美國眾議院2013年農(nóng)場法案評析

陶紅軍

（福州大學(xué)，福建福州 350108）

美國眾議院2013年農(nóng)場法案評析

陶紅軍

（福州大學(xué)，福建福州 350108）

分析美國眾議院2013年農(nóng)場法案支出結(jié)構(gòu)及變化趨勢，并對該法案12大類農(nóng)業(yè)支出內(nèi)容進(jìn)行整理，總結(jié)出美國眾議院2013年農(nóng)場法案的特征。2014—2018年期間美國將取消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接補(bǔ)貼，削減營養(yǎng)和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼，維持農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村能源支出不變，增加對乳品、水稻、花生以及特色農(nóng)作物的支持力度，更加重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、新入農(nóng)民培訓(xùn)和收入保障等項(xiàng)目支出。在削減預(yù)算約束的前提下，美國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持力度不降反升。

美國；眾議院；2013農(nóng)場法案；國內(nèi)支持

一、前言

美國農(nóng)場法案每5年制定一次，是聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的依據(jù)[1-2]。美國第113屆國會2013年農(nóng)場法案執(zhí)行期為2014—2018年，但是所有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目預(yù)算均延伸至2023年。美國國會參議院和眾議院農(nóng)場法案立法聽證、辯論以及表決程序大致相同，彼此之間并無約束關(guān)系。2013年5月20日，由于在農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、農(nóng)村能源和營養(yǎng)支出削減上的巨大分歧，美國眾議院議員以195票贊成、234票反對，否決了該議會第一個(gè)版本《Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013》（H.R.1947）。2013年7月11日美國眾議院議員又以216票贊成、208票反對，涉險(xiǎn)通過了2013年農(nóng)場法案修改版本（H.R.2642）。由于美國共和、民主兩黨政府預(yù)算和赤字削減立場差異顯著，截至2014年1月1日，美國參眾兩院尚未形成2013年農(nóng)場法案妥協(xié)版本。眾議院農(nóng)業(yè)委員會主席Frank Lucas在2013年12月10日表示將2012年農(nóng)場法案延長至2014年1月。美國眾議院2013年農(nóng)場法案涉及12大類農(nóng)業(yè)支出領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)支出項(xiàng)目眾多，與參議院2013年農(nóng)場法案有較大差別，因而有必要對其進(jìn)行詳細(xì)分析。

二、支出項(xiàng)目及預(yù)算變化

美國眾議院2013年農(nóng)場法案包括農(nóng)產(chǎn)品（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、營養(yǎng)支持等12大類農(nóng)業(yè)議題。2014—2023年期間聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)預(yù)算9 400億美元，比2008年農(nóng)場法案預(yù)算減少333.33億美元。在2014—2018年執(zhí)行期間，眾議院2013年農(nóng)場法案預(yù)算則減少134.65億美元[3]。

美國眾議院2013年農(nóng)場法案削減了農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、營養(yǎng)項(xiàng)目支出預(yù)算，增加了農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與推廣、特色作物和農(nóng)作物保險(xiǎn)支出，農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村能源支出不變[4-5]。2014—2018年期間林業(yè)預(yù)算增加400萬美元，2019—2023年期間則保持不變。美國眾議院2013年農(nóng)場法案支出結(jié)構(gòu)及預(yù)算變化見表1。

該法案取消了與市場行情脫鉤且在政治上不受歡迎的直接補(bǔ)貼項(xiàng)目，精簡了農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼項(xiàng)目，削減開支78.96億美元。自1996年以來首次改革補(bǔ)充營養(yǎng)支持項(xiàng)目（SNAP），削減開支96.11億美元。將23個(gè)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目合并成10個(gè)，節(jié)約聯(lián)邦預(yù)算2.66億美元。農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與推廣、特色作物和園藝預(yù)算有所增加。農(nóng)作物保險(xiǎn)預(yù)算增加高達(dá)33.96億美元，顯示出在預(yù)算減少的背景下，美國聯(lián)邦政府努力降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的愿望。

