論農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的制度構(gòu)建

廖 丹

（湖南理工學(xué)院，湖南 岳陽 414006）

論農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的制度構(gòu)建

廖 丹

（湖南理工學(xué)院，湖南 岳陽 414006）

從權(quán)利屬性考察農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)，其具有憲法基本權(quán)利屬性。作為金融領(lǐng)域農(nóng)民享有的基本權(quán)利，其權(quán)利體系包括金融借貸權(quán)、農(nóng)業(yè)保險權(quán)、合作金融權(quán)，在農(nóng)村金融法制建設(shè)上，應(yīng)主要圍繞農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)進(jìn)行制度構(gòu)建，制定并完善包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法、農(nóng)業(yè)保險法和農(nóng)村合作金融法等在內(nèi)的各種農(nóng)村金融法律制度。

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)；權(quán)利屬性；實質(zhì)公平；制度構(gòu)建

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)是農(nóng)村居民作為社會成員在金融發(fā)展領(lǐng)域以獲得金融發(fā)展機(jī)會和分享金融發(fā)展成果為目的利益的權(quán)利，其權(quán)利屬性經(jīng)歷了從公民私權(quán)利到公民憲法基本權(quán)利轉(zhuǎn)變的歷史過程。隨著農(nóng)村金融體制改革的不斷深化，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)益保障問題，從理論分析和社會實證角度出發(fā)論證農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)保障之于農(nóng)民及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。但農(nóng)村金融體制改革步履維艱、農(nóng)戶資金需求無法滿足的現(xiàn)狀一再表明，重申農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的憲法權(quán)利屬性以及強(qiáng)化國家義務(wù)是實現(xiàn)和保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的重要條件和基礎(chǔ)。

一、農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生及權(quán)利屬性

1.農(nóng) 民金融發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生發(fā)展

金融發(fā)展權(quán)反映了人與資本共生、共存的行為方式，但成為具有法律意義的客體，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的形成也經(jīng)歷了一定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程。

首先，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展是以金融資源分配不平等為條件。市場經(jīng)濟(jì)體制下，作為一種稀缺性資源，資金供給者希望通過貸出貨幣來獲得財富增值，資金需求者希望通過獲得資金換取對其他社會資源的使用權(quán)。此稀缺性決定了法律確認(rèn)及保障公民合法金融權(quán)益的重要性，而金融資本的“趨富”性決定了衡平稀缺金融資源分配的國家義務(wù)性。我國長期以來“城鄉(xiāng)二元”建設(shè)，擴(kuò)大了城市與農(nóng)村金融資源分配的不平等，這種金融資源分配上的不平等，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)金融發(fā)展成果享有上的不平等。正是在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)才成為制約農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民增收的關(guān)鍵性權(quán)利瓶頸之一。其次，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展就是以金融產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生發(fā)展為時代背景。金融發(fā)展權(quán)并不是在所有社會制度都存在，必須依賴于特定社會歷史發(fā)展才可能產(chǎn)生。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了勞動力、土地資源和生產(chǎn)工具才是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力高低的關(guān)鍵，而資本在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所起的作用十分有限。但隨著社會不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了巨大變革，產(chǎn)生了新的生產(chǎn)要素——資本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品營銷都離不開資本要素。新的社會發(fā)展時期產(chǎn)生了新的權(quán)利主張，于是金融發(fā)展權(quán)就成為人們滿足自身發(fā)展的又一重要權(quán)利形式。再次，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展是以人權(quán)理論不斷發(fā)展為思想基礎(chǔ)。從美國《獨立宣言》到聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》，人權(quán)經(jīng)歷了以個人自由權(quán)為核心的第一代人權(quán)，到以社會權(quán)為核心的第二代人權(quán)，再到發(fā)展權(quán)等第三代人權(quán)的發(fā)展歷程[1]，金融發(fā)展權(quán)作為公民平等享有金融發(fā)展成果的權(quán)利，其實質(zhì)是人們在金融社會里的權(quán)利主張和權(quán)利積累的結(jié)果，是“一種應(yīng)有的基本生存權(quán)利”[2]，理應(yīng)歸屬于人權(quán)范疇，得到憲法確認(rèn)和保障，當(dāng)然也包括農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)。

2.農(nóng) 民金融發(fā)展權(quán)的憲法權(quán)利屬性

考察農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的憲法權(quán)利屬性，必須首先從憲法追溯其源。從權(quán)利的法定性看，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)最終要落實到國家法律中，尤其是憲法中。

