從規(guī)范到運作：檢察建議的實踐運用探析

張馳

摘 要：檢察建議雖然在實踐中已經(jīng)廣泛應(yīng)用，但之前卻沒有明確的法理基礎(chǔ)。新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》在第二百零八條增加了“檢察建議”這一監(jiān)督方式，符合司法實踐的需要，也是立法對司法實踐的一種呼應(yīng)。從規(guī)范到運作，檢察建議的運用存在哪些問題，如何規(guī)范與完善，立法上并沒有詳細(xì)的規(guī)定。為了更好的發(fā)揮檢察建議的作用，需要從檢察建議程序上的強(qiáng)制力，以及完善檢察建議的制作規(guī)范等方面進(jìn)行法律規(guī)制，才能達(dá)到更好地適用效果，維護(hù)社會公平正義的目的。

關(guān)鍵詞：檢察建議；檢察監(jiān)督

引言

2012年民事訴訟法修改的一大亮點是強(qiáng)化了檢察監(jiān)督程序。其中在第二百零八條中除確認(rèn)了原有的抗訴方式之外，還增加了檢察建議這一檢察監(jiān)督方式。實際上，在民事行政檢察工作中，檢察機(jī)關(guān)一直在探索使用檢察建議方式開展訴訟監(jiān)督工作。不論是2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，還是2011年“兩高”會簽的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，都明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)既可以就個案向人民法院提出再審檢察建議，也可以針對審判活動中的違法情形提出檢察建議，只是國家沒有在立法層面上予以明文規(guī)定罷了。

一、民事檢察建議制度的歷史發(fā)展

檢察建議在立法層面的確立不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了長時間的立法準(zhǔn)備和司法實踐。2001年9月30日頒布實施的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》為民事訴訟檢察建議的司法實踐提供了基本準(zhǔn)繩。2009年9月《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》健全了檢察建議工作制度，對提出檢察建議的原則、發(fā)送對象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等，進(jìn)一步進(jìn)行了明確和細(xì)化，促使檢察建議工作規(guī)范化和制度化。2011年3月10日最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》規(guī)定了同級檢察院向同級法院提出“再審檢察建議”制度，對不適用抗訴制度的裁決事項和程序違法提出檢察建議的制度，明確了再審檢察建議與糾正違法檢察建議的分類、范圍以及工作機(jī)制。通過上述立法準(zhǔn)備及司法實踐中的探索，2012年第二次修改的民事訴訟法正式增加了檢察建議的監(jiān)督方式，使檢察建議在立法層面得以確立，獲得了檢察監(jiān)督的“名分”，解決了以往檢察建議缺乏法律依據(jù)、適用范圍不明確、權(quán)威性和執(zhí)行力不足等問題。而且最高人民檢察院于2013年11月19日發(fā)布了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，為檢察機(jī)關(guān)全面正確貫徹執(zhí)行修改后民事訴訟法、強(qiáng)化對檢察建議的法律監(jiān)督提供了明確具體的規(guī)范。

二、從規(guī)范到運作檢察建議在實踐運用中存在的問題

（一）檢察建議的法律效力問題

修改后的民事訴訟法對檢察建議的法律效果卻沒有任何規(guī)定，這將導(dǎo)致接收檢察建議的人民法院應(yīng)否回復(fù)、何時復(fù)查案件、如何采納等具體操作不明確，勢必降低這一訴訟監(jiān)督手段的實效。實踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議以后，法院有可能沒有任何反饋信息，是否采納再審檢察建議完全取決于作出原生效判決的法院的態(tài)度，檢察機(jī)關(guān)可能因為缺少法律依據(jù)而不再跟進(jìn)，監(jiān)督到此為止，導(dǎo)致檢察建議的發(fā)出不能解決根本問題，流于形式。如果這樣，勢必影響檢察建議的權(quán)威性。針對這個問題，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百一十七條規(guī)定，有下列情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定跟進(jìn)監(jiān)督或者提請上級人民檢察院監(jiān)督：（一）人民法院審理民事抗訴案件作出的判決、裁定、調(diào)解書仍符合抗訴條件的；（二）人民法院對人民檢察院提出的檢察建議未在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理并書面回復(fù)的；（三）人民法院對檢察建議的處理結(jié)果錯誤的。如何跟進(jìn)監(jiān)督，以及上級人民檢察院如何監(jiān)督？這都是我們不得不面對的問題。