表1 美國眾議院2013年農(nóng)場法案政府直接開支變化（單位：百萬美元）

三、12大類農(nóng)業(yè)支出主要內(nèi)容

（一）農(nóng)產(chǎn)品

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目。用價(jià)格損失覆蓋和收入損失覆蓋項(xiàng)目代替直接支付、反周期支付、平均作物種植收入保障和補(bǔ)充收入支持項(xiàng)目。價(jià)格損失覆蓋項(xiàng)目包括小麥、玉米等15種農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，農(nóng)場主可以獲得補(bǔ)貼。單位面積補(bǔ)貼金額=支付率×產(chǎn)量×0.85。以玉米為例，如果某年度玉米中期價(jià)格為3.50美元/蒲式耳，目標(biāo)價(jià)格為3.70美元/蒲式耳，每英畝（1英畝=0.4047公頃）產(chǎn)量為155蒲式耳，則每英畝價(jià)格損失補(bǔ)貼=（3.70-3.50）×155×0.85=26.35美元。

當(dāng)某種農(nóng)產(chǎn)品收入比基準(zhǔn)收入下降15%時(shí)，收入損失覆蓋項(xiàng)目啟動?；鶞?zhǔn)收入等于近5年該種農(nóng)產(chǎn)品全縣平均產(chǎn)量和全國平均價(jià)格的乘積。政府對農(nóng)場主補(bǔ)貼額為以下兩種情形的少者：實(shí)際收入和基準(zhǔn)收入之間的差額；基準(zhǔn)收入的10%。價(jià)格損失和收入損失覆蓋項(xiàng)目均以實(shí)際種植面積為基礎(chǔ)計(jì)算對農(nóng)場主的補(bǔ)貼金額，避免了僅憑歷史種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼的缺陷。年農(nóng)業(yè)總收入超過95萬美元的農(nóng)場主不能得到政府補(bǔ)貼，并且補(bǔ)貼金額不能超過12.5萬美元。棉農(nóng)可參加專設(shè)的棉花收入保障項(xiàng)目，不必參加價(jià)格損失和收入損失覆蓋項(xiàng)目。

2.乳品補(bǔ)貼項(xiàng)目。用乳品生產(chǎn)者利潤保護(hù)項(xiàng)目和乳品市場穩(wěn)定項(xiàng)目取代牛奶收入損失合同項(xiàng)目、乳品出口激勵(lì)項(xiàng)目和乳品價(jià)格支持項(xiàng)目。繼續(xù)實(shí)施乳品價(jià)格報(bào)告和聯(lián)邦牛奶營銷秩序項(xiàng)目（不包括加利福尼亞州），延長乳品遠(yuǎn)期定價(jià)機(jī)制、乳品賠償支付（用于銷毀受污染的乳制品）以及乳品促銷和研發(fā)項(xiàng)目[6]。

乳品生產(chǎn)者利潤保護(hù)項(xiàng)目目的是穩(wěn)定奶牛養(yǎng)殖戶利潤。對于200頭奶牛以下規(guī)模的小型奶牛場，400萬磅（1磅=0.4536千克）以內(nèi)的牛奶產(chǎn)量也可獲得乳品生產(chǎn)者利潤補(bǔ)貼。參加乳品生產(chǎn)者利潤保護(hù)項(xiàng)目的奶牛養(yǎng)殖戶必須參加乳品市場穩(wěn)定項(xiàng)目，市場上牛奶供大于求時(shí)降低產(chǎn)量。當(dāng)每英擔(dān)（1英擔(dān)=50.802千克）牛奶連續(xù)兩個(gè)月的利潤小于或等于6美元（5美元、4美元）時(shí)，生產(chǎn)者可獲得基期銷售收入的98%（97%、96%）或現(xiàn)期銷售收入的94%（93%、92%）補(bǔ)貼，最終補(bǔ)貼金額在兩者之間就高不就低。