作為一種新型權(quán)利主張，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)符合憲法基本權(quán)利內(nèi)涵：（1）農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)是農(nóng)民享有的憲法社會權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利的融合。世界上大多數(shù)國家都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為國家基本職能之一，賦予公民要求政府保障人民群體間平等發(fā)展的權(quán)利，亦即要求憲法應(yīng)對農(nóng)民與其他社會主體實行無差別的金融權(quán)益賦予和保障——這是農(nóng)民作為社會成員所享有的憲法社會性權(quán)利的表現(xiàn)；而國家通過農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增產(chǎn)增收發(fā)放的貸款、補(bǔ)助等金融服務(wù)，則是農(nóng)民享有金融發(fā)展權(quán)的憲法經(jīng)濟(jì)性權(quán)利屬性表現(xiàn)。農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)作為資本時代的特別產(chǎn)物，正典型地體現(xiàn)了農(nóng)民應(yīng)享有的社會權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利的融合。（2）農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)體現(xiàn)了公民權(quán)利與國家義務(wù)的融合。作為國家公民，農(nóng)民希望國家通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、增加國家補(bǔ)助等措施實現(xiàn)自己的金融權(quán)利；相對應(yīng)的，采取制度上、經(jīng)濟(jì)上的措施，幫助農(nóng)民獲得生產(chǎn)、生活的資金需求，是國家應(yīng)承擔(dān)的基本義務(wù)。當(dāng)然作為社會發(fā)展中的弱勢群體，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)在權(quán)利、義務(wù)的配置上，農(nóng)民應(yīng)享有的權(quán)利要優(yōu)于應(yīng)履行的義務(wù)；國家應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)要優(yōu)于國家應(yīng)行使的權(quán)利。這是根據(jù)國家是由人民授權(quán)結(jié)成的社會組織這一基本理論決定的。（3）農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)是農(nóng)民享有的憲法權(quán)利和人民基本權(quán)利的融合?？v觀各國，基本沒有在憲法中明文列舉金融發(fā)展權(quán)為人權(quán)，更遑論農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)。但這不成為否定農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)是憲法基本權(quán)利的判定。一般來說，西方學(xué)者認(rèn)為人民的基本權(quán)利的外延要大于憲法中所列舉的“人權(quán)”。亦即，即使憲法未做明確列舉，也不能剝奪某項權(quán)利的基本權(quán)利屬性。如本文提出的“農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)”，就是基于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民自身發(fā)展目的，農(nóng)民要求平等享有金融發(fā)展成果的權(quán)利主張。從其本質(zhì)內(nèi)涵分析，它既是依據(jù)國家憲法33條規(guī)定的公民平等權(quán)的具體表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對于公民的基本權(quán)利，國家不能只承擔(dān)消極的不作為義務(wù)，更應(yīng)承擔(dān)積極的保障作為義務(wù)。從這個意義上說，農(nóng)民的金融發(fā)展權(quán)屬于憲法權(quán)利范疇。

二、農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵

“農(nóng)民權(quán)利體系的構(gòu)筑必須建立在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上”[3]，它“既是一種人權(quán)，也是一種物權(quán)”[4]，依據(jù)農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營中從事的各項金融活動，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵應(yīng)包括以下：

1.農(nóng) 民金融借貸權(quán)

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)首先要從滿足農(nóng)民貨幣需求開始。從目前我國農(nóng)村金融資源配置制度來看，主要還是以政策性貸款為主，商業(yè)貸款很少或幾乎沒有，遠(yuǎn)沒有達(dá)到推動農(nóng)村金融發(fā)展的目的。農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)借貸，并非只有基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，還包括改善自身生活需要，因此單一依靠國家發(fā)放的政策性貸款，不能滿足農(nóng)民融資目的。農(nóng)民金融借貸權(quán)就是要構(gòu)筑一個專屬于農(nóng)民身份的、兼具政策性和商業(yè)性貨幣配給的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利。

從權(quán)利內(nèi)容上看，包括：（1）國家政策性貸款權(quán)。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，但鑒于其生產(chǎn)風(fēng)險，各國政府普遍以國家信用為基礎(chǔ)，對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放特殊貸款。這種基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脆弱性和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困性的資金支持是農(nóng)民專有的金融權(quán)利，在農(nóng)民金融權(quán)利體系中居于基礎(chǔ)性地位，但其過于狹窄的資金用途限制、苛刻的發(fā)放條件也制約了農(nóng)民金融權(quán)益的實現(xiàn)。保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)，首先要保障國家向農(nóng)村發(fā)放的政策性貸款，要在其廣度和深度上有所突破，即一方面增加發(fā)放農(nóng)業(yè)政策性貸款的銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)涵蓋的地域范圍；另一方面增加政策性貸款產(chǎn)品類別，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性貸款的受益人群；（2）銀行等金融機(jī)構(gòu)商業(yè)性貸款權(quán)。銀行等商業(yè)機(jī)構(gòu)運作以私人信用為基礎(chǔ)，遵循盈利目標(biāo)，而農(nóng)民因缺乏資本信用和盈利能力導(dǎo)致商業(yè)性貸款發(fā)放數(shù)量很少。保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)，就要賦予農(nóng)民平等的金融資源使用權(quán)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，即一方面國家要完善土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地的資本使用價值，使之能成為農(nóng)民獲取商業(yè)性貸款的財產(chǎn)基礎(chǔ)；另一方面國家要通過產(chǎn)業(yè)政策和財政政策引導(dǎo)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村提供金融資源，如對商業(yè)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)融資業(yè)務(wù)給予政策和稅收優(yōu)惠，滿足商業(yè)機(jī)構(gòu)的盈利需求。

