探析控規(guī)修改的利弊、原因及解決對(duì)策

嘉興市自然資源和規(guī)劃局南湖分局 項(xiàng)佳麗

規(guī)劃作為人們立足現(xiàn)下實(shí)際狀況，對(duì)未來(lái)發(fā)展的預(yù)測(cè)和期望，規(guī)劃也是政府明確發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的舉措和過(guò)程。為促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城市良好發(fā)展，給予城市建設(shè)方向提供引導(dǎo)，各地均編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，但在具體落實(shí)過(guò)程中受多重因素影響，控規(guī)修改頻次日漸增多?？匾?guī)修改頻次增加，不僅為管理部門(mén)提出新的挑戰(zhàn)，而且影響規(guī)劃法定有效性，不利于城市及社會(huì)良好發(fā)展。有必要深究其修改優(yōu)劣，明確實(shí)際修改原因，采取針對(duì)性優(yōu)化策略，解決控規(guī)修改帶來(lái)的不良影響。

一、控規(guī)修改的原因及其利弊分析

（一）控規(guī)修改形成的原因

新時(shí)期背景下，各區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展較為迅速，為促使城市發(fā)展建設(shè)更具規(guī)范化，制定與之吻合的詳細(xì)控制規(guī)劃內(nèi)容，但具體實(shí)施過(guò)程中，不乏存在修改的現(xiàn)象，匯總其原因包含以下幾方面：第一，城市化發(fā)展不斷提速，超出初期設(shè)計(jì)人員規(guī)劃估測(cè)范圍，致使編制控規(guī)成果突破限制，亦或部分控規(guī)與實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r適應(yīng)性較低。第二，土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)單位出于利益考量，將規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整作為突破口，以此實(shí)現(xiàn)最終利益最大化目標(biāo)。第三，政府為激發(fā)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，招商引資中為吸引更多開(kāi)發(fā)商入駐，過(guò)度滿足其建設(shè)要求，超出控規(guī)實(shí)際要求。第四，社會(huì)因素影響，如拆遷安置等干擾。

（二）控規(guī)修改帶來(lái)的利弊分析

控規(guī)發(fā)展及落實(shí)過(guò)程中，受多方面因素影響，其不斷進(jìn)行修改調(diào)整，帶來(lái)積極作用的同時(shí)，也存在負(fù)面效應(yīng)，以下詳細(xì)分析其優(yōu)勢(shì)及不足：

（1）優(yōu)勢(shì)。一是完善城市規(guī)劃實(shí)施適應(yīng)力?？匾?guī)在我國(guó)快速興起及發(fā)展以來(lái)，其在我國(guó)應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，為土地出讓、利用等提供作用能力持續(xù)強(qiáng)化，控規(guī)修改一定程度滿足時(shí)代發(fā)展需求，調(diào)整優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地資源合理配置，完善城市功能。二是促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。土地作為我國(guó)重要資源，是城市中最具活力及挖掘潛力的重要資產(chǎn)。控規(guī)指標(biāo)是規(guī)劃設(shè)計(jì)基本前提，修改控規(guī)指標(biāo)，可增加土地有償使用的收益，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源保值增值。三是為國(guó)有企業(yè)改革和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)?？匾?guī)指標(biāo)修改調(diào)整，為國(guó)有企業(yè)改革、新舊房屋拆遷工作提供服務(wù)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)職工安置補(bǔ)償或拆遷安置補(bǔ)償具有積極作用，可促進(jìn)土地資產(chǎn)變現(xiàn)。四是提高土地利用率。城市化進(jìn)程加快，大量人口入駐城市，對(duì)城市容納率提出較高的要求，土地資源十分重要。控規(guī)指標(biāo)修改，提高城市土地利用率，滿足現(xiàn)下社會(huì)發(fā)展需求。

