論法律視角下的集體森林資源資產評估

何玉琴，彭 爽

（中南林業(yè)科技大學，湖南 長沙 410004）

論法律視角下的集體森林資源資產評估

何玉琴，彭 爽

（中南林業(yè)科技大學，湖南 長沙 410004）

我國集體森林資源資產評估中存在資源產權變動的多樣性、經營方式多元化以及評估工作滯后性、不完善性等特點，從法律的視角發(fā)現(xiàn)當前評估工作存在評估法律法規(guī)建設滯后、評估管理辦法不健全、評估主體資質不清晰、評估責任條款不明確等困境，建議從建立集體森林資源資產評估主體制度、政府評估服務制度、評估監(jiān)督管理體制以及評估法律責任制度等方面加以完善。

集體森林資源資產；資產評估；法律困境；出路

集體森林資源資產評估工作與被稱為“第三次土地改革”的集體林權制度改革密切相關。自集體林權改革以來，產權主體和經營主體多元化，經營方式多樣化，集體森林資源資產流轉和抵押貸款行為日益增多，經濟行為林權流轉的區(qū)域范圍和規(guī)模擴大，發(fā)生速度加快、頻率增加。這些都對集體森林資源資產評估提出了較高的、新的要求。而現(xiàn)行的森林資源資產評估制度只涵蓋了國有森林資源資產評估，并未對集體森林資源資產評估工作做出明確規(guī)定。集體森林資源資產與國有林地相比，其地塊分散、面積較小、權屬復雜多元。如果再照抄照搬國有森林資源資產評估辦法，無疑是行不通的。現(xiàn)實中，森林資源資產評估機構缺乏獨立運行的能力，評估人員出具的評估報告不被相關部門如金融機構認可等問題急需解決?？傮w而言，我國森林資源評估工作起步較晚，目前成熟的作法和經驗欠缺，在實踐過程中，存在和出現(xiàn)的問題倒是不少，而集體森林資源資產的評估則更為滯后，因此，研究并構建出一套適合集體林權制度改革的集體森林資源資產評估制度顯得尤為必要。

一、集體森林資源資產評估的概念及特點

集體森林資源資產評估是指評估人員根據相關法律、法規(guī)和資產評估準則，在評估基準日，對特定目的和條件下的屬于集體所有、由集體直接支配并享受其利益的森林、林木和林地價值進行分析、估算，并發(fā)表專業(yè)意見的行為和過程。[1]

森林資源資產評估與一般資產評估在政策性、專業(yè)性、技術性、風險性等方面存在共同性。[1]但集體森林資源資產作為一種特殊的資產，在具備一般特點的同時，又具有自身的特點：

首先，集體森林資源產權變動的多樣性特點，要求更加專業(yè)、精確的評估保障。林權交易市場上是林權具有轉讓、出租、抵押貸款、聯(lián)營、擔保、保險、拍賣等多種利用方式，讓集體森林資源資產評估變得更為重要的同時，需要更加專業(yè)的評估人員作出更為精確的評估以保障集體林權的順暢流轉。

其次，集體森林資源資產的經營方式更加多元，經營主體進一步擴展，在市場化條件下，集體森林資源資產評估更具復雜性。林權改革后，廣大林農成為了產權主體，生產積極性被調動起來；林業(yè)經營形式由原來的單一模式，轉變?yōu)槌邪洜I、合資經營、合作經營、股份經營、租賃經營等多種靈活形式。

最后，集體森林資源資產評估在林權改革的背景下產生，尚不成熟，具有滯后性、不完善性。作為新生事物，集體森林資源評估在產生時間上落后于國有森林資源資產評估，相應的評估制度、規(guī)范尚不完善，操作技術及評估實踐仍未成熟，缺乏如國有森林資源資產評估那樣良好的制度平臺及評估經驗支撐。

二、集體森林資源資產評估的法律困境

根據筆者搜集的相關資料和調查，發(fā)現(xiàn)目前我國集體森林資源資產評估制度在制度設計和法律規(guī)范方面還存在一系列的問題。

近十幾年來，一些有關森林資源資產評估和管理的規(guī)范規(guī)定先后出臺。在這些規(guī)范規(guī)定之中，效力最高的文件當屬《國有資產評估管理辦法》。但該辦法并沒有專門規(guī)定森林資源資產評估工作，僅有一些粗放性的要求。當前集體森林資源資產評估技術規(guī)范已經與現(xiàn)行的評估工作極不協(xié)調，需要進一步的修訂完善，以滿足集體森林資源資產評估市場的需求，保障林權改革的進一步深入。1996年頒布的《森林資源資產評估技術規(guī)范》因為其中一些不完善的評估方法、評估公式及評估參數體系的部分條款已經不適應當前的需要，這在一定程度上對評估結果的真實性和可靠性產生了不利的影響。