2.農(nóng) 民農(nóng)業(yè)保險權(quán)

農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險性決定了農(nóng)業(yè)保險無法在自由競爭的環(huán)境下進(jìn)行商業(yè)化模式運營，作為市場失靈的典型存在，國家有義務(wù)、有需要進(jìn)行干預(yù)。2013年3月實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）正是這一干預(yù)行為的直接成果。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險權(quán)從性質(zhì)上分析，它是一種社會本位權(quán)，具體表現(xiàn)在：（1）從法律利益看，農(nóng)業(yè)發(fā)展除了涉及農(nóng)民自身利益外，更多涉及的是社會利益，因此農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險權(quán)不是單純的農(nóng)民私人權(quán)利，需要借助國家公權(quán)力保障才能實現(xiàn)，是一種“私權(quán)公法化”，而在法律上就表現(xiàn)為“私法公法化”；（2）從保護(hù)對象看，農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險權(quán)雖然直接保護(hù)的是農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中因遭受風(fēng)險造成的財產(chǎn)損失，但是無形中保護(hù)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展秩序，且后者的保護(hù)意義明顯大于前者，這就是“社會利益優(yōu)于私人利益”的體現(xiàn)；（3）從公平觀來看，遵循市場機(jī)制和資本特性的保險市場機(jī)制實質(zhì)是城鄉(xiāng)金融權(quán)利不平等的根源，因此《條例》第7、8、9條中有關(guān)中央和地方政府在開展農(nóng)業(yè)保險中的責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定，就是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)金融實質(zhì)公平所做的“扶弱”性傾斜立法。

從權(quán)利內(nèi)容上看，具體包括：（1）政策性保險權(quán)。農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)保險的途徑應(yīng)主要以政策性保險為主。為此，國家應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻，開展分層次的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，對于一些關(guān)系國計民生或生產(chǎn)風(fēng)險性過高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目，限定必須投保且只能由國有保險公司承保，國家劃定政策性保險與商業(yè)性保險的業(yè)務(wù)分界并向保險公司提供一定財政補(bǔ)貼；（2）商業(yè)性保險權(quán)。農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織可以依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險大小，自主自愿向依法設(shè)立的商業(yè)保險公司投保，保監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)運作，包括險種、保險合同條款及保險費率，國家涉農(nóng)部門按其分工職責(zé)、合力推進(jìn)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的開展，國家財政和稅務(wù)部門則給予財政支持和稅收優(yōu)惠；（3）農(nóng)民互助保險權(quán)。農(nóng)業(yè)互助保險組織不同于國有保險公司和商業(yè)保險公司，其是以一定地域范圍或某個農(nóng)業(yè)團(tuán)體成員為限，通過預(yù)交風(fēng)險損失費用成立的民間保險互助組織，具有鮮明的互助性、公益性和靈活性。農(nóng)民互助保險權(quán)的行使，一是要國家立法，準(zhǔn)確定性農(nóng)業(yè)互助保險組織的法律地位；二是要保監(jiān)會制定專門政策，積極引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)業(yè)互助保險組織的經(jīng)營，防止出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)保險經(jīng)營行為；三是要加大國家財政補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)互助保險組織的經(jīng)營能力和抵御風(fēng)險能力。

3.農(nóng)民合作金融權(quán)

自2005年開始，國務(wù)院、銀監(jiān)會連續(xù)出臺了一系列有關(guān)開展農(nóng)民合作金融的政策，這表明農(nóng)民合作金融活動是農(nóng)村金融體制創(chuàng)新的重要表現(xiàn)。目前我國農(nóng)村合作金融組織主要有兩種形式：第一種是以農(nóng)業(yè)信用合作社為代表的、按照銀監(jiān)會規(guī)則組建的正規(guī)金融組織，另一種是以資金互助為特征的、農(nóng)民自發(fā)組建的民間金融組織（統(tǒng)稱為農(nóng)村民間金融組織）。

