基于電監(jiān)會與國家能源局的比較論電力監(jiān)管機構的調整

陳新春，和繼偉

(上海電力學院 經(jīng)濟與管理學院，上海 200090)

2013年3月10日，十二屆全國人大一次會議第三次全體會議審議通過《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》，將原國家能源局和國家電力監(jiān)管委員會的職責進行整合，成立新的國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會統(tǒng)籌管理，同時不再保留電監(jiān)會。至此，存在10年之久的電監(jiān)會正式被撤銷。近一年過去了，撤并重組的工作進展如何?新的國家能源局與電監(jiān)會在組織性質上有何區(qū)別?兩個組織在職能和內設機構上的差異何在?帶著這些問題，筆者梳理了電監(jiān)會和新舊能源局的發(fā)展歷程，以期獲得答案。

1 我國電力監(jiān)管機構的演變

1.1 電力監(jiān)管的必要性

電力是一種特殊商品，在運行環(huán)節(jié)中具有規(guī)模經(jīng)濟效應的是其傳輸網(wǎng)絡，這決定了其成為自然壟斷性行業(yè)。電力行業(yè)存在市場失靈的可能性，為保障電力安全、高效和清潔運行的目標，政府力圖在電力企業(yè)追求最大利潤與政府追求的行業(yè)和社會目標之間進行平衡，[1]必須對電力行業(yè)進行監(jiān)管。世界各國的電力監(jiān)管機構有內設于政府相關部門的，也有單獨設置的，還有與能源或其他公用事業(yè)監(jiān)管機構合在一起設置的。[2]如英美系國家大多采取單獨設立監(jiān)管機構模式。日本以及歐洲大陸法系國家(如法國、德國等)總體上采取政監(jiān)合一的監(jiān)管模式。[3]

1.2 電監(jiān)會的產(chǎn)生背景和作用發(fā)揮

2002年電力體制改革前夕，電力管理職能由多個政府機構承擔。2003年，在第5次國務院機構改革中，國務院授權新成立的電力監(jiān)管委員會履行電力監(jiān)管職責。成立電監(jiān)會的初衷是營造獨立的監(jiān)管模式，《國家電力監(jiān)管委員會職能配置內設機構和人員編制規(guī)定》中明確了國家電監(jiān)會屬于“正部級國務院直屬事業(yè)單位”。“正部級”說明其起點較高，“國務院直屬”強調其中立性。但實際工作中，涉及電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項審批權力并沒有全部歸屬于這一機構。由于缺少完整的價格和市場準入這兩項監(jiān)管權力，夾在強勢的政府宏觀經(jīng)濟管理部門和國有特大型企業(yè)之間，電監(jiān)會權威性不高，在推進電力體制改革方面也鮮有建樹，甚至被人稱為“無市可監(jiān)”。

1.3 大部制改革下電力和能源監(jiān)管機構的整合

2008年伊始的大部制改革，在國家發(fā)改委下設立了一個副部級政府機構——國家能源局，將能源產(chǎn)業(yè)管理有關職責及機構，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防科學技術工業(yè)委員會的核電管理職責進行整合。能源產(chǎn)業(yè)涉及石油、石化、天然氣、煤炭、電力、新能源等眾多領域，國家能源局作為副部級的政府機構，與正部級的電監(jiān)會在電力規(guī)劃、投資準入、項目審批和價格監(jiān)管等諸多方面職責交叉和重疊，兩者長期并存給能源電力行業(yè)的高效發(fā)展造成嚴重阻礙，容易出現(xiàn)相互推諉、相互牽制的現(xiàn)象。隨著我國能源電力行業(yè)市場化進程的不斷深入，兩者合二為一、職能整合乃是大勢所趨。2013年3月，第7次國務院機構大部制改革方案明確新的國家能源局從單純的電力監(jiān)管擴展到能源體系的監(jiān)督管理，使之職能更完善，為將來“大能源部”的組建籌劃奠定基礎。

2 中央和地方電力監(jiān)管機構重組的進展

2.1 國家能源局的職能調整和機構設置

當前政府機構運行中存在政府越位、缺位、職能交叉、人浮于事4大問題，本次機構改革強調以職能轉變?yōu)楹诵模褪且迩宀块T職責邊界，合并同類項，減少部門職責重疊、交叉和分散，最大限度地整合分散在國務院不同部門之間相同或相似的職責，理順部門職責關系。

