飲用水源保護(hù)法律制度探析

曾 佳，成鳳明

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

飲用水源保護(hù)法律制度探析

曾 佳，成鳳明

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

我國飲用水源保護(hù)法律制度存在立法滯后、重城輕農(nóng)、公眾參與制度缺位、責(zé)任制度缺乏力度等方面的缺陷，嚴(yán)重地威脅了人民群眾的飲用水安全和身體健康。借鑒發(fā)達(dá)國家從不同角度、階段保障飲用水源安全的經(jīng)驗(yàn)，可以從飲用水源優(yōu)先保護(hù)、城市與農(nóng)村并重保護(hù)、公眾充分參與和嚴(yán)格法律責(zé)任制度四個方面來完善我國飲用水源法律制度。

飲用水源；保護(hù)；法律制度

目前，我國飲用水源安全狀況不容樂觀。飲用水源污染呈工業(yè)點(diǎn)源污染、生活廢水和農(nóng)村點(diǎn)面結(jié)合污染三者相結(jié)合的趨勢發(fā)展，使得我國治理飲用水源污染工作復(fù)雜化、任務(wù)量加大。而我國飲用水源保護(hù)法律制度由于存在立法滯后、重城輕農(nóng)、公眾參與制度的缺位、責(zé)任制度缺乏力度等缺陷，致使現(xiàn)行的法律制度無法對飲用水源污染現(xiàn)狀作出及時、準(zhǔn)確的指導(dǎo)與保護(hù)。為了更好的保護(hù)飲用水源、保障人民群眾的健康，我國應(yīng)該從飲用水源保護(hù)指導(dǎo)思想、相應(yīng)具體制度等方面完善我國現(xiàn)行的飲用水源保護(hù)法律制度。

一、我國飲用水源保護(hù)法律制度現(xiàn)狀

（一 ）我國飲用水源現(xiàn)狀

近20年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展、城市進(jìn)程的加快，水資源短缺、水環(huán)境惡化等問題日益突出。目前全國有2/3的城市缺水，年缺水量60多億m3，近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染[1]。我國的飲用水源有三個特點(diǎn)：第一，總量多、人均量少。我國境內(nèi)多河流、湖泊，水資源總量約為28000億m3，居世界前列，飲用水源的水量較為可觀；但是我國人口基數(shù)大，人均占有量相對貧乏。第二，分布不均勻。我國南方與北方人口數(shù)量相對持平，但北方有多個糧食產(chǎn)量基地及重工業(yè)區(qū)，需水量大，可是北方飲用水源總量少于南方。第三，污染情況嚴(yán)重。據(jù)2006年環(huán)境監(jiān)測總站發(fā)布的《113個環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市集中式飲用水源地水質(zhì)月報(bào)》顯示：近20個城市水質(zhì)、將近80個飲用水源地不達(dá)標(biāo)；將近6億噸水量不達(dá)標(biāo)。近十幾年，我國發(fā)生的重大飲用水源污染事件不下十起：自1997年以來河南濮陽由于黃河取水口連續(xù)多年遭受污染，每年約有4-5個月遭受污染，已經(jīng)多年喝不上“放心水”，城區(qū)40多萬居民的飲水安全受到威脅；2004 沱江“3．02”特大水污染事故，直接造成經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2.19億元，造成四川五個市區(qū)近百萬老百姓飲水告急；2008年，云南陽宗海砷污染事件：云南澄江錦業(yè)工貿(mào)有限公司違反國家規(guī)定，既未建生產(chǎn)廢水處理設(shè)施也沒有做防滲處理，導(dǎo)致大量在廠內(nèi)循環(huán)的含有砷污染物的廢水逐步滲漏釋放，污染地下水，導(dǎo)致陽宗海水體嚴(yán)重污染；自2007以來，湖南湘江連續(xù)幾年出現(xiàn)水位低于或接近歷史最低點(diǎn)，湘江缺水常態(tài)化，并有嚴(yán)重化趨勢，直接影響沿線四千多萬居民飲水安全[2]。