農(nóng)民合作金融權(quán)本質(zhì)上是一種社員權(quán)，是確保農(nóng)民作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體地位的一種社團(tuán)內(nèi)生性權(quán)利，其基本屬性是“合作”和“金融”[5]，即集中社員的閑散資金，依據(jù)“社員所有、社員管理、社員受益”的合作制原則，向農(nóng)民提供生產(chǎn)性資金支持。具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)民合作金融權(quán)的享有以具備社員資格為前提，即農(nóng)民合作金融權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)是社員間的人合關(guān)系，它并不向不特定的農(nóng)村資金需求者提供金融支持，因此壞賬風(fēng)險相對較低；（2）農(nóng)民合作金融權(quán)的資金來源主要是社員股金及其積累，雖然也接受社會捐贈和其它銀行注資，但因貨幣量有限，主要開展對社員短期、小額信貸服務(wù)項目；（3）農(nóng)民合作金融權(quán)的社會基礎(chǔ)是社員文化，因此農(nóng)村合作金融組織一般是“非盈利性”的，主要側(cè)重于解決農(nóng)民日常生產(chǎn)和生活中的資金短缺問題，非盈利導(dǎo)向突出。

從權(quán)利內(nèi)容上看，農(nóng)民合作金融權(quán)包括：（1）內(nèi)部合作金融權(quán)，即農(nóng)村金融合作組織、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織及其社員之間的資金融通權(quán)利，這是依據(jù)社員身份享有的金融服務(wù)權(quán)利。目前除農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村資金互助社外，其他農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)合作組織一般沒有資金互助業(yè)務(wù)，這主要是因為我國目前立法尚未明確賦予農(nóng)民開展內(nèi)部合作金融的權(quán)利，包括《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也未提及。究其原因，主要是出于防范金融風(fēng)險的目的考慮，但實際上賦權(quán)并不會增加爆發(fā)金融風(fēng)險的幾率。李昌平老師甚至認(rèn)為，維護(hù)憲法賦予農(nóng)民的平等發(fā)展權(quán)，就要優(yōu)先“保障農(nóng)民組織金融合作的權(quán)利”[6]?。?）外部合作金融權(quán)，即農(nóng)村金融合作組織之間、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織之間以及他們相互之間的資金融通權(quán)利，這是依據(jù)合作、互助原則享有的金融互助權(quán)利。但現(xiàn)有農(nóng)村金融體制下，我國法律基本不允許農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)合作組織之間開展資金互通活動，因為第一農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)合作組織是提供與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息服務(wù)，其業(yè)務(wù)范圍不包括資金服務(wù)；第二農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)合作組織從事金融合作活動，將不利于農(nóng)村資金互助社等農(nóng)村正規(guī)金融合作組織的經(jīng)營行為，擾亂農(nóng)村金融秩序；第三農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)合作組織資金數(shù)量有限、且缺乏相關(guān)專業(yè)人員，達(dá)不到開展金融服務(wù)的經(jīng)濟(jì)和法律條件。雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織（包括生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)合作組織與金融合作組織）開展外部合作金融還存在上述諸多問題，但從理論上說，允許開展外部合作金融，既有利于增加農(nóng)村金融供給，又有利于完善農(nóng)村金融體系建設(shè)；從實際上說，允許開展外部合作金融，即有利于將農(nóng)村民間借貸行為“合法化”，進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村金融合作組織形式，又有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化，提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。因此只要科學(xué)合理地構(gòu)建農(nóng)村合作金融制度，就可以盡可能防范農(nóng)村外部合作金融帶來的金融風(fēng)險。

三、農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的立法現(xiàn)狀及存在的問題

農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)對于農(nóng)民自身以及農(nóng)村金融體制的完善都具有非常重要的意義，但我國目前農(nóng)村金融體制中的立法缺陷直接制約了對農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的保障，具體表現(xiàn)在：

1.憲 法上缺乏明確的發(fā)展權(quán)規(guī)定

通過將我國憲法中公民基本權(quán)利規(guī)定與國際人權(quán)公約規(guī)定對比，我國當(dāng)前憲法中對公民發(fā)展權(quán)問題一是沒有明確其人權(quán)屬性，二是沒有將其作為公民基本權(quán)利進(jìn)行列舉，所以導(dǎo)致農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)在立法上不被承認(rèn)，實踐中的各種侵害行為的法律追責(zé)缺乏憲法依據(jù)，農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)保障缺乏剛性立法。

2.農(nóng) 地產(chǎn)權(quán)制度尚未建成，農(nóng)民缺乏金融發(fā)展的資本要素

目前我國有關(guān)土地的法律法規(guī)中都僅確認(rèn)了土地的財產(chǎn)權(quán)屬性，但此種財產(chǎn)權(quán)是一種不完整財產(chǎn)權(quán)，特別是土地經(jīng)營使用權(quán)的市場化、資本化運作得不到法律的有效支持，如農(nóng)地抵押、農(nóng)地?fù)?dān)保等農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動，土地承包經(jīng)營權(quán)無法有效融合農(nóng)村金融體制，因此“異化”的土地產(chǎn)權(quán)制度成為農(nóng)民融資的“攔路虎”。