（二）檢察建議的制作規(guī)范性問題

有的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)在制作的檢察建議存在以下問題：制發(fā)過于隨意，調(diào)查研究不深入、分析指出問題泛泛而談、建議內(nèi)容空洞、缺乏針對性和操作性，文書質(zhì)量不高。上述學(xué)者的意見對于檢察機(jī)關(guān)反思檢察建議的內(nèi)容具有重要意義。除了上述問題外，民行檢察建議在實踐中還存在以下問題：1、檢察建議以何種內(nèi)容提出？2、能否以檢察建議的方式提出更換辦案人的建議？3、訴訟參與人或案外人實施妨害民事行政訴訟行為，而人民法院未處理的，人民檢察院能否提出檢察建議？4、對于行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法進(jìn)程的，能否向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議？5、律師或法律工作者參與制造虛假訴訟案件或作偽證，妨害訴訟進(jìn)程的，能否向司法行政部門發(fā)出檢察建議，要求其對相關(guān)人員進(jìn)行處罰？

（三）檢察建議的反饋與落實問題

檢察建議法律效果的實現(xiàn)必須依靠檢察建議的落實，但是無論是再審檢察建議，還是糾正審判人員違法的檢察建議，檢察機(jī)關(guān)都只有建議的權(quán)力，不能對審判權(quán)的獨立行使造成損害，必須尊重審判權(quán)力獨立行使，因此檢察建議并沒有強(qiáng)制性。由于檢察建議的非強(qiáng)制性，檢察建議應(yīng)當(dāng)以何種方式進(jìn)行落實，檢察建議的效果如何，檢察建議發(fā)出后如果不被建議部門接受，應(yīng)當(dāng)設(shè)置何種后置程序，均是在司法實踐中存在的問題。為了克服此類的問題，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百零八條規(guī)定，案件管理部門對以本院名義制發(fā)的民事訴訟監(jiān)督法律文書實施監(jiān)督管理。但這樣一個條文，貌似并不能解決上述問題。

三、檢察建議的規(guī)范與完善

（一）賦予檢察建議必要的程序強(qiáng)制力

檢察建議程序上的強(qiáng)制力，指的是從訴訟程序的角度，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議以后，被建方應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察建議，進(jìn)行相應(yīng)程序性行為的強(qiáng)制力。①保證監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力均衡并使之得到立法確認(rèn)，是檢察建議活動得以順利開展的重要條件。檢察建議入法后，應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)的司法解釋，賦予檢察建議必要的程序強(qiáng)制力。且其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，對于建議所涉及到的內(nèi)容，被建議方應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的復(fù)查、審核，并對檢察建議作出必要的答復(fù)、回應(yīng)、解釋、糾正等相關(guān)制度。

（二）完善檢察建議的制作規(guī)范

檢察建議也必須建立統(tǒng)一的規(guī)范和程序，否則將會很混亂，很難保障實體上的公正。檢察建議的制作，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行案件集體討論和檢察長審批制度，在提出再審檢察建議時應(yīng)當(dāng)經(jīng)過檢委會審批。同時，應(yīng)當(dāng)建立專家咨詢研討制度，遇到重大、復(fù)雜案件時聽取專家意見。另外，還應(yīng)當(dāng)充分聽取被監(jiān)督機(jī)關(guān)的意見。

（三）建立檢察建議的反饋和跟蹤制度

檢察建議發(fā)出后，一定要按照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百零八條規(guī)定對制發(fā)的民事訴訟監(jiān)督法律文書實施監(jiān)督管理。承辦人員一定要及時了解和掌握檢察建議的整改落實、采納情況，并將反饋信息報給分管領(lǐng)導(dǎo)。同時建立和完善抄送備案制度與歸口管理和跟蹤落實工作。對于檢察建議，檢察機(jī)關(guān)決不可以 “一發(fā)了之”，應(yīng)做好歸口管理和統(tǒng)計工作，檢察機(jī)關(guān)必須建立跟蹤回饋機(jī)制，各級人民檢察院可設(shè)專門辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察建議書的文稿審核、編號工作，并負(fù)責(zé)檢察建議的跟蹤反饋、督促落實等工作。（作者單位：河南大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 廖中洪.關(guān)于完善《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》有關(guān)“檢察建議”規(guī)定的若干問題[J].西南政法大學(xué)學(xué)報.2012，（3）

參考文獻(xiàn)：

[1] 孫謙.檢察理論研究綜述（1979—1989）[M].北京：中國檢察出版社.

[2] 廖中洪.關(guān)于完善《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》有關(guān)“檢察建議”規(guī)定的若干問題[J].西南政法大學(xué)學(xué)報

[3] 張智輝.論檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)[J]，西南政法大學(xué)學(xué)報

[4] 惠秀娟.論檢察建議制度在民事訴訟法中的適用[J].法制與社會

[5] 田平安1，李浩2等.中國民事檢察監(jiān)督制度的改革與完善[J].現(xiàn)代法

[6] 王景山1，耿寶金2 .論我國民事行政檢察建議的定位與改革[J].政法論叢