農(nóng)村宅基地問題調(diào)查與思考

彭翔

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，與農(nóng)民的生活息息相關(guān)。但是在中國城市化進(jìn)程中， 農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，源于計劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元背景下的現(xiàn)有宅基地制度逐漸暴露出很多問題。本論文在進(jìn)行湖南省農(nóng)村宅基地制度實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析湖南農(nóng)村宅基地制度的運行狀況，找出運行中存在的問題，揭示其原因，進(jìn)而提出相應(yīng)的對策。在進(jìn)行湖南省農(nóng)村宅基地制度運行狀況調(diào)查之前，首先有必要了解湖南省宅基地制度變遷史。

一、湖南省農(nóng)村宅基地制度的變遷

1、土地改革時期—農(nóng)民宅基地個人所有階段

在新中國成立初期，中央政府開展土地改革運動。湖南省農(nóng)村宅基地制度也發(fā)生了重大改變，實現(xiàn)了由地主私有向農(nóng)民宅基地個人所有的轉(zhuǎn)變。土地改革后允許一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣、出租和出典土地，重新建立了農(nóng)民私人所有的土地制度。據(jù)85歲村民王永全回憶，土地改革完成后，人民政府還給他們頒發(fā)了土地所有證。

隨后國家進(jìn)行的社會主義改革，雖然把農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為集體所有，但是農(nóng)民宅基地個人所有的制度仍然沒有改變。

2、從農(nóng)業(yè)合作社到人民公社化—農(nóng)民宅基地集體所有階段

從農(nóng)業(yè)合作社到人民公社化時期，拉開了湖南省農(nóng)村宅基地由私人所有轉(zhuǎn)為集體所有的變革序幕。此時，農(nóng)村宅基地不再屬于農(nóng)民私有，也不得隨意處置。在農(nóng)村，宅基地都屬于生產(chǎn)隊所有，包括自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租或買賣。

3、改革開放后—完善宅基地審批制度

改革開放之后，國家完善了對宅基地的審批權(quán)限，嚴(yán)格審批程序。農(nóng)民申請建房，不管是使用舊宅基地，還是占有新土地，都要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核報縣級人民政府批準(zhǔn)。此外，對占用耕地的，還要辦理農(nóng)地專用手續(xù)。

二、湖南省農(nóng)村宅基地問題

1、宅基地概念不清晰、產(chǎn)權(quán)不明確

雖然我們經(jīng)常提到宅基地這個概念，但其實廣大村民對宅基地的概念理解不深，不夠明確。在宅基地的所有權(quán)歸誰所有這個問題上，大部分村民仍然認(rèn)為歸農(nóng)民自身所有，只有極少部分村民能準(zhǔn)確了解所有權(quán)歸集體所有。

2、宅基地利用情況參差不齊

（1）存在一戶多宅情況。由于宅基地具有福利性，農(nóng)民取得宅基地幾乎是無償?shù)模r(nóng)民都盡可能多地想占有宅基地。在此次實地訪問中，約有9%的居民占有兩處以上宅基地。

3、宅基地缺乏管理

（1）宅基地登記程序不嚴(yán)格。嚴(yán)格意義上說，自從新的宅基地登記辦法實施以來，走完全套宅基地登記程序的農(nóng)戶是鳳毛麟角。農(nóng)民根本沒有認(rèn)識到宅基地登記的重要性，普遍存在認(rèn)識淡薄，多一事不如少一事的態(tài)度，同時也從一個側(cè)面說明農(nóng)村宅基地登記對農(nóng)民的權(quán)利保障還未形成，農(nóng)民不需要辦全登記手續(xù)，同樣也能維護(hù)其利益。

（2）宅基地審批程序不規(guī)范。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)取得村、鄉(xiāng)、縣三級部門批準(zhǔn)。但是村、鄉(xiāng)、縣在審批環(huán)節(jié)均存在著問題。在村級討論報批程序中，一些村級干部暗箱操作，申請宅基地未經(jīng)村集體討論而由村干部私自決定。同時鄉(xiāng)、縣土地管理部門也要做到“三到場”實地審核，而調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多村干部只是過來看看，并沒有對宅基地面積進(jìn)行核實。而且存在不同程度的收費現(xiàn)象，有土地管理費、土地手續(xù)費、工本費等，漫天要價。