因此，為了加強對能源行業(yè)的集中統(tǒng)一管理，作為國務院機構調整方案中的6大主要內容之一，新的國家能源局將承擔起煤炭、石油、天然氣、電力(含核電)、新能源和可再生能源等領域的監(jiān)督管理，以及煉油、煤制燃料和燃料乙醇的行業(yè)管理，明確與工業(yè)信息化部的職責分工。

新的國家能源局由原能源局和國家電監(jiān)會重組產(chǎn)生，機構設置和調整工作比較復雜。重組后的國家能源局內設機構如圖1所示。

圖1 國家能源局內設機構

國家能源局下設13個部門，分屬管理日常事務、能源規(guī)劃、能源法制和體制改革、新能源和可再生能源、煤炭油氣、能源節(jié)約、電力發(fā)展、能源市場監(jiān)管、能源國際合作等工作。

2.2 地方能源部門的機構設置現(xiàn)狀

2008年原國家能源局成立后，我國22個省、4個直轄市、5個自治區(qū)均設有相應的能源局或能源處，此前能源項目的審批核準權集中在國家部委層面，本次機構改革簡政放權后，地方發(fā)改委和能源局(處)掌握了這些下放的審批權限。

2013年10月，中央編辦印發(fā)了《中央編辦關于國家能源局派出機構設置的通知》，其中6個區(qū)域監(jiān)管局和12個省(自治區(qū))監(jiān)管辦公室基本沿襲了原電監(jiān)會的主要派出機構的框架，于2013年歲末和2014年初相繼掛牌辦公:2013年12月5日，華東監(jiān)管局掛牌，10日，轄區(qū)主要涉及天津、河北和內蒙古的華北監(jiān)管局揭牌，12日，西北局掛牌成立，13日，東北監(jiān)管局成立，20日，南方監(jiān)管局成立。2014年1月6日，華中(包括湖北、江西、重慶、西藏)監(jiān)管局成立，至此近一年的能源電力監(jiān)管機構的整合基本完成。

3 機構設置方面的差異

3.1 組織性質不同

由于我國自然資源分布和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，為了打破省間電力市場壁壘，在更大范圍內優(yōu)化電力資源配置，電監(jiān)會被設立成獨立的、全國統(tǒng)一的監(jiān)管機構。但從性質上講，其屬于國務院直屬事業(yè)單位，把電監(jiān)會定性為事業(yè)單位來行使監(jiān)管職能，其合法性不足。

首先，事業(yè)單位就不在立法機關的審查范圍之列，可由國務院根據(jù)工作需要自主設立，所以成立時并未有相應的法律或法規(guī)的授權，缺乏保障。其次，類似電監(jiān)會這樣的監(jiān)管機構的職責一般是由國務院的“三定方案”確定，職權的規(guī)定操作性不強，往往導致監(jiān)管機構要與其他相關部門磋商，其權威性不強，這也是電監(jiān)會與生俱來的缺陷。

國家能源局是國家為了對我國的煤炭、石油、天然氣等一次能源和電力等二次能源實行有效的配置而在國家發(fā)改委統(tǒng)一管理下成立的隸屬發(fā)改委的職能部門。從組織性質上說，作為國務院組成部門的發(fā)改委下屬的國家能源局就是國務院組成部門管理的國家行政機構。在此次整合中，國家能源局還接收了原電監(jiān)會的派出機構，因此這些派出機構的性質也由事業(yè)單位轉為行政機關。

3.2 內部機構設置不同

從電力監(jiān)管的實踐來看，電監(jiān)會成立初衷是營造獨立的監(jiān)管模式，在華北、東北、西北、華東、華中和南方6個區(qū)域都設立了區(qū)域電監(jiān)會，在全國12個城市設立省級電監(jiān)辦。這些派出機構由電監(jiān)會垂直領導，人事、財務上統(tǒng)一管理，其內設機構一致。省級電監(jiān)辦內設機構見圖2。

目前我國22個省、4個直轄市、5個自治區(qū)(港、澳、臺除外)設有相應的能源局或能源處，均由地方發(fā)改委管理，有的省區(qū)沒設省級能源局，比如湖北、新疆等地，本省區(qū)能源工作由發(fā)改委協(xié)調和管理，延續(xù)原來的能源處室。地方能源局(處)的內設機構不盡相同，能源局內設機構江西省有4個，而吉林省有11個，如圖3和圖4所示。