集體森林資源資產評估業(yè)務具有很強的技術性和專業(yè)性，因此，要求從業(yè)機構必須具備相應的評估能力和資質。根據《森林資源資產評估管理暫行規(guī)定》，參與森林資源資產評估業(yè)務的機構，一類是由國資系統(tǒng)批準成立的綜合性資產評估機構，森林資源資產評估業(yè)務量少，其一般都未配備林業(yè)專業(yè)技術人員，同時也不熟悉森林資源資產評估業(yè)務，而且沒有得到林業(yè)相關部門的認可。另一類是林業(yè)部門管理的森林資源調查規(guī)劃設計單位。沒有合乎數目的注冊資產評估師，也未得到國資系統(tǒng)的批準，而且沒有與主管部門脫鉤進行改制，不是獨立法人。從評估行業(yè)管理角度看，這些機構的存在缺乏法理基礎。

現(xiàn)實情況是，完善的、具有評估高度可行性的森林資源資產評估師資格認證制度在我國尚未建立起來。相關法律法規(guī)沒有對森林資源資產評估師進行明確規(guī)定，在注冊資產評估師執(zhí)業(yè)資格中也未增設森林資源資產評估專業(yè)。而且，至今為止，統(tǒng)一的評估標準和評估體系尚未形成。要對森林資源的價值進行準確定量有較大的難度，因為森林資源功能具有特殊性和復雜性?！渡仲Y源資產評估技術規(guī)范》所提供了的評估測算和核查的技術和方法仍顯粗糙。而且在實際應用中，許多細則如預測蓄積量、出材率等也無法進行規(guī)范化。不同學者從自身的學科背景出發(fā)研究森林資源價值評估，提出不同的評估方法，這也導致了評估標準和評估體系的不統(tǒng)一。

現(xiàn)實當中，很多森林資源資產的經營者把評估當作包袱，錯誤地以為評估需要付出大量評估費，經濟上會得不償失，缺乏科學的資產評估意識，不了解評估的程序與積極作用。在發(fā)生森林資源資產交易、抵押、合資、股份化等活動時，或者為了敷衍塞責、應付了事找評估機構進行形式上所謂的“評估”，或者干脆不找專業(yè)評估機構進行評估。出于自身經濟利益的考慮，許多委托人往往不配合評估工作，既不提供原始的數據，也不反映真實的情況，更有甚者要求評估人員做出違背客觀事實的評估結論，直接干預評估結論。而有些評估從業(yè)人員評估責任意識不強，職業(yè)操守能力較弱，接受委托人的不當請求，敷衍了事。

三、集體森林資源資產評估制度的完善

集體森林資源資產評估制度在需要外部環(huán)境的支持的同時，也需要包括評估責任制度、行業(yè)準入制度、后續(xù)培訓制度和注冊執(zhí)業(yè)等制度主體支撐。森林資源資產評估的主體是評估機構和評估人員，而與評估主體相對應的制度是評估主體制度，集體森林資源資產評估主體制度直接關系著評估制度的效能。因此，有必要對于評估主體制度的法律構建進行詳細論述。

在成熟的評估市場，應以評估機構自我管理為主，進行行業(yè)自律，維持行業(yè)秩序。為實現(xiàn)評估機構及人員的行業(yè)管理，應成立資產評估森林資源資產評估分會。如此一來，通過分會可以訂立行業(yè)內部的規(guī)章制度，在與資產評估協(xié)會規(guī)章制度保持統(tǒng)一的同時，還可以實現(xiàn)自律管理。對于評估人員進行設定注冊條件，進行注冊管理，以督促其恪守規(guī)章，謹慎執(zhí)業(yè)。在對森林資源資產評估人員注冊管理上，區(qū)分初始注冊和后續(xù)注冊管理，[2]保持注冊管理的連貫性和常態(tài)性。加強對評估人員的培訓，通過培訓考試，努力提高評估人員理論水平和專業(yè)技能。實施由森林資源資產評估分會組織后續(xù)培訓制度，以適應新時期產生的新的問題、新情況以及新政策。設置注冊森林資源資產評估師實行分級管理，從而達到提高森林資源資產評估質量的目的。