（2）負(fù)面效應(yīng)。控規(guī)修改一定程度是對(duì)原有規(guī)劃否定，也是對(duì)現(xiàn)下法定效力提出新的挑戰(zhàn)。隨著全國(guó)范圍內(nèi)控規(guī)修改頻次增加，部分矛盾沖突日漸暴露，突出表現(xiàn)為：一是控規(guī)指標(biāo)修改，建筑實(shí)際容量增加，造成城市內(nèi)部人口、環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題?？匾?guī)指標(biāo)調(diào)整修改多是從低至高，建筑數(shù)量增加，對(duì)環(huán)境及道路交通等城市基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施造成較大壓力，不利于社會(huì)公益、生態(tài)環(huán)境良好發(fā)展。二是控規(guī)修改損害公共利益，影響社會(huì)公平、公正。部分控規(guī)指標(biāo)修改調(diào)整，即便處于我國(guó)允許范圍界定內(nèi)，但對(duì)整個(gè)城市產(chǎn)生潛移默化的傷害，如生活空間壓抑感增強(qiáng)、居住舒適度降低，區(qū)域內(nèi)交通壓力加劇等。部分控規(guī)修改調(diào)整中宏觀調(diào)整意識(shí)不足，從局部可進(jìn)行修改，但整體層面不宜實(shí)施，均影響社會(huì)公平、公正。三是控規(guī)修改促使不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)，造成不良社會(huì)影響。控規(guī)指標(biāo)修改調(diào)整，建設(shè)單位容易滋生不良心理，過(guò)度依附于控規(guī)調(diào)整獲取自身經(jīng)濟(jì)利益，促使市場(chǎng)發(fā)展無(wú)序，影響社會(huì)良好發(fā)展。四是引發(fā)編制科學(xué)性質(zhì)疑，進(jìn)入惡性循環(huán)。因控規(guī)修改頻次日漸提高，大范圍控規(guī)修改傾向于原有控規(guī)修改，造成原有控規(guī)應(yīng)用性降低，控規(guī)編制單位調(diào)查研究缺乏深層次，公眾參與處于邊緣化，形成控規(guī)編制質(zhì)量較低，以及控規(guī)修改高頻次惡性循環(huán)。五是控規(guī)修改為城市管理帶來(lái)不利影響。我國(guó)為促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃法律條款，其中明確控規(guī)修改要求，核心目的在于嚴(yán)控控規(guī)修改，保證規(guī)劃整體嚴(yán)肅性，但控規(guī)整體訴求較多。新法律條款限制，控規(guī)修改流程復(fù)雜時(shí)間周期長(zhǎng)，影響城市開(kāi)發(fā)建設(shè)速度，增加管理部門(mén)成本支出，易引發(fā)各類(lèi)社會(huì)沖突矛盾，政府解決此類(lèi)矛盾遭受較大的壓力。

二、目前控規(guī)的控制方法及其存在問(wèn)題

（一）控規(guī)的控制方法

現(xiàn)下各區(qū)域內(nèi)通用的控規(guī)控制方法主要從兩個(gè)層級(jí)著手：一方面，控規(guī)層次。依照上位規(guī)劃整體需求，立足編制者對(duì)未來(lái)發(fā)展預(yù)期估測(cè)，對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)提出功能性定位、人口實(shí)際容量和規(guī)劃結(jié)構(gòu)，主要強(qiáng)調(diào)從宏觀層面給予指導(dǎo)性控制要求。另一方面，地塊層次。依照控規(guī)層次要求，系統(tǒng)性對(duì)城市設(shè)計(jì)、土地經(jīng)濟(jì)等多方面進(jìn)行分析估測(cè)，對(duì)單個(gè)地塊具有明確要求，實(shí)際指標(biāo)包含容積率、建筑高度及綠地面積等，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化層次控制要求?？匾?guī)層次主要是為地塊層次給予指導(dǎo)，地塊層次主要是對(duì)控規(guī)層次全面貫徹，地塊層次要求多數(shù)為強(qiáng)制性要求，作為城市管控建設(shè)主要依據(jù)。