3.農(nóng) 村金融機(jī)構(gòu)立法空白

目前對農(nóng)村信用合作社以及農(nóng)村資金互助社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏單獨立法，需適用《商業(yè)銀行法》，并接受人行及銀監(jiān)會的業(yè)務(wù)監(jiān)管。但首先，以農(nóng)村信用合作社為代表的銀行類金融機(jī)構(gòu)，因服務(wù)對象的特殊性，其開展的金融服務(wù)有別于一般的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，因此有必要就其單獨立法。但現(xiàn)有的農(nóng)村信用合作社囿于銀監(jiān)會有關(guān)資本盈利性和安全性監(jiān)管的法律約束，逐利性嚴(yán)重，很難滿足農(nóng)民生活和生產(chǎn)上的資金需求，加劇了農(nóng)村“融資難”的困境；其次，以農(nóng)村資金互助社為代表的非銀行類金融機(jī)構(gòu)，由于其經(jīng)營宗旨是合作、互助，非盈利性突出，因此在經(jīng)營規(guī)模上缺乏有效的商業(yè)動機(jī)，只能充當(dāng)農(nóng)村資金需求的“小額供應(yīng)人”；再則，農(nóng)村民間借貸活動缺乏有效立法監(jiān)管，擠壓和侵占了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場份額，加劇了農(nóng)村金融市場的無序化。

4.農(nóng) 村保險立法不完善，農(nóng)民難以享有風(fēng)險保障權(quán)益

農(nóng)業(yè)保險作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，離不開國家和政府的大力支持，將農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險保障權(quán)益用法律的形式固定下來，是有效實現(xiàn)和保障農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的重要表現(xiàn)。但首先，我國目前還未有一部統(tǒng)一的《農(nóng)業(yè)保險法》，而2013年實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》立法效力不高；其次，對農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)，立法限制過多，不利于農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新；再則，國家在保障農(nóng)民風(fēng)險權(quán)益方面的法律條款中提倡性規(guī)范過多，實體性義務(wù)規(guī)范不足；最后，農(nóng)村保險與農(nóng)村信貸缺乏立法耦合機(jī)制，兩者的切割不利于農(nóng)村金融體制的完善，也不利于農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

5.農(nóng) 民及其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間的金融合作活動缺乏法律支持

村民之間、村民與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織相互之間就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金融通開展金融合作在農(nóng)村是非常普遍的一種合作金融活動，但是目前立法對此均持否定態(tài)度。實際上農(nóng)村是一個成員固定、資源匱乏的封閉式生產(chǎn)、生活環(huán)境，因此外向性金融活動弱于內(nèi)向性金融活動。允許并支持農(nóng)村開展金融合作對于實現(xiàn)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)有著現(xiàn)實意義。但第一，我國并無統(tǒng)一的農(nóng)村合作金融立法，無法指導(dǎo)農(nóng)村金融合作活動的有序開展；第二，《農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社法》中未賦予專業(yè)生產(chǎn)合作社合作金融的權(quán)利，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間開展的合作金融活動于法無據(jù)；第三，農(nóng)村合作金融活動未被納入到現(xiàn)有農(nóng)村金融體制之中，國家相關(guān)金融監(jiān)管部門無法對其包括組織形態(tài)、業(yè)務(wù)經(jīng)營及風(fēng)險防范進(jìn)行有效監(jiān)管，這不利于農(nóng)村合作金融活動的規(guī)范化、規(guī)模化發(fā)展。

四、農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的制度構(gòu)建

在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景下，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)在金融領(lǐng)域的突出問題就是農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的缺失。要構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會，從某種意義上說，就要在城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，制定和完善農(nóng)村居民權(quán)利保障的制度體系。

1.農(nóng) 村土地流轉(zhuǎn)法律制度

以土地承包經(jīng)營權(quán)為中心的農(nóng)民財產(chǎn)結(jié)構(gòu)，決定了農(nóng)村金融擔(dān)保制度應(yīng)將農(nóng)民土地權(quán)利與金融供給結(jié)合起來[7]，即在不變更農(nóng)村土地集體所有的前提下，允許農(nóng)民將承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)資金融通，包括抵押、出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)形式。所以構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)制度具體包括：

第一，立法確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。目前我國只在《農(nóng)村土地承包法》和《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》中就土地經(jīng)營權(quán)抵押問題作出了一些規(guī)定，而這成為我國各地開展土地抵押的政策依據(jù)。但上位法中，如憲法、土地管理法中均對土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性問題未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革試點仍然缺乏法律依據(jù)。根據(jù)物權(quán)基本原理，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民以土地進(jìn)行抵押、出租、轉(zhuǎn)包甚至信托，都是基于土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值。允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對于農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)而言，其作用在于擴(kuò)大農(nóng)民金融借貸能力，緩解農(nóng)民生產(chǎn)資金緊張問題。因此要在《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》等法律中承認(rèn)農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，賦予土地資本功能，允許農(nóng)民以土地使用權(quán)進(jìn)行資本融通，這也是開展創(chuàng)新農(nóng)地資本化運作形式的法律基礎(chǔ)。