傳統(tǒng)意義上對森林資源資產評估管理的部門有財政部門、林業(yè)部門、資產評估協(xié)會。價格評估和資產評估未作詳細區(qū)分，在部分地區(qū)出現(xiàn)的森林資源資產價格評估資質認定，森林資源資產評估咨詢報告的效力受到否定和質疑等問題，管理不統(tǒng)一和甚至相沖突的現(xiàn)象明顯。針對管理不統(tǒng)一和相沖突的現(xiàn)象，對各管理部門權力、職責予以明確，統(tǒng)一相關管理部門的管理行為。集體森林資源資產評估管理如何健全，需要長時間的探索，并借鑒資產評估領域相關的規(guī)范和實踐。第十一屆全國人大常委會第二十五次會議初次審議了《中華人民共和國資產評估法（草案）》，該草案具體劃分了資產評估管理主體的職責作，確定了財政部門、行業(yè)管理部門和自律協(xié)會共同管理、各司其職的做法，對我國資產評估行業(yè)管理政出多門、多頭管理的狀況予以了規(guī)范。該規(guī)定啟示我們應當制定統(tǒng)一的森林資源資產評估管理規(guī)范，對管理主體及其權限、管理方式進行明確規(guī)定。同時參照資產評估協(xié)會對注冊資產評估師的管理的辦法，對注冊森林資源資產評估人員進行管理，建立包括政府職能部門監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會監(jiān)督和社會力量監(jiān)督在內的森林資源資產評估質量監(jiān)督機制，對森林資源資產評估的過程和結果進行監(jiān)督。

森林資源資產評估咨詢人員、評估專家的數量無法滿足當前森林資源資產評估的需要，且評估咨詢人員、評估專家很多具有政府背景，因此，執(zhí)業(yè)的權威性和公正性受到質疑。[3]筆者認為應吸收更多的社會力量參與到資產評估中來。按照有關要求，森林資源資產評估機構應當配備既具有林業(yè)專業(yè)知識又具有資產評估專業(yè)知識的人員，而且在數量上應不少于2人。同時，應加強質量監(jiān)管力度，實行準入退出制度?；A知識科目和職業(yè)能力測試科目應是注冊森林資源資產評估師資質考核的重要內容。對符合要求的單位頒發(fā)執(zhí)業(yè)許可證，不符合要求的單位注銷其評估資質，這樣既可以有效補充森林資源資產評估力量，又可以打破森林資源資產評估市場壟斷的局面，實現(xiàn)評估行業(yè)的市場正常運行。在評估機構設置方面，可以借鑒其他行業(yè)的評估辦法，規(guī)定以合伙或公司形式設立。[4]

為了規(guī)制評估機構及人員在評估過程中的不法行為，規(guī)范評估程序，保障評估有序進行，需要建立評估責任制度。集體森林資源資產評估責任在我國刑法中主要表現(xiàn)為“提供虛假證明文件罪”的定罪量刑。由于刑事法律責任的嚴格性和嚴厲性以及刑事救濟的最后性，因此我們在集體森林資源資產評估刑事法律適用時應當格外審慎，這就需要嚴格適用犯罪認定的構成要件理論，確保責任追究不枉不縱。在現(xiàn)實中以評估價格作為追究刑事責任的標準，需要充分考慮森林資源價值的多元性以及評估目的的多樣性。在資產評估報告書中首先明確評估目的，以防范資產評估的刑事風險。評估目的不同直接影響著評估方法的采用和具體的計量，也就影響著評估結果的作出。為保護責任人的權利，刑事法律中應明確評估目的并確定相應的評估數額的要求，應該把評估目的納入到量刑的標準中去。尤其是要注意森林資源生態(tài)評估的復雜性，及其責任的追究標準和依據。

我國目前有關森林資源資產評估管理的行政規(guī)范效力層次低，容易被其他文件取代，從而導致行業(yè)管理方面存在不規(guī)范、不統(tǒng)一的問題。多重管理的結果便是管理真空，沒有監(jiān)督機關對評估行為進行規(guī)制，實現(xiàn)對森林資產評估管理的行政立法是實現(xiàn)行政管理規(guī)范有序的重要保障。集體森林資源資產評估人員以評估咨詢人員為主體。法律法規(guī)對于咨詢人員并沒有明確的責任規(guī)定，以督促評估咨詢人員謹慎執(zhí)業(yè)。法律空白的直接后果是造成森林資源資產評估咨詢人員權責不統(tǒng)一，評估責任意識淡化。因此，必須盡快出臺相應的行政懲戒措施，對那些在評估工作中不負責任的評估機構和個人采用行政責任追究的手段，借鑒域外的立法經驗, 修改《行政處罰法》, 明確規(guī)定主觀過錯為承擔行政責任的構成要件,堅持“主觀歸責為原則,客觀歸責為例外”說，確保評估質量。[5]