目前，我國有關(guān)飲用水保護(hù)的法律法規(guī)散見于與環(huán)境與資源保護(hù)的相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章之中，如《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》及《飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等。這些條文有的從原則上對飲用水源保護(hù)進(jìn)行指導(dǎo)與規(guī)定，有的從某些具體制度與措施對飲用水源保護(hù)進(jìn)行規(guī)定與細(xì)化，從不同層面為飲用水源保護(hù)提供法律依據(jù)。但隨著社會的發(fā)展，這些法律法規(guī)由于種種原因并不十分完善，還存在某些缺陷，不能在實(shí)際的操作過程對飲用水源保護(hù)活動進(jìn)行全方位的指引。

（二 ）我國飲用水源保護(hù)法律缺陷

1.立法滯后

目前，我國與飲用水保護(hù)密切相關(guān)的法律有1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》、2002年頒布的《水法》、最新的為2008年修訂的《水污染防治法》；現(xiàn)有的關(guān)于飲用水源法規(guī)和部門規(guī)章是1997年實(shí)施的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、2000年頒布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、2007年5月開始實(shí)施的《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》、2007年7月實(shí)施的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等。這些法律法規(guī)的立法年代較早，不能及時、準(zhǔn)確地針對現(xiàn)存的飲用水源污染狀況提出相應(yīng)的解決方案。依據(jù)立法時的飲用水源情況制定飲用水源保護(hù)法律的立法者無法對以后發(fā)生的飲用水源污染情況進(jìn)行預(yù)測，使得保護(hù)飲用水源的法律具有一定的滯后性，無法滿足現(xiàn)在的飲用水源保護(hù)的要求。

另外，飲用水保護(hù)方面立法還存在一個較為突出的問題，即雖然我國飲用水保護(hù)的行政法規(guī)和部門規(guī)章數(shù)量相對較多，但許多相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章效力層次較低，且只適用于某一領(lǐng)域，無法對飲用水源保護(hù)制度起到全局指導(dǎo)的作用。

2.重城輕農(nóng)

我國飲用水源的污染主要來自于城市生活污水、工業(yè)廢水和農(nóng)村面源污染，對于城市污水與工業(yè)廢水已經(jīng)出臺了相關(guān)政策進(jìn)行處理，然而對于農(nóng)村面源污染還沒有相應(yīng)的法律制度予以監(jiān)管，十分不利于對農(nóng)村飲用水源保護(hù)。

現(xiàn)行的保護(hù)飲用水源的法律法規(guī)主要是根據(jù)城市和集中式飲用水源的情況制定，并未對農(nóng)村普遍存在的分散式供水水源的污染防治進(jìn)行規(guī)制。農(nóng)村水污染的特點(diǎn)是點(diǎn)源污染與面源污染并存。如許多化工廠建立在離城市較遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)結(jié)合處或者是郊區(qū)，一方面遠(yuǎn)離了環(huán)保部門的監(jiān)管、企業(yè)內(nèi)部環(huán)保自律松懈，不能及時發(fā)現(xiàn)污染問題，另一方面農(nóng)村的環(huán)保意識不強(qiáng)，加之有的環(huán)境污染發(fā)生后要通過一段時間才會表現(xiàn)出問題來，農(nóng)村的點(diǎn)源污染問題嚴(yán)重；田地中的化肥及農(nóng)藥隨雨水徑流進(jìn)入地表水體或滲入地下水體，造成大面積污染，污染負(fù)荷大，形成面源污染；農(nóng)村垃圾隨處放，廢水污水隨處排，這些都是飲用水源污染防治中不容忽視且較難解決的問題，而相應(yīng)的法律規(guī)制要么缺乏要么沒有，不利于對飲用水源的保護(hù)[3]。飲用水源保護(hù)知識在農(nóng)村宣傳力度不夠，農(nóng)民對于水源保護(hù)的意識不強(qiáng)。加上，縣級以下政府沒有設(shè)立專門的環(huán)境保護(hù)部門，飲用水源保護(hù)工作得不到重視，使得政府的飲用水源政策在基層難以執(zhí)行。