圖2 省級電監(jiān)辦內設機構

圖3 江西省能源局內設機構

圖4 吉林省能源局內設機構

特別值得一提的是，本次國務院機構改革在地方機構設置上不要求完全上下對口，可根據(jù)本地資源情況和發(fā)展重點進行設置，如一些內陸省份就無需核電規(guī)劃部門。因此，每個省級能源局的內設機構都不相同。

3.3 職能和審批權力的轉變

電監(jiān)會與重組后的國家能源局分別處于改革發(fā)展的不同階段。作為政府行政管理部門，新國家能源局應加強能源領域的宏觀管理，加強對能源問題的前瞻性、綜合性、戰(zhàn)略性的研究，擬訂能源發(fā)展規(guī)劃、重大政策和標準并組織落實，提高國家能源安全的保障能力。

本輪機構改革強調職能轉變，強調處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，這對新的國家能源局在職能和審批事項方面權限的減政放權提出了要求，應減少微觀事務的管理，取消一些不必要的審批事項，因此一經(jīng)重組，國家能源局就在電力監(jiān)管方面明確取消了以下審批項目，包括電力(包括煤炭、油氣)企業(yè)的發(fā)展建設規(guī)劃和專項發(fā)展建設規(guī)劃審批、電力市場份額的核定、電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點的審批、水電站大壩運行安全信息化驗收和安全監(jiān)測系統(tǒng)檢查驗收、發(fā)電廠整體安全性評價審批、電力二次系統(tǒng)安全防護規(guī)范和方案審批、電力安全生產(chǎn)標準化達標評級審批、電力行業(yè)信息系統(tǒng)安全保護、網(wǎng)絡與信息安全應急預案審批等。這些項目的取消不僅減輕了企業(yè)負擔，還節(jié)省了政府資源。

3.4 監(jiān)管方式和手段的差別

電監(jiān)會成立后，其職能也經(jīng)過多次調整，其監(jiān)管領域主要包括電力安全、供電服務質量、電能交易等領域，擁有準立法權、行政權和準司法權。在監(jiān)管方式上，電監(jiān)會可以頒布規(guī)章、規(guī)定和辦法等規(guī)范性文件對監(jiān)管對象進行約束;也可以牽頭組織和參與安全生產(chǎn)、供電服務、電價執(zhí)行、環(huán)境保護等各項檢查活動;對監(jiān)管對象之間的糾紛進行裁決甚至處罰，電監(jiān)會還引入了監(jiān)管報告制度，定期發(fā)布電力監(jiān)管統(tǒng)計信息，督促電力企業(yè)及時披露生產(chǎn)調度運行信息。

與上述精細化監(jiān)管相對應，新的國家能源局成立后，管理上向宏觀戰(zhàn)略和規(guī)劃等領域轉移，比如側重于制訂發(fā)展規(guī)劃、對全局性事務統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調等，因此其將以能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等為抓手，完善宏觀調控體系，注重產(chǎn)業(yè)引導、合理控制能源消費總量、優(yōu)化能源布局結構、提高能源利用效率等工作，加強電力安全監(jiān)管，改善市場環(huán)境，維護市場秩序公平公正。[4]

4 結語

第7次機構改革中將名義上獨立實質上實權有限的電監(jiān)會這一垂直事業(yè)單位轉變成了國家發(fā)改委的職能部門。新的國家能源局已經(jīng)過一年左右時間的整合，除了要完善機構和人員配置以外，還需合理地劃清中央與派出機構、派出機構與地方能源管理部門、派出機構與各地區(qū)分支機構的職責權力范圍，同時開展針對煤炭、油氣等領域的監(jiān)管工作，這需要能源監(jiān)管體制頂層設計的進一步深化。

[1]任玉瓏，楊菲菲，周瀅露.從經(jīng)濟學視角看電力監(jiān)管合謀[J].能源技術經(jīng)濟，2010(4):39-42.

[2]吳思郡.國內外電力行業(yè)政府監(jiān)管研究述評[J].湖北經(jīng)濟學院學報，2011(10):61-62.

[3]晉自力，陳松偉.西方電力監(jiān)管機構設置模式及其啟示[J].生產(chǎn)力研究，2011(1):140-141.

[4]鳳凰網(wǎng).能源局有關負責人解讀能源局“三定”方案[EB/OL].[2013 － 06 － 28].http:∥finance.ifeng.com/roll/20130628/8172434.shtml.