（二）控規(guī)的控制方法存在的問(wèn)題

控規(guī)的控制方式正確性，與最終為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)提供指導(dǎo)方向正確性密切相關(guān)，現(xiàn)下控規(guī)的控制方法，存在一定的不足：一方面，控規(guī)指標(biāo)單一精確化，導(dǎo)致控規(guī)修改調(diào)整成為必然。地塊層次控制要求，對(duì)各類(lèi)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)精細(xì)量化，促使地塊開(kāi)發(fā)靈活性不佳，難以滿足具體建設(shè)需求?？匾?guī)編制者可利用分析論證等多種舉措，對(duì)未來(lái)進(jìn)行估測(cè)，但控規(guī)編制人員難以滿足其需求，亦或?qū)Τ鞘形磥?lái)發(fā)展難以作出精準(zhǔn)性估測(cè)，特別針對(duì)具體化地塊建設(shè)指標(biāo)層面，根據(jù)此類(lèi)準(zhǔn)確指標(biāo)進(jìn)行建設(shè)，實(shí)際操作性難度較大，控規(guī)修改成為必然?？匾?guī)不僅主要局限于未來(lái)城市建設(shè)預(yù)測(cè)，更是對(duì)城市建設(shè)引導(dǎo)和控制，但由于編制者提供單一性地塊指標(biāo)，規(guī)劃管理部門(mén)落實(shí)僅搬運(yùn)該項(xiàng)指標(biāo)，促使控制指標(biāo)與建設(shè)脫節(jié)，難以滿足建設(shè)實(shí)際需求。單一精準(zhǔn)量化地塊控制指標(biāo)，促使政府控制管理受多種因素干擾，城市建設(shè)市場(chǎng)行為略顯蒼白。另一方面，單層次控制體系控規(guī)修改后不可控。

正如前文闡述，控規(guī)從本質(zhì)層面分析，其實(shí)際控制權(quán)主要為地塊控制層次方面，通過(guò)地塊指標(biāo)控制地塊開(kāi)發(fā)性質(zhì)、強(qiáng)度，其層次控制要求并不具備強(qiáng)制性，所以控規(guī)實(shí)際僅通過(guò)地塊進(jìn)行單層次控制。由于地塊指標(biāo)單一精確化，促使控規(guī)修改成為必然，所以出現(xiàn)單一性控規(guī)修改。但部分狀況下僅對(duì)單一性地塊控制指標(biāo)進(jìn)行輕微修改，其地塊累積至一定程度，可能與控規(guī)層次出現(xiàn)矛盾沖突，造成控規(guī)處于不可控形勢(shì)[1]。

三、控規(guī)控制方法的優(yōu)化

針對(duì)控規(guī)實(shí)際落實(shí)過(guò)程中難以避免控規(guī)修改需求，編制控規(guī)應(yīng)考量?jī)?nèi)容，方可在達(dá)成控規(guī)編制目標(biāo)的同時(shí)，不會(huì)造成大面積控規(guī)修改，是現(xiàn)下規(guī)劃人員需著重考慮的問(wèn)題。

（一）控制要素的優(yōu)化

控規(guī)實(shí)際控制要素較多，我國(guó)城市規(guī)劃辦法中明確規(guī)定，針對(duì)強(qiáng)制性指標(biāo)包含：地塊實(shí)際用途、建筑密度、高度、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)公共設(shè)施等。首先，從城市發(fā)展和公眾生活層面分析?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃，是對(duì)上位規(guī)劃貫徹和深化，控規(guī)實(shí)際功能定位、總體容量等是城市宏觀規(guī)劃延續(xù)，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)控。

為保證社會(huì)公平公正，維護(hù)廣大公眾利益，需嚴(yán)控城市綠地、公共設(shè)施；其次，應(yīng)滿足市場(chǎng)變更發(fā)展需求。從現(xiàn)下控規(guī)修改實(shí)際訴求層面分析，核心著力點(diǎn)為用地性質(zhì)、容積率等，受市場(chǎng)干擾影響較大，尤其針對(duì)容積率指標(biāo)，關(guān)乎開(kāi)發(fā)商自身實(shí)際利益，是控規(guī)修改核心關(guān)鍵點(diǎn)。用地性質(zhì)和容積率處于動(dòng)態(tài)化變更，其他指標(biāo)也隨之波動(dòng)，若控規(guī)中對(duì)地塊性質(zhì)和容積率給予彈性控制，有助于滿足市場(chǎng)變更，防止約束過(guò)程中造成城市空間利用缺乏均衡性。