3.公眾參與制度的缺位

飲用水的安全關(guān)系到每個人、每個團(tuán)體的切身利益，公眾有權(quán)了解并參與到飲用水源保護(hù)的各項(xiàng)活動中來。但是對于飲用水源從規(guī)劃、管理、保護(hù)到監(jiān)督，公眾僅僅只參與到了水價調(diào)整的聽證活動中，對于飲用水源的其他事項(xiàng)均未充分參與[4]。公眾沒有合理的途徑與方法向立法者表達(dá)自己對飲用水源地保護(hù)的意見與建議，無法實(shí)際參與到立法中來。參與監(jiān)督的途徑不暢，導(dǎo)致公眾對飲用水源保護(hù)、及飲用水源執(zhí)法監(jiān)督缺少積極性。

4.責(zé)任制度缺乏力度

立法者制定的法律能夠被順利的執(zhí)行是依靠完善的法律責(zé)任制度，法律責(zé)任制度不完備會導(dǎo)致法律條文難以施行。目前，我國飲用水源保護(hù)法律制度對違法責(zé)任的追究沒有產(chǎn)生足夠的威懾力，缺乏嚴(yán)厲的制裁手段，一般以承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任為主，缺乏刑事責(zé)任予以威懾。如對于多次違法行為以及偷排污行為一般采取責(zé)令罰款或者停業(yè)整頓的責(zé)任承擔(dān)方式。責(zé)任制度的不完善既不利于我國飲用水源保護(hù)工作的開展，也極其不利于飲用水源安全的保護(hù)。對于法律責(zé)任的規(guī)定，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不能使違法者從違法行為中獲取任何利益的原則，使破壞飲用水安全的行為人受到應(yīng)有的懲罰，并對以后企圖有違法行為的人起到教育作用。

二、國外關(guān)于飲用水源的法律保護(hù)

（一 ）國外飲用水源法律保護(hù)現(xiàn)狀

目前，飲用水源保護(hù)是全人類共同關(guān)心的話題，國外從20世紀(jì)就開始運(yùn)用法律等手段對飲用水源進(jìn)行保護(hù)。國際社會對飲用水源保護(hù)的規(guī)定主要體現(xiàn)在兩種立法中：一種以《國際河流使用規(guī)則》和《國際非航行水道使用法律公約》為中心，以原則的形式規(guī)定了國際上淡水資源的開發(fā)、利用與保護(hù)進(jìn)行；另一種是針對具體國家間的國際航行水道制定的雙邊或多邊條約、慣例，如《跨國界水道和國際湖泊保護(hù)與利用公約》嘗試為歐洲所有跨國界水體的利用、保護(hù)提供可以普遍適用的原則。

很多發(fā)達(dá)國家很早就制定了有關(guān)飲用水保護(hù)的法律法規(guī)或者條例，建立了相對完善的飲用水保護(hù)法律制度。美國在1972年頒布的《聯(lián)邦水污染控制法》和 1974 的年《安全飲用水法》是保護(hù)飲用水源主要的兩部法律。日本為控制和預(yù)防水質(zhì)污染制定了一系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度，如1967年的《公害對策基本法》和1970年的《水污染防治法》等，為飲用水源保護(hù)提供了法律支持。以色列是一個干旱嚴(yán)重、缺水嚴(yán)重的國家，早在1955年以色列就頒布了許多有關(guān)用水方面的法律法規(guī)，如《用水灌溉控制法》、《排水控制法》、《水量計(jì)量條例》等；1959年正式出臺的《水法》該法廢除了水資源的私人占有，建立了宏觀調(diào)控體制，不區(qū)分水的流域、形態(tài)同意保護(hù)，使以色列的水資源配置上實(shí)現(xiàn)了資源與用戶間的長期互惠。在《水法》的規(guī)范下，以色列的飲用水資源保護(hù)工作取得了令人矚目的成績[5]。