四、結語

森林是自然資本的基礎。森林是哺育人類之母。不論是昨天還是今天和明天，人類一天也不能離開森林, 至今，全世界有 16 億人依靠森林為主要生活資源，20 億人依靠森林提供能源,因此我們要科學評估好、合理利用好這一寶貴的資源。[6]而要完善評估工作更需要從主體制度入手，完善評估責任制度、行業(yè)準入制度、評估管理制度、注冊執(zhí)業(yè)制度和后續(xù)培訓等制度。要使集體森林資源資產評估技術規(guī)范科學合理，需要實行評估責任追究制度。評估責任制度的完善應當加強刑事責任、民事責任制度的適用性；鑒于當前集體森林資源資產評估機構以政府部門為主體，建立出臺相應的行政責任制度，以彌補民事責任、刑事責任規(guī)定難以發(fā)揮作用的缺陷。加強集體森林資源資產評估管理體制建設，統(tǒng)一管理模式，引導行業(yè)可持續(xù)發(fā)展；為實現(xiàn)評估主體職業(yè)化、專業(yè)化、專家化，評估執(zhí)業(yè)科學化、規(guī)范化、制度化，應建立評估人員和評估機構的市場準入制度和對評估人員實行行業(yè)管理，實行注冊執(zhí)業(yè)制度和繼續(xù)教育培訓制度；建立包括政府職能部門監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會監(jiān)督和社會力量監(jiān)督在內的監(jiān)督機制，實現(xiàn)監(jiān)督管理依據的法制化，保證森林資源資產評估質量。

集體森林資源是林農重要的財產權，應得到切實的實現(xiàn)和保護。英國啟蒙思想家洛克認為：“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產?！盵7]政府最主要任務就是保護人的自由、財產和安全。政府有義務維護和發(fā)展好林農權利。這離不開政治體制改革和政治建設，也離不開社會體制改革和社會建設，更需要廣大民眾的參與配合。在農村改革發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程中，最重要的是認真對待農民的權利，形成尊重和維護個人權利與公平正義的社會環(huán)境。這不僅事關農民的幸福和尊嚴，也事關我們每一個中國人“中國夢”的實現(xiàn)，而本研究最大的意義也即在此。

[1] 陳平留,劉 健,陳昌雄,等.森林資源資產評估[M].高等教育出版社,2010:7.

[2] 盛婉玉,蔣敏元.論中國集體林產權流轉監(jiān)管制度的完善[J].林業(yè)經濟問題,2008,(2):19-22.

[3] 景謙平,侯元兆.森林資源資產評估管理[J].世界林業(yè)研究,2009,(6):5-7.

[4] 程洪文,周紹玲.集體林權制度配套改革措施綜述[J].林業(yè)調查規(guī)劃,2009,(5):111-114.

[5] 彭 爽. 論行政處罰的歸責原則[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2010,4(5):58-60.

[6] 謝朝柱. 林業(yè)是推動綠色發(fā)展的萬世之基—論綠色發(fā)展的林業(yè)觀[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2012,6(6):58-60.

[7] [英]洛克.政府論（下篇）[M].葉啟芳,瞿菊農譯.北京:商務印書館,1964:77.

On Collective Forest Resource Asset Valuation Legal Perspective

HE Yu-qin, PENG Shuang
(Central South University of Forestry & Technology, Tianxin District, Changsha 410004, Hunan, China)

Diversity of forest resources for the collective assessment of changes in resource asset ownership, management style diversif i cation and assessment lag, imperfections, etc., from the legal perspective analysis of the plight of the existence of the current assessment, evaluation of laws and regulations that delayed construction assess management approach is not perfect,the main qualif i cation assessment is not clear, assess liability clause is not clear, it is recommended to establish a collective assessment of forest resources assets subject system, the government assess service system, supervision and management system assessment and the assessment of legal liability system, etc. to be improved.

Collective Forest Resources Assets; asset valuation; legal dilemma; outlet

D922.6

A

1673-9272(2014)03-0107-04

2014-04-28

國家林業(yè)局軟科學項目：“林權爭議處理機制研究”（編號：2010-R07）。

何玉琴（1983-），男，湖南邵陽人，中南林業(yè)科技大學碩士研究生，助教，研究方向：行政法與林業(yè)法。

彭 爽（1965-），女，湖南澧縣人，中南林業(yè)科技大學副教授，研究方向：行政法與林業(yè)法。

[本文編校：徐保風]