奶牛養(yǎng)殖戶還可自愿選擇參加補(bǔ)充乳品利潤保護(hù)項(xiàng)目，確保每英擔(dān)牛奶利潤達(dá)到4美元。如果牛奶利潤連續(xù)兩個(gè)月低于4美元/英擔(dān)，參與項(xiàng)目的奶牛養(yǎng)殖戶即可獲得實(shí)際利潤和4美元之間的差額補(bǔ)貼。當(dāng)然，參與補(bǔ)充乳品利潤保護(hù)項(xiàng)目的奶牛養(yǎng)殖戶也需要根據(jù)各自產(chǎn)量繳納100～2 500美元不等的管理年費(fèi)。當(dāng)牛奶利潤低于4美元/英擔(dān)時(shí)，奶牛養(yǎng)殖戶則不需要繳納管理年費(fèi)[7]。

3.糖補(bǔ)貼項(xiàng)目。該項(xiàng)延續(xù)2008年農(nóng)場法案中的糖保護(hù)項(xiàng)目，但是支出預(yù)算不增加。美國農(nóng)業(yè)部所屬農(nóng)業(yè)信貸公司可按照每磅原料蔗糖18.75美分，每磅甜菜糖24.09美分力度向糖業(yè)者提供貸款。為防止糖業(yè)者貸款壞賬，美國農(nóng)業(yè)部需負(fù)責(zé)購買國內(nèi)剩余的糖產(chǎn)量，用于乙醇生產(chǎn)[8]。

美國眾議院2013年農(nóng)場法案中還有畜牧業(yè)賠償項(xiàng)目（因?yàn)?zāi)害死亡動物賠償）、畜牧業(yè)飼草項(xiàng)目（因旱災(zāi)或火災(zāi)導(dǎo)致的畜牧飼草損失）、家畜、蜜蜂和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)緊急援助項(xiàng)目（其他災(zāi)害項(xiàng)目未覆蓋的因惡劣天氣、暴風(fēng)雪、野火導(dǎo)致的損失）以及樹援助項(xiàng)目（因自然災(zāi)害導(dǎo)致的果樹、灌木、葡萄樹損失）。

表2 美國政府農(nóng)產(chǎn)品直接開支變化（單位：百萬美元）

（二）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)

1.農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)管理項(xiàng)目鼓勵(lì)采用新的農(nóng)場、牧場和林場環(huán)境保護(hù)技術(shù)，取消參與項(xiàng)目林場數(shù)量的限制。每年納入農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)管理項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)用地面積達(dá)到869.5萬英畝，每英畝農(nóng)業(yè)用地可獲18美元補(bǔ)貼。農(nóng)場主可通過在私有農(nóng)地上建立野生動物棲息地、向社會公眾開放狩獵、垂釣或其他戶外娛樂服務(wù)獲得收益。

優(yōu)先支持環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目，為農(nóng)場主和牧場主因滿足各級政府環(huán)境規(guī)制要求提供成本分擔(dān)。將現(xiàn)有的野生動物棲息地激勵(lì)項(xiàng)目并入環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目，利用農(nóng)業(yè)環(huán)境創(chuàng)新基金支持農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新。環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目支出向新入農(nóng)場主和牧場主、社會弱勢群體及退伍軍人傾斜，最高可以提供50%農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)成本分擔(dān)。

2.農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)儲備項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)儲備項(xiàng)目面積逐步從2 750萬英畝縮減至2 400萬英畝（草地儲備面積200萬英畝）。參與農(nóng)業(yè)環(huán)境儲備項(xiàng)目的土地到期后可優(yōu)先申請草地合同和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)管理項(xiàng)目。繼續(xù)實(shí)施轉(zhuǎn)型激勵(lì)項(xiàng)目，幫助新入農(nóng)場主和牧場主以及社會弱勢群體獲得生產(chǎn)力較高的土地。

3.區(qū)域農(nóng)業(yè)保護(hù)合作伙伴項(xiàng)目。將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用水強(qiáng)化項(xiàng)目、合作社農(nóng)業(yè)用地保護(hù)伙伴關(guān)系動議、切薩皮克灣和五大湖4個(gè)項(xiàng)目整合成區(qū)域農(nóng)業(yè)保護(hù)合作伙伴項(xiàng)目。以政府農(nóng)業(yè)保護(hù)資金為杠桿，與私營機(jī)構(gòu)或生產(chǎn)者合作，解決跨地區(qū)農(nóng)業(yè)自然資源保護(hù)關(guān)鍵性問題。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)域范圍及關(guān)鍵領(lǐng)域由農(nóng)業(yè)部確定。