（二 ）國外關(guān)于飲用水源保護(hù)的法律調(diào)控

世界上主要的發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家早在上個世紀(jì)70年代就陸續(xù)制定了一系列保護(hù)飲用水源的法律法規(guī)，建立了較為完善的飲用水源法律保護(hù)制度，如飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度、飲用水源水質(zhì)監(jiān)測制度、飲用水源保護(hù)區(qū)制度和法律責(zé)任制度等。這些制度保證了飲用水源水質(zhì)、水量符合安全標(biāo)準(zhǔn)，保障了人體健康。

1.飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度

飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度由政府頒布，該項(xiàng)法規(guī)為適合飲用的水源設(shè)定一系列量化指標(biāo)以保證水質(zhì)能達(dá)到保障人類基本生命安全和健康、保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)模式。

美國是世界上最早制定飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度的國家之一，一直都十分重視飲用水安全問題。1974年制定的《安全飲用水法》的立法目的在于保障居民們飲用水安全，該法規(guī)定各州可以制定比聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局規(guī)定更加嚴(yán)格的飲用水標(biāo)準(zhǔn)；聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局到各州執(zhí)行公共水系監(jiān)督計(jì)劃及地下水源保護(hù)計(jì)劃時，由聯(lián)邦環(huán)保局、各州和供水系統(tǒng)共同協(xié)作、分工配合，確保飲用水符合安全標(biāo)準(zhǔn)。該法還規(guī)定，在特殊情況下州政府可以采用初級飲用水標(biāo)準(zhǔn)的變異標(biāo)準(zhǔn)，即如果采取了最先進(jìn)的技術(shù)，由于水源的特殊性導(dǎo)致該飲用水源無法達(dá)到初級飲用水標(biāo)準(zhǔn)，州政府可經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保局批準(zhǔn)采用變異標(biāo)準(zhǔn)。適用的變異標(biāo)準(zhǔn)只能是暫時的，州必須制定使得水源符合初級飲用水標(biāo)準(zhǔn)的方案，根據(jù)該方案，必須在一年內(nèi)使適用變異標(biāo)準(zhǔn)的污染水質(zhì)達(dá)到初級飲用水標(biāo)準(zhǔn)的水平。美國嚴(yán)格的飲用水國家標(biāo)準(zhǔn)，在最大程度上保障美國飲用水的安全以及公眾的生命健康。

歐盟。歐洲早期的水立法于1975年開始，為歐洲提取飲用水的河流和湖泊制定了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。2000年《歐盟水框架指令》將保證水環(huán)境持續(xù)改善作為最終目的，該指令提出將水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合成一套完整的“方法”，要求各成員國根據(jù)本國最先進(jìn)可利用技術(shù)制定該指令中列出的優(yōu)先考慮的12 種(類)污染物的排放限定值和在水體中的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。這個框架法令用自己獨(dú)特、重要的方式，通過替代多部早期制定的、分散的法令使歐盟的水法規(guī)合理化、系統(tǒng)化。在新的框架法令中，這些被替代的、舊的法令的實(shí)施條款將被吸收進(jìn)新的條款中，并被廢除。

2.飲用水源水質(zhì)監(jiān)測制度

飲用水源水質(zhì)監(jiān)測指運(yùn)用多種現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，對飲用水源出現(xiàn)的各種現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)測的活動。它是執(zhí)行飲用水源保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行飲用水源監(jiān)督管理的重要技術(shù)手段和依據(jù)。

美國的《飲用水安全法》對水質(zhì)檢測進(jìn)行了合理的分工，部門機(jī)構(gòu)之間各負(fù)其責(zé)，分別承擔(dān)保護(hù)飲用水安全的職責(zé)。聯(lián)邦環(huán)保局作為一級機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)根據(jù)法律制定全國飲用水標(biāo)準(zhǔn)，對飲用水在程序上起著中介調(diào)控的機(jī)構(gòu)。各州與環(huán)保局由上至下系統(tǒng)地制定飲用水計(jì)劃，各自分工、共同協(xié)作保證《飲用水安全法》的有效實(shí)施，確保公共供水系統(tǒng)不被污染具備向公眾提供安全飲用水的資質(zhì)，監(jiān)測飲用水質(zhì)是否符合標(biāo)準(zhǔn)，對不達(dá)標(biāo)的飲用水系統(tǒng)進(jìn)行徹查等[6]。