第二，統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)登記及公示制度，這也是《物權(quán)法》對不動產(chǎn)登記的基本要求：首先改變由各省市、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計頒發(fā)土地證書的現(xiàn)有做法，轉(zhuǎn)由國家相關(guān)部門（如國土部門）頒發(fā)全國統(tǒng)一的土地證書，包括位置、大小、權(quán)屬、價值等內(nèi)容；其次建立土地產(chǎn)權(quán)信息聯(lián)網(wǎng)制度，定期更新土地流轉(zhuǎn)信息，公開供社會組織和個人查詢，一方面有利于土地受讓方了解流轉(zhuǎn)土地的真實信息，避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛；另一方面有利于政府監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)的融資利用情況，防止土地資產(chǎn)流失和防范因缺乏風(fēng)險意識隨意流轉(zhuǎn)土地給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)損失。

第三，構(gòu)建科學(xué)合理的土地評估機(jī)制。從農(nóng)民角度出發(fā)，完善的土地評估機(jī)制可以準(zhǔn)確量化土地資本價值，防止土地價值弱化；從金融機(jī)構(gòu)角度出發(fā)，無論是政策性金融機(jī)構(gòu)還是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，其決策都要建立在商品價值規(guī)律基礎(chǔ)之上，土地的抵押價值是金融機(jī)構(gòu)是否借貸以及借貸多少的重要標(biāo)準(zhǔn)。目前，農(nóng)村土地評價機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，且有相當(dāng)部分是政府主導(dǎo)的，這樣大大影響評估的客觀性和公平性。因此要在政府引導(dǎo)下，大力發(fā)展農(nóng)村土地獨立評估機(jī)構(gòu)，確立土地價值評估的科學(xué)指標(biāo)，健全土地評估程序以及制定土地評估責(zé)任制度，對違法違規(guī)的土地評估要追究評估機(jī)構(gòu)及評估人員的法律責(zé)任。

第四，建立土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管制度。除了出售，原則上農(nóng)民可以將承包的土地進(jìn)行各種形式的流轉(zhuǎn)。對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行市場監(jiān)管首先是土地流轉(zhuǎn)形式市場監(jiān)管。目前我國土地流轉(zhuǎn)主要是出租和轉(zhuǎn)包，抵押較少（因為土地承包經(jīng)營權(quán)不是完整的土地產(chǎn)權(quán)且土地價格難以量化）。但隨著國家對土地流轉(zhuǎn)的放開，必然會有新的土地流轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)，因此有必要將土地流轉(zhuǎn)形式法定化，以便防止名為土地流轉(zhuǎn)，實為土地買賣的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象出現(xiàn)。其次是土地流轉(zhuǎn)目的市場監(jiān)管。為防止被流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，國家有必要對受讓土地一方使用土地的用途進(jìn)行限制。同時對受讓土地當(dāng)事人的資格進(jìn)行限制，防止土地流轉(zhuǎn)到“炒地”者手中，維護(hù)土地的生產(chǎn)效用。

2.農(nóng) 業(yè)保險法律制度

雖然各地零星開展了農(nóng)地金融試點，包括農(nóng)地抵押貸款、土地銀行、土地證券公司等，但囿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險性、土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性、土地價值的不確定性，金融機(jī)構(gòu)對開展農(nóng)地融資服務(wù)仍然十分謹(jǐn)慎。造成這種狀況的原因之一就是沒有與農(nóng)地融資相配套的農(nóng)業(yè)保險。

第一，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)單行立法。2013年實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》在農(nóng)業(yè)保險組織主體資格、政府財政保障、大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制等方面已經(jīng)做出了較為全面的規(guī)定，但因?qū)儆谛姓?guī)章，效力不高，且農(nóng)業(yè)保險有其特殊性，為避免與其他社會保險和商業(yè)保險相混淆，理應(yīng)單獨立法。世界上一些農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國家也都采取了單行立法模式，如美國、印度、日本、加拿大等國。同時，要在《農(nóng)業(yè)保險法》增加“強(qiáng)制投?！币?guī)定。事實上，美國、墨西哥、巴西等國的農(nóng)業(yè)保險法律中都有類似規(guī)定，要求對特殊時期或特殊項目的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)制投保。這不僅有利于提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險的法律意識，而且有利于降低風(fēng)險，更好地推動我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