4.農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)休憩項(xiàng)目。將農(nóng)地保護(hù)項(xiàng)目、草地儲備項(xiàng)目和濕地儲備項(xiàng)目合并為農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)休憩項(xiàng)目，包括農(nóng)地休憩和濕地休憩兩類。農(nóng)地休憩項(xiàng)目目的是確保農(nóng)業(yè)用地繼續(xù)用于種植業(yè)和畜牧業(yè)用途，避免農(nóng)業(yè)用地被無序開發(fā)。濕地休憩項(xiàng)目目的是恢復(fù)、保護(hù)和強(qiáng)化濕地用于水質(zhì)量、數(shù)量保護(hù)及野生動物棲息地用途。此外，還有私人牧場保護(hù)、草場根部水資源保護(hù)、小型水利設(shè)施更新以及緊急水利設(shè)施保護(hù)項(xiàng)目。

表3 農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（三）農(nóng)業(yè)貿(mào)易

2014—2018年農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)支出每年增加1 500萬美元，總計(jì)7 500萬美元。市場準(zhǔn)入項(xiàng)目為小型企業(yè)、農(nóng)民合作社和非營利貿(mào)易機(jī)構(gòu)農(nóng)產(chǎn)品出口提供40%市場準(zhǔn)入成本分擔(dān)。國外市場開發(fā)項(xiàng)目支持非盈利性農(nóng)業(yè)和貿(mào)易組織打破進(jìn)口國限制，為開拓新的國際市場提供支持。特色作物技術(shù)援助項(xiàng)目則用于應(yīng)對特色作物出口壁壘。出口信貸擔(dān)保為缺乏資金的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國提供資金。繼續(xù)實(shí)施新興市場項(xiàng)目，促進(jìn)美國非名牌農(nóng)產(chǎn)品對新興市場的出口。為全球作物多樣性信托基金儲存種質(zhì)資源提供資金支持。食品捐贈規(guī)模不少于4億美元，但是取消現(xiàn)金援助。為削減聯(lián)邦赤字，取消1.44億美元強(qiáng)制性食品援助預(yù)算。食品援助的糧食種類事前確定，以確保食品援助的及時(shí)性。食品援助不能給受援國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生不利影響。每年食品援助的監(jiān)督和評估預(yù)算為1 000萬美元，包括饑荒早期預(yù)警網(wǎng)絡(luò)開支。

（四）營養(yǎng)

1.補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目。農(nóng)村低收入家庭能源補(bǔ)貼項(xiàng)目不能與補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目掛鉤。博彩中獎(jiǎng)?wù)?、普通高校學(xué)生以及非法移民不能獲得補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目補(bǔ)貼。增加緊急食品援助項(xiàng)目預(yù)算，但需加強(qiáng)受益者家庭資產(chǎn)和收入審查。只有接受補(bǔ)充安全收入救助、貧困家庭臨時(shí)救助以及其他州級救助的家庭才能參加補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目。取消對州級政府實(shí)施補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)。已經(jīng)死亡的公民不能繼續(xù)接受補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目資助，一個(gè)公民不能在多個(gè)州同時(shí)接受補(bǔ)充營養(yǎng)援助。嚴(yán)禁將瓶裝食品倒出、以瓶子換現(xiàn)金。禁止某些州將大麻作為醫(yī)療藥品，以降低參與補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目家庭的收入，提高其補(bǔ)貼金額。禁止美國農(nóng)業(yè)部利用電視、廣播和宣傳欄對補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目進(jìn)行廣告或?yàn)橥茝V補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目和外國政府達(dá)成協(xié)議。各州要詳細(xì)報(bào)告補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目受益者如何獲得技能、培訓(xùn)以及工作經(jīng)驗(yàn)，從而提高就業(yè)率的情況。如果某些州通過飯店幫助無家可歸者、老年人和殘障人士，必須提交計(jì)劃，并進(jìn)行有效監(jiān)管。