日本十分重視水質(zhì)監(jiān)測。1970年制定的《水質(zhì)污染防治法》對水標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測的程序、執(zhí)行以及違反的追究責(zé)任都作了具體的規(guī)定：各級、各地必須對公用水域的水質(zhì)進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)測，環(huán)境廳在重要的公共水域點(diǎn)設(shè)置水質(zhì)自動監(jiān)測儀器，每年要向民眾公布全國公共水域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果。每年度的水質(zhì)監(jiān)測計(jì)劃、進(jìn)行水質(zhì)檢測由都、道、府、縣知事及政令市長制定，環(huán)境廳根據(jù)計(jì)劃劃撥必要的經(jīng)費(fèi)，并公布年度“全國公共水域的水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果”。此外，日本為了強(qiáng)化公共水域的水質(zhì)例行監(jiān)督體制，環(huán)境廳和國土交通廳分別在各自的管理范圍內(nèi)對公共水域的重點(diǎn)地點(diǎn)和全國一級河流管理區(qū)間內(nèi)的水域設(shè)置水質(zhì)自動監(jiān)測測定儀器。

3.飲用水源保護(hù)區(qū)制度

建立飲用水源保護(hù)區(qū)制度的目的是保護(hù)該區(qū)域免受人類活動破壞及污染，對該區(qū)域進(jìn)行優(yōu)先、特殊的保護(hù)并根據(jù)水源區(qū)的特點(diǎn)而制定的法律制度。是一項(xiàng)重要的保護(hù)水源的制度，各國法律一般對此都有專門規(guī)定。

法國對水源保護(hù)區(qū)有特別的規(guī)定，即不規(guī)定排放點(diǎn)而規(guī)定非排放點(diǎn)，這種要么禁止排放要么嚴(yán)格控制排放的非排放點(diǎn)就是保護(hù)區(qū)。為了保障水質(zhì)，提取生活用水工程在法國是一項(xiàng)公用事業(yè)，因此一般會在取水點(diǎn)的周圍劃定直接保護(hù)區(qū)和間接保護(hù)區(qū)，必要時還會劃定非近處保護(hù)區(qū)。在保護(hù)區(qū)域內(nèi)禁止或嚴(yán)格控制可能造成污染的活動及其他一切危害水源質(zhì)量的活動。有關(guān)部門對《水法》提及的“特別水域管理區(qū)”的水流狀況進(jìn)行嚴(yán)格管理，在該管理區(qū)內(nèi)的引水設(shè)備和水利工程的業(yè)主或運(yùn)用者進(jìn)行有關(guān)引水或者其他水利工程等行為，如要改變那里水流狀況時，均需要申報(bào)設(shè)備。

德國在飲用水源保護(hù)區(qū)的立法方面投入了較大精力和時間進(jìn)行理論研究。德國《水管理法》建立水源保護(hù)區(qū)從公共福利事業(yè)角度出發(fā)，為了滿足公眾健康的需要，保護(hù)水源免受有害影響而建立。飲用水源保護(hù)區(qū)的設(shè)立程序也比較嚴(yán)謹(jǐn)，分為以下幾個步驟：（1）供水單位或有關(guān)國家機(jī)構(gòu)向飲用水源保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)遞交建立水源保護(hù)區(qū)申請報(bào)告；（2）劃定飲用水源保護(hù)區(qū)域、制定相關(guān)的保護(hù)措施；（3）對外公布水源保護(hù)區(qū)的初步規(guī)劃及相關(guān)的配套設(shè)施或措施；（4）由地方政府將具有法律文本性質(zhì)的水源保護(hù)區(qū)方案進(jìn)行公布，并著手調(diào)解供水單位與受害方之間的矛盾；（5）由國家專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理水源保護(hù)區(qū)。實(shí)踐方面，德國對飲用水源保護(hù)也采取了許多措施。目前，近萬個飲用水源保護(hù)區(qū)遍及德國全境，對城市飲用水源和農(nóng)村飲用水源基本上都采取了相應(yīng)的保護(hù)措施[7]。