第二，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作互助保險組織發(fā)展，構(gòu)筑以農(nóng)村合作互助保險組織為基層、涵蓋農(nóng)村互助保險組織、商業(yè)保險公司和政策性保險公司在內(nèi)的多層次農(nóng)村保險經(jīng)營組織體系?！稐l例》對農(nóng)業(yè)保險組織主體資格、經(jīng)營規(guī)則不加區(qū)分的統(tǒng)一規(guī)定，未慮及農(nóng)業(yè)合作互助保險組織開展農(nóng)業(yè)保險的可行性和必要性：一方面其直接面對農(nóng)民及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，業(yè)務(wù)開展更貼近農(nóng)業(yè)發(fā)展需要；另一方面農(nóng)業(yè)合作互助保險組織的保險對象基本為同一種農(nóng)業(yè)險，更易于風(fēng)險集中管理，降低農(nóng)民投保的逆向選擇風(fēng)險，如漁業(yè)互助保險、農(nóng)機(jī)互助保險等。目前農(nóng)業(yè)互助保險組織雖然發(fā)展很快，但規(guī)模普遍不大、經(jīng)營效率不高。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作互助保險組織的發(fā)展，中央及地方政府應(yīng)加大保險費補(bǔ)貼、保險費率優(yōu)惠等財政支持力度。

第三，盡快建立農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)信貸的耦合機(jī)制。梁春燕（2010）認(rèn)為，在農(nóng)村信貸市場引入農(nóng)業(yè)保險，可以實現(xiàn)農(nóng)村信貸的“帕累托改進(jìn)”[8]。首先，兩者的客戶群都是農(nóng)民及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，且經(jīng)營風(fēng)險都與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)；其次，兩者的功能相似，都有融通資金的金融功能；再次，兩者的發(fā)展具有互促性，農(nóng)業(yè)保險可以為農(nóng)業(yè)信貸提供擔(dān)保，降低農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險；農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)也可以與農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源共享。因此在農(nóng)村金融市場上，耦合農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營，推行“政府—農(nóng)村信用合作社—保險公司—農(nóng)戶”綜合金融服務(wù)模式[9]，可以有效實現(xiàn)兩者“互動共贏”。

第四，要完善農(nóng)業(yè)再保險制度。農(nóng)業(yè)再保險不僅是有效的風(fēng)險分散機(jī)制，而且還可以有效彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)損失?！稐l例》第8條大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制就是農(nóng)業(yè)再保險制度的組成部分，但除了大災(zāi)風(fēng)險分散外，其他農(nóng)業(yè)風(fēng)險也需要分散。我國現(xiàn)行保險法律中，對于農(nóng)業(yè)再保險制度，除《條例》外，其他保險法律法規(guī)基本沒有涉及。完善我國農(nóng)業(yè)再保險立法，首先要明確農(nóng)業(yè)再保險的主體身份；其次要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再保險的范圍，除了大災(zāi)再保險外，也要完善常規(guī)農(nóng)業(yè)再保險制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的日常性風(fēng)險與偶發(fā)性風(fēng)險都納入農(nóng)業(yè)再保險范圍；最后還是要加大政府對農(nóng)業(yè)再保險的財政支持。

3.農(nóng) 村合作金融法律制度

農(nóng)村合作金融法律制度是一種將農(nóng)村人力資源和經(jīng)濟(jì)資源結(jié)合起來的制度安排。2006年以前，農(nóng)村信用合作社是唯一在銀監(jiān)會框架下的農(nóng)村合作金融組織，2006年以后銀監(jiān)會將農(nóng)村資金互助社也納入農(nóng)村合作金融體系，并從政策上給予優(yōu)惠，一定程度上刺激了農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展。實現(xiàn)農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)，就要充分賦予農(nóng)民開展各種形式的金融合作的權(quán)利，并從立法上予以規(guī)范。

第一，健全農(nóng)村合作金融法律，出臺統(tǒng)一的《農(nóng)村合作金融法》。目前除人行和銀監(jiān)會分別出臺《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》和《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》外，其他農(nóng)村合作金融組織統(tǒng)一適用《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的有關(guān)規(guī)定。農(nóng)村合作金融在農(nóng)村有廣泛的社會基礎(chǔ)，為緩解城鄉(xiāng)二元金融體制所造成的農(nóng)村金融資源供給不足，農(nóng)民一般會選擇通過正規(guī)或非正規(guī)的農(nóng)村合作金融組織來實現(xiàn)資本融通目的。因此為規(guī)范農(nóng)村合作金融組織與資金需求者之間的融資行為，統(tǒng)一出臺《農(nóng)村合作金融法》是必要的。首先應(yīng)明確農(nóng)村合作金融組織性質(zhì)，將其定位為獨立的企業(yè)法人；其次將農(nóng)村民間非正式金融組織依法改制納入農(nóng)村合作金融組織體系內(nèi)，實現(xiàn)農(nóng)村金融資源整合；再次依法明晰社員與合作金融組織之間的權(quán)利義務(wù)，推動農(nóng)村合作金融組織持續(xù)發(fā)展。