2.其他營養(yǎng)項(xiàng)目。鼓勵(lì)私人捐贈者和聯(lián)邦政府共同參與食品銀行援助。繼續(xù)實(shí)施補(bǔ)充食品項(xiàng)目，重點(diǎn)是為老年人提供食品援助。婦女兒童食品援助項(xiàng)目為貧困的婦女和兒童提供食品券。增加老年人和低收入家庭購買食品的市場數(shù)量，確保其可使用食品券從農(nóng)村直銷市場和社區(qū)支持的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目購買食品。繼續(xù)在低收入家庭學(xué)生數(shù)量多的小學(xué)實(shí)施新鮮水果和蔬菜項(xiàng)目，菜單上增加冷凍、罐裝、干燥的水果和蔬菜食品，以豐富食品種類。通過國防部新鮮食品項(xiàng)目向?qū)W校和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)配送新鮮蔬菜和水果。在5個(gè)州試點(diǎn)，利用聯(lián)邦補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目資金增加地方特色農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)。繼續(xù)為印第安部落提供資金支持，在印第安保護(hù)區(qū)實(shí)施食品配送項(xiàng)目。

（五）農(nóng)業(yè)信貸

為農(nóng)場主繼承農(nóng)場時(shí)遺產(chǎn)稅支付提供信貸支持。將農(nóng)業(yè)保護(hù)項(xiàng)目擔(dān)保額從貸款額的75%增加至90%。在房地產(chǎn)價(jià)格較高地區(qū)，將購買新農(nóng)場和牧場的最高貸款金額從50萬美元提升至66.7萬美元。新入農(nóng)場主和牧場主個(gè)人發(fā)展賬戶試點(diǎn)項(xiàng)目為缺乏資金的農(nóng)場主和牧場主購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和設(shè)備提供2∶1資金支持。通過信貸基金預(yù)留項(xiàng)目，幫助新入農(nóng)場主和牧場主獲得貸款。農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)可為農(nóng)場主購買新農(nóng)場提供聯(lián)合貸款。通過降低支付貸款項(xiàng)目為退休農(nóng)場主土地轉(zhuǎn)讓提供貸款。將表述農(nóng)場規(guī)模用詞“median”改為“average”，使更多新入農(nóng)場主可獲得農(nóng)場購置貸款。由農(nóng)業(yè)部確定能夠獲得農(nóng)場購置貸款者的資質(zhì)。

（六）農(nóng)村發(fā)展

1.農(nóng)村商業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。為農(nóng)村小型商業(yè)企業(yè)提供貸款、基金及兩者組合資金支持。中小城鎮(zhèn)商業(yè)項(xiàng)目中期再貸款額度可高達(dá)25萬美元。農(nóng)村微型企業(yè)援助項(xiàng)目機(jī)動性預(yù)算2 000萬美元/年，為雇傭數(shù)量不超過10人的微型企業(yè)提供貸款，貸款額度不超過5萬美元。農(nóng)村合作社發(fā)展基金機(jī)動性預(yù)算4 000萬美元/年，為新的合作社設(shè)立及現(xiàn)有合作社運(yùn)轉(zhuǎn)提供支持。商業(yè)和產(chǎn)業(yè)貸款基金機(jī)動性預(yù)算1 500萬美元/年，用于地方特色農(nóng)產(chǎn)品貸款比重不超過7%。農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目強(qiáng)制性預(yù)算5 000萬美元，用于支持農(nóng)民，特別是新入農(nóng)場主和牧場主進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工，獲取價(jià)值增值收益。

表4 營養(yǎng)項(xiàng)目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

表5 農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

2.基礎(chǔ)設(shè)施提升項(xiàng)目。為小城鎮(zhèn)市政水處理系統(tǒng)和農(nóng)戶家庭水井建設(shè)提供貸款或基金，繼續(xù)實(shí)施水、廢物處置和廢水設(shè)施項(xiàng)目、小型水利設(shè)施巡視項(xiàng)目以及緊急社區(qū)水支持項(xiàng)目。寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要兼顧商業(yè)和家庭使用。每年投入6 500萬美元用于農(nóng)村遠(yuǎn)程教育和遠(yuǎn)程醫(yī)療項(xiàng)目。社區(qū)設(shè)施項(xiàng)目為小型農(nóng)村社區(qū)醫(yī)院、消防、公共安全及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。北部大平原項(xiàng)目和三角洲區(qū)域合作項(xiàng)目則將在協(xié)調(diào)各州農(nóng)村商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及教育方面的投入發(fā)揮作用。