若控規(guī)針對(duì)用地性質(zhì)和容積率不進(jìn)行彈性控制，對(duì)城市區(qū)域內(nèi)局部地段集中應(yīng)用特定類(lèi)型用地，將導(dǎo)致城市空間資源應(yīng)用缺乏合理性。因此，需依照城市干道和公共設(shè)施服務(wù)半徑，將其劃分為多個(gè)街區(qū)，控制街區(qū)主導(dǎo)和容量。最后，從便于規(guī)劃管理層面分析。管理部門(mén)履行自身職責(zé)時(shí)，需著重考量控規(guī)公平性，從操作性分析指標(biāo)量化更有助于管理部門(mén)操作[2]。

（二）控制層次優(yōu)化

根據(jù)上述控制要素整體優(yōu)化，控規(guī)控制層次可劃分為三大層級(jí)，即控規(guī)層次、街區(qū)層次、地塊層次。首先，控規(guī)層次主要從整體宏觀層面分析，對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)具有控制要求，內(nèi)容包含片區(qū)功能定位、發(fā)展規(guī)模等；其次，街區(qū)層次主要對(duì)街區(qū)范圍控制要求，包含街區(qū)總體容量、綠地及公共設(shè)施；最后，地塊層次主要指單個(gè)地塊控制要求，針對(duì)其用地性質(zhì)、容積率等。

四、優(yōu)化后控制方法的實(shí)施策略

（一）編制策略

結(jié)合優(yōu)化之后的控制方法，完成控規(guī)編制工作，始終將城市設(shè)計(jì)貫穿于其中，并聯(lián)合經(jīng)濟(jì)分析、交通分析等舉措，促使控制內(nèi)容更傾向于市場(chǎng)需求。第一，應(yīng)結(jié)合上位規(guī)劃對(duì)控規(guī)區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行初步概念性設(shè)計(jì)，明確控規(guī)功能性定位、總體容量。第二，依照主次干道、自然邊界等，將控規(guī)范圍劃分為多個(gè)街區(qū)，以初期概念設(shè)計(jì)為導(dǎo)向，明確各街區(qū)主導(dǎo)屬性、容積量實(shí)際控制要求。第三，依照街區(qū)城市設(shè)計(jì)對(duì)街區(qū)內(nèi)地塊模擬規(guī)劃，掌握各地塊實(shí)際應(yīng)用屬性，配套設(shè)施及實(shí)際容積率。第四，依照其上述地塊容積率、用地性質(zhì)，深層次審核控規(guī)層次要求，最終保證控規(guī)容量和街區(qū)容量相統(tǒng)一[3]。

（二）總量平衡策略

總量平衡主要是處于控規(guī)管控范圍內(nèi)，為防止容量出現(xiàn)變化，促使設(shè)施承載力超出限值，其主要從兩方面闡述：一方面，地塊容量不確定性。地塊容量處于上下限容量取值，并非局限于規(guī)劃建議數(shù)值；另一方面，街區(qū)容量確定性和控規(guī)容量不可變性，地塊容量變化，街區(qū)容量始終處于固定狀況。

五、結(jié)束語(yǔ)

控規(guī)為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)做以導(dǎo)向，是土地劃分和轉(zhuǎn)讓的法定依據(jù)，在城市快速變更發(fā)展過(guò)程中，其調(diào)整修改頻次較大，帶來(lái)積極作用同時(shí)，引發(fā)各類(lèi)矛盾沖突。作為一名基層規(guī)劃管理工作者，希望通過(guò)自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和思考，探尋保障控規(guī)實(shí)踐性和合理性的方式、方法，從而促進(jìn)城市良好發(fā)展。