。或根據(jù)各縣（市、區(qū)）政府審核申報的年度校舍安全工程重點改造計劃，由市本級按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予定額補助。對于財力困難的市縣，必要時通過加大轉(zhuǎn)移支付的方式給予支持。二是各級政府在確定校舍維修改造建設(shè)項目總體規(guī)模的基礎(chǔ)上，及時根據(jù)工程總概算倒推資金總額度和資金構(gòu)成渠道，并依照當(dāng)期工程的開工及其進(jìn)度，詳細(xì)測算每個時期的資金需求和計劃來源，適當(dāng)吸納市場資源，通過社會捐贈、定向援建等多渠道籌集資金，保證資金收支基本平衡，資金構(gòu)成良好，資金使用緊跟進(jìn)度，資金運行安全暢通。

（七）加強協(xié)調(diào)配合，形成日常管理整體合力

“校安辦”的職能不能因校安工程實施完畢而缺失，要研究建立和完善聯(lián)席會議制度，各成員單位繼續(xù)履行保障校舍安全的職責(zé)，研究解決校舍安全建設(shè)中的具體事項和問題，統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)推動本地區(qū)校舍安全建設(shè)工作。住建部門加強校舍鑒定和圖紙審核工作，在改造方案制訂、工程勘察、設(shè)計、質(zhì)量等方面選派專家進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，督促各方責(zé)任主體執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，落實建筑安全責(zé)任和收費減免政策；財政部門充分發(fā)揮公共財政職能，落實好校舍維修改造資金，加強資金監(jiān)管，提高資金使用效率；監(jiān)察局要全程同步跟蹤，設(shè)立舉報電話，調(diào)查處理各類違法違紀(jì)案件；安監(jiān)局負(fù)責(zé)對安全生產(chǎn)實施綜合監(jiān)督，參與組織對工程建設(shè)重大安全事故調(diào)查處理； 公安、國土資源、水利、地震等部門應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督作用，提供相應(yīng)的技術(shù)支持。通過各職能部門的共同努力，提高整體合力，努力形成“政府統(tǒng)籌、部門協(xié)作、齊抓共管、高效有序”的校舍安全建設(shè)工作格局。

（八）著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，構(gòu)建校舍安全長效機制

一是繼續(xù)推進(jìn)全國中小學(xué)校舍信息管理系統(tǒng)建設(shè)，健全數(shù)據(jù)錄入審核跟蹤機制、通報機制和督辦機制，核準(zhǔn)補充校舍面積、學(xué)生人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，積極拓展系統(tǒng)應(yīng)用的深度，發(fā)揮系統(tǒng)在校舍安全預(yù)警、趨勢分析、維修改造和責(zé)任追究等方面的重要作用。二是認(rèn)真考慮河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把校舍安全建設(shè)項目與正在實施的寄宿制學(xué)校建設(shè)、特殊教育和學(xué)前教育項目建設(shè)、地方政府教育項目建設(shè)等統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，既要防止項目重復(fù)建設(shè)，又要防止出現(xiàn)“死角”，全面推動中小學(xué)校舍安全建設(shè)實施。三是著眼城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，項目學(xué)校的建設(shè)和規(guī)模要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口流動、學(xué)齡人口變化趨勢等因素，既要從長計議，又要考慮教育發(fā)展實際，使校舍安全建設(shè)既達(dá)到“排?！蹦康?，又為教育的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，逐步推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程。■