（七）農(nóng)業(yè)研究

加強(qiáng)關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)技術(shù)研究，以政府公共基金投入為杠桿，吸引私人基金投入農(nóng)業(yè)技術(shù)研究。加強(qiáng)美國農(nóng)業(yè)部系統(tǒng)內(nèi)農(nóng)業(yè)研究、經(jīng)濟(jì)研究、全國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)和森林服務(wù)能力。農(nóng)業(yè)部門外農(nóng)業(yè)技術(shù)研究基金由全國食品和農(nóng)業(yè)研究所管理。根據(jù)1862、1890和1994土地基金項(xiàng)目，加大對土地基金高校農(nóng)業(yè)技術(shù)研究投入。同時(shí)，為非土地基金高校提供競爭性基金，鼓勵(lì)其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、可再生資源等領(lǐng)域研究[9]。全國農(nóng)業(yè)研究、推廣、教育和經(jīng)濟(jì)政策顧問機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益團(tuán)體聯(lián)系，厘清農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，為農(nóng)業(yè)部長提供可行的政策建議。通過農(nóng)業(yè)和食品研究動議更緊密聯(lián)系農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣活動。美國總統(tǒng)年度預(yù)算報(bào)告應(yīng)包含農(nóng)業(yè)技術(shù)研究預(yù)算詳細(xì)信息，以便國會評估和批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究項(xiàng)目。如果總統(tǒng)預(yù)算報(bào)告中沒有詳細(xì)的支出計(jì)劃，并且沒有經(jīng)過國會批準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部不能擠占部門外部農(nóng)業(yè)基金。通過實(shí)施獸醫(yī)服務(wù)投資法案，解決獸醫(yī)短缺問題，支持私人獸醫(yī)服務(wù)。繼續(xù)實(shí)施特色作物研究動議、有機(jī)食品研究和推廣動議、可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究和推廣項(xiàng)目、新入農(nóng)場主和牧場主發(fā)展項(xiàng)目、西班牙裔農(nóng)業(yè)工人和青年競爭性基金項(xiàng)目。

（八）林業(yè)

實(shí)施森林遺產(chǎn)項(xiàng)目和社區(qū)公共空間項(xiàng)目，避免森林用地轉(zhuǎn)用于他途，但是預(yù)算減少。保護(hù)森林健康項(xiàng)目則鼓勵(lì)森林所有者提高森林動物棲息地保護(hù)水平。森林服務(wù)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)松小蠹蟲控制和其他自然災(zāi)害管理，簡化工作流程。國際林業(yè)辦公室要為美國林產(chǎn)品市場開拓提供幫助。森林儲備項(xiàng)目是全美農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目重要組成，而鄉(xiāng)村復(fù)興技術(shù)項(xiàng)目則為林區(qū)提供技術(shù)支持。延長森林管理合同項(xiàng)目5年，為恢復(fù)美國森林資源提供資金支持。

表6 農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、推廣政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（九）能源

開發(fā)先進(jìn)的生物燃料和可再生能源，實(shí)現(xiàn)美國能源供給多樣化，并創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會。但取消農(nóng)業(yè)生物能源強(qiáng)制性預(yù)算，機(jī)動性預(yù)算也有所減少，預(yù)算總共削減5億美元。精簡現(xiàn)有農(nóng)業(yè)能源項(xiàng)目，取消生物燃料基礎(chǔ)設(shè)施研究、可再生化肥研究、農(nóng)村能源自給自足動議和森林生物質(zhì)能4個(gè)過期項(xiàng)目。繼續(xù)實(shí)施高級生物燃料和生物能項(xiàng)目、生物能源改造項(xiàng)目、生物質(zhì)研發(fā)項(xiàng)目、原料彈性項(xiàng)目和社