第二，賦予農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部金融合作的權(quán)利。2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有承認(rèn)農(nóng)民專業(yè)合作社有開展內(nèi)部金融互助合作的權(quán)利，這其實不利于農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，首先農(nóng)民專業(yè)合作社的合作服務(wù)項目除了信息和技術(shù)外，金融合作服務(wù)理應(yīng)包含在內(nèi)；其次開展內(nèi)部金融合作，可以有效緩解專業(yè)合作社的資金不足問題。所以，農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部金融合作，將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資本與金融資本結(jié)合起來，一方面增加了融資途徑，緩解農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展資金不足問題，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營規(guī)模和產(chǎn)品精細(xì)化加工；另一方面降低了融資成本，提高了農(nóng)民專業(yè)合作社的自身實力，增強(qiáng)其參與市場競爭的能力。

第三，健全農(nóng)村合作金融監(jiān)管體制。金融業(yè)是專業(yè)性、風(fēng)險性很強(qiáng)的行業(yè)，國家必須審慎監(jiān)管。但鑒于農(nóng)村合作金融的特性，其監(jiān)管應(yīng)有別于其他商業(yè)金融監(jiān)管。首先在市場準(zhǔn)入監(jiān)管方面。目前根據(jù)銀監(jiān)會的規(guī)定，農(nóng)村信用合作社的設(shè)立資金標(biāo)準(zhǔn)是100萬，農(nóng)村資金互助社為10萬-30萬，且社員必須為農(nóng)戶或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，不允許非農(nóng)村民間資本進(jìn)入。這樣不利于農(nóng)村合作金融組織規(guī)模的擴(kuò)大，因此要適當(dāng)放低門檻，允許民營資本進(jìn)入；其次在業(yè)務(wù)監(jiān)管方面。目前農(nóng)村信用合作社和其他農(nóng)村合作金融組織主要從事對社員的存款、貸款及資金結(jié)算等“支農(nóng)”性金融服務(wù)項目，過于單一的服務(wù)項目不利于提高農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)營效率，因此要適當(dāng)放寬業(yè)務(wù)限制，準(zhǔn)予其開展除購買國債、金融債券外的其他金融服務(wù)項目，如向非社員吸收存款等，以實現(xiàn)“非農(nóng)養(yǎng)農(nóng)”；再則由于農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)不如商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)完善，因此在風(fēng)險監(jiān)管方面，還要對農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)建立權(quán)力監(jiān)管機(jī)制，防止因權(quán)力失控帶來金融風(fēng)險；最后在退市監(jiān)管方面，對于出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)的農(nóng)村合作金融組織的退市目前立法尚無相關(guān)規(guī)定，如農(nóng)村資金互助社，但依循黨的十八大三中全會決議精神，市場主體的準(zhǔn)入、退出機(jī)制要減少政府干預(yù)色彩，引入市場競爭要素。農(nóng)村合作金融組織的退市機(jī)制也有必要根據(jù)其發(fā)展?fàn)顩r，以經(jīng)營效率市場評價為依據(jù)，創(chuàng)設(shè)差異化的退市監(jiān)管模式。

五、結(jié)語

在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景下，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)在金融領(lǐng)域的突出問題就是農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)缺失。要使農(nóng)民真正實現(xiàn)平等金融發(fā)展權(quán)利、享受社會金融發(fā)展成果，國家除了要切實履行尊重、保護(hù)、實現(xiàn)農(nóng)民金融發(fā)展的義務(wù)，更要從具體制度上完善農(nóng)村金融法律體系，包括土地流轉(zhuǎn)法律制度、農(nóng)業(yè)保險法律制度和農(nóng)村合作金融法律制度。

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[6] 李昌平,于建嶸.要給農(nóng)民金融合作的權(quán)利[J].中國改革,2006,(8): 66-67.

[7] 左平良,余光輝.經(jīng)營權(quán)抵押與農(nóng)村金融擔(dān)保制度創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)論壇,2005,(8):129-132.

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On Construction of the Financial Development Rights of Farmers

LIAO Dan
(College of Politics Science and Law, Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, Hunan, China)

From the viewpoint of the right attribute, the financial development rights of farmer have the attribute of the constitutional fundamental rights. As a fundamental right of farmer in fi nancial sector, the right system includes the borrowing power; the insurance power and credit cooperative power which on account of demand for developing agricultural. Therefore,we would be in close connection with the development rights of farmer, building fi nancial law system, such as the rural land circulation system, agricultural insurance system and the rural fi nancial cooperation system and so on.

development rights of farmer; the right attribute; substantial justice; institution construction

D922.28

A

1673-9272(2014)03-0111-06

2014-01-06

2011年湖南省社科規(guī)劃課題：“農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)研究”（編號：11YBA147）。

廖 丹（1977-），女，苗族，湖南岳陽人，湖南理工學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

[本文編校：徐保風(fēng)]