4.法律責(zé)任制度

法律責(zé)任制度是保證法律規(guī)范得到遵守的有力保障，是法律法規(guī)具有國家強(qiáng)制力的集中體現(xiàn)，也是法律法規(guī)中不可缺少的組成部分。在飲用水源保護(hù)過程中，法律規(guī)定違反法律法規(guī)的行為人至少承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任三種責(zé)任中的一種不良后果。各國飲用水源保護(hù)法律責(zé)任制度發(fā)展的新風(fēng)向標(biāo)是按照三種責(zé)任的嚴(yán)重程度由輕到重排列，民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。

美國。當(dāng)聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)現(xiàn)存在違反法律的行為時，首先必須通知有管轄權(quán)的州采取的行動，如果各州怠于采取執(zhí)法行動，則聯(lián)邦環(huán)保局可以直接向違法者發(fā)布矯正違法行為的命令，或者向法院提起訴訟追究其民事責(zé)任，也可兩種措施都采取。如果法院確認(rèn)聯(lián)邦環(huán)保局所指控的行為違反法律法規(guī)，可以出于保護(hù)公共利益的目的，結(jié)合違法行為的嚴(yán)重程度、污染風(fēng)險(xiǎn)及其他合理因素，對違法者給予相關(guān)的判決。如違反《安全飲用水法》規(guī)定的信息公開條文的公共供水系統(tǒng)的所有人或者實(shí)際控制人，將被處以最高額為2.5萬美元的民事罰款。

德國水法對污染飲用水的法律責(zé)任作出了比較嚴(yán)格的規(guī)定。如故意污染水源或者引起其水質(zhì)發(fā)生不良變化的人，處最高期限為2年的監(jiān)禁或罰款；若為過失，則處最高期限為1年的監(jiān)禁或罰款；若是為了不法利益（既包括本人的不法利益也包括他人的不法利益）或?yàn)榱藗λ?，則應(yīng)處最高期限為3年的監(jiān)禁或罰款，即使有企圖也應(yīng)受到懲處。水污染的結(jié)果加重犯使用的范圍更廣，區(qū)分得更加細(xì)致。

三、國外飲用水源保護(hù)法律制度對我國的啟示

（一 ）飲用水源優(yōu)先保護(hù)

在飲用水源保護(hù)的立法中，許多國家堅(jiān)持飲用水源保護(hù)絕對優(yōu)先的指導(dǎo)思想。如美國法律規(guī)定“允許飲用水污染的最大程度為：不產(chǎn)生已知或可預(yù)見的不利于人體健康的影響和留有充分的安全余地的要求”；德國法律規(guī)定“任何公共或私家自來水龍頭流出的水均可直接飲用”，這種嚴(yán)格的飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了飲用水源的優(yōu)先保護(hù)。

我國對于“飲用水源優(yōu)先保護(hù)”的意識有待加強(qiáng)。我國大部分河流集飲用、農(nóng)灌、航運(yùn)、漁業(yè)、發(fā)電、納污、排洪、淘沙、生態(tài)等多種用途于一體，水體使用不分功能與類別，水體不分類，水質(zhì)不分級，不符合飲用水源優(yōu)先保護(hù)原則?？陀^上劃定的水源保護(hù)區(qū)無法依法管制，水源水質(zhì)就必然受到各種因素的不利影響。我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外的將飲用水源優(yōu)先保護(hù)的理念，嚴(yán)格將該理念植入立法中，將飲用水源的保護(hù)從源頭著手；并在修改法律、執(zhí)行法律時，也以保護(hù)飲用水源優(yōu)先，將飲用水源的保護(hù)落到實(shí)處。

（二 ）城市與農(nóng)村并重保護(hù)