三、湖南省農(nóng)村宅基地問題原因分析

1、宅基地所有權(quán)主體虛置

盡管國家對農(nóng)村土地所有權(quán)有明確的界定，《土地管理法》規(guī)定了國家所有和農(nóng)村集體所有的兩種土地所有制形式。城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。集體所有是農(nóng)村集體組織擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)民個人擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)，即土地的使用權(quán)。但是農(nóng)民集體組織實際是不存在的，村委會是農(nóng)村集體組織的代理人。村集體作為基層組織由村委會干部代表管理集體土地，這并不能說明村委會就可以行使土地所有權(quán)權(quán)能，所以集體概念的虛幻性，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不明。對于農(nóng)村宅基地所有權(quán)，農(nóng)民根本不清楚是國家、集體還是個人所有。

2、宅基地相關(guān)法律及制度不完善

（1）一戶一宅制度。此次調(diào)研中，9%的居民占有兩處以上宅基地的主要原因有：一是繼承。農(nóng)村房屋世代傳承，隨著社會老齡化的加快，獨生子女繼承上輩房屋，帶來一戶有兩處甚至三處宅基地的機(jī)率呈現(xiàn)增加趨勢。二是贈與。兄妹、親戚或鄰居在長沙城里打拼成功后，將農(nóng)村房屋贈與家人或親朋好友。三是購買。在建房成本增高、建筑民工難找的窘境下，村民在農(nóng)村購買“二手房”的增多，購買房屋后，舊房擱置不拆的為數(shù)不少。四是遷居。農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工定居，或搬到鎮(zhèn)上居住后，農(nóng)村宅基地及房屋仍然保留。一戶一宅政策本來是為了約束農(nóng)民盲目占地建房，但卻束縛了宅基地實現(xiàn)其市場化，成為宅基地流轉(zhuǎn)的直接障礙。由于農(nóng)村宅基地不能轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村的房屋只能任其殘損殆盡。村干部說，這些房屋都是村民們多年來用汗水和心血澆筑而成的，如果宅基地流轉(zhuǎn)政策長期限制，這些財產(chǎn)只能眼睜睜的付之東流，化為烏有，實在可惜！

四、湖南省農(nóng)村宅基地制度改革的建議

1、合理確立所有權(quán)的主體

應(yīng)本著尊重現(xiàn)實、維持穩(wěn)定的原則， 按現(xiàn)存土地邊界的劃分， 即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)； 村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表村農(nóng)民集體行使村農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)； 組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表組農(nóng)民集體行使組農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)。每級農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的客體是不同的， 不同宅基地上的主體都是平行關(guān)系。若一宗宅基地上同時存在多個所有權(quán)主體， 應(yīng)當(dāng)將權(quán)利確定給村集體經(jīng)濟(jì)組織， 因為鄉(xiāng)級的管轄范圍大、所管事務(wù)雜多， 而村組又太小， 不利于宅基地管理、規(guī)劃， 定位在村級最有利于所有權(quán)的行使。同時也應(yīng)賦予集體組織成員相應(yīng)的權(quán)利，對于申請及使用宅基地的。村民有權(quán)監(jiān)督、有權(quán)表決，以改變現(xiàn)在宅基地使用中的權(quán)利虛位狀態(tài)，使集體真正能行使本該屬于自己的權(quán)利。

2、建立健全宅基地的法律體系

宅基地是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)問題，涉及面廣，政策性強(qiáng)，一定要慎重對待。而缺乏法律的保障，是當(dāng)前宅基地面臨的一大問題。因此，當(dāng)務(wù)之急就是盡快健全宅基地的立法工作。

第一，放寬宅基地流轉(zhuǎn)政策。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，限制宅基地流轉(zhuǎn)的操作性正在逐漸變?nèi)?。建議將宅基地使用權(quán)作為物權(quán)賦予農(nóng)民，讓農(nóng)民可以自由轉(zhuǎn)讓、買賣、出租和抵押其合法取得的宅基地的使用權(quán)，使村民住宅做到物盡其用、地盡其利。

3、進(jìn)行宅基地科學(xué)管理

首先，應(yīng)當(dāng)完善宅基地審批程序。在農(nóng)村土地管理部門應(yīng)對規(guī)范行使行政權(quán)力。在宅基地審批制度中，應(yīng)加強(qiáng)公開辦事制度的貫徹執(zhí)行，對申請人資格、申請條件和程序等應(yīng)加強(qiáng)管理，杜絕暗箱操作。同時也必須加強(qiáng)宅基地使用權(quán)發(fā)放，規(guī)范登記，切實維護(hù)廣大農(nóng)民的利益。（作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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