國外在立法上對農(nóng)村飲用水源的保護(hù)規(guī)定較早，也比較詳細(xì)。在德國在1996 年頒布了《德國水管理法》，經(jīng)過修改后加強(qiáng)了對農(nóng)村地區(qū)的飲用水源的保護(hù)和污染防治方面的規(guī)定，針對農(nóng)村區(qū)域的廣闊性、雨水量豐富的特點(diǎn)，對雨水進(jìn)行有效利用在很大程度上減輕了農(nóng)業(yè)灌溉對飲用水源造成的負(fù)擔(dān)。

我國農(nóng)村人口占總?cè)丝跀?shù)量的大部分，城市和農(nóng)村是一個有機(jī)統(tǒng)一整體，不可分割。因此，在法律上應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村的飲用水源給予城市飲用水源保護(hù)同等的重視。城市和農(nóng)村相互影響、相互制約，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)同等發(fā)展，偏重城市飲用水源保護(hù)而忽略農(nóng)村飲用水的安全顯然是片面、不可取的。不僅要在法律保障體系上給予農(nóng)村同等重視，在經(jīng)濟(jì)方面上也要注重對農(nóng)村的投入，將環(huán)保機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方級，保證城鄉(xiāng)飲用水源保護(hù)設(shè)施同步發(fā)展，讓農(nóng)村地區(qū)也享受到城市供水的基礎(chǔ)設(shè)施和安全的飲用水。

（三 ）公眾充分參與

國外很早就建立了公眾參與制度，隨著時間的推進(jìn)不斷完善。美國的《安全飲用水法》一方面要求每年聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局和各州政府根據(jù)供水廠提供的飲用水源狀況編制年度總結(jié)報(bào)告并公布在相關(guān)的網(wǎng)站上，便于民眾查閱、了解供水及水質(zhì)情況，并對政府部門有關(guān)管理、保護(hù)飲用水源的各項(xiàng)行為進(jìn)行監(jiān)督；另一方面要求供水廠定期制定報(bào)告，向公眾匯報(bào)供水的水質(zhì)情況，若遇到水質(zhì)不達(dá)標(biāo)等突發(fā)狀況時應(yīng)當(dāng)向公眾通知；此外，公眾可為飲用水源的建立提供意見或建議、并參與飲用水源的評價[8]。加拿大安大略省自1995年起每年都舉辦兒童水文環(huán)境節(jié)，孩子們在活動中了解有關(guān)水的基本知識及水生態(tài)系統(tǒng)，參觀城市供水和污水處理系統(tǒng)，從兒童時期開始培養(yǎng)水源保護(hù)的意識。日本的許多地方開設(shè)了水循環(huán)中心供市民參觀學(xué)習(xí)。以1986年建立的位于新宿國際大廈內(nèi)的水循環(huán)中心為例，該中心通過短片和模型向市民展示下水道處理設(shè)施的組成部分和處理過程，以直觀的認(rèn)識和體驗(yàn)，增進(jìn)普通民眾對再生水的了解[9]。

我國可以參照美國的公眾參與制度，使廣大人民群眾充分參加到保護(hù)飲用水源的各個階段中。立法上，建立公眾參與飲用水源保護(hù)的渠道；執(zhí)法過程中，建立飲用水源保護(hù)監(jiān)督機(jī)制并確切落實(shí)該機(jī)制；加大宣傳力度，多舉辦有關(guān)飲用水源保護(hù)的活動，加強(qiáng)公眾保護(hù)飲用水源的意識。

（四 ）嚴(yán)格法律責(zé)任制度

隨著飲用水源污染加劇，國外立法對此加大了處罰力度。在美國，聯(lián)邦環(huán)保局在特殊情況下可以代替州直接向違法者發(fā)布矯正違法行為的命令，或者向法院提起訴訟追究其民事責(zé)任，也可兩種措施都采取。若法院確認(rèn)聯(lián)邦環(huán)保局所指控的行為違反法律法規(guī)，可結(jié)合有關(guān)情節(jié)對違法者給予相關(guān)的判決。如對于違反《安全飲用水法》規(guī)定故意污染或干擾公共水系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的，可以處以最高期限為5年的監(jiān)禁或最高額為5萬元的罰金，或兩者并罰；對于造成污染的企業(yè)的處罰也較為嚴(yán)重，在法律中規(guī)定以“按日處罰”的形式連續(xù)計(jì)算不改正污染行為企業(yè)的罰款數(shù)額[10]。

日本在二戰(zhàn)后為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，卻忽略了對環(huán)境的監(jiān)管，導(dǎo)致當(dāng)時日本多地爆發(fā)疼痛病、水俁病等飲用水源污染造成人體健康受損事件。慘痛的教訓(xùn)使得日本日益重視對環(huán)境尤其是飲用水源的保護(hù)，對污染飲用水源的企業(yè)處以高額的罰款，威懾污染肇事者。

目前，我國環(huán)境刑事責(zé)任的構(gòu)成要件采用“四要件說”[11]。我國可以借鑒國外處理污染行為的經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格法律責(zé)任制度，提高處罰力度。改變目前這種民事制裁為主但力度不嚴(yán)，行政制裁手段單一，刑事制裁不足的局面。

[1] 袁記平.我國飲用水保護(hù)立法問題研究[D].南京：河海大學(xué),2004.

[2] 章建文,王 睿.湘江水資源統(tǒng)一管理與統(tǒng)一調(diào)配的法律機(jī)制研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2012,6(2):85-87.

[3] 藍(lán) 楠.關(guān)注我國農(nóng)村飲用水源安全[J].環(huán)境保護(hù),2007,(1):31-34.

[4] 趙雪麗.論環(huán)境公眾參與權(quán)之政府責(zé)任——由松花江特大水污染事件談起[J].中國商界,2008,(3):120.

[5] 藍(lán) 楠.國外飲用水源保護(hù)法律制度對我國的啟示[J].環(huán)?？萍?2008,(3):1-5+9.

[6] Edith Brown Weiss.International Environmental Law and Policy.Aspen Publishers.Inc.1998.

[7] 雷 剛.我國飲用水安全問題的立法研究[D].西安：西北農(nóng)業(yè)科技大學(xué),2007.

[8] 徐新啟,車 越,楊 凱.中美水源地管理體系的比較研究[J].上海環(huán)境科學(xué),2003,22(7):487-489.

[9] Naess. Arne. Ecology. community and lifestyle: outline of an ecosophy. Cambridge.N.Y:Cambridge University Press, 1989.

[10] 王 碩,朱華平,柴志妮,等.國際飲用水安全評價[J].食品研究與開發(fā),2009,(11): 182-185.

[11] 雷 鑫,吳明明.論嚴(yán)格責(zé)任適用于環(huán)境犯罪領(lǐng)域的正當(dāng)性 [J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào) ( 社會科學(xué)版 ),2009,3(9):57-62.

An Analytical Research on the Legal System of Drinking Water Conservation

ZENG Jia, CHENG Feng-ming
（Politics and Law College, Central South University of Forestry & Technology,Changsha410004, Hunan, China）

Our legal system of protect drinking water sources have some shortcomings like legislation lags, emphasis on urban but light agriculture, absence of public participation system and lack of accountability efforts, it serious threat to the safety of people’s drinking water and health. This article analyzing and drawing the experience of developed country protected the safety of drinking water sources from different angles and stage, for instance, the guiding ideology of legislation, legal measures taken for the protection of drinking water sources and pollution abroad and the development of the penalty. This article from the priority of drinking water source protection, both urban and rural protection, the full participation of the public and strict legal liability system four aspects put forward the basic countermeasures and suggestions of perfecting our country’s drinking water legal system.

source of drinking water; protection; the legal system

D922.6

A

1673-9272(2014)03-0099-05

2014-04-21

湖南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目：“促進(jìn)湖南可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境司法創(chuàng)新研究”（編號：2014ZK3081）。

曾 佳（1990-），女，湖北石首人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法原理。

成鳳明（1963-），男，湖南湘鄉(xiāng)人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院研究員，碩士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境法學(xué)。

[本文編校：徐保風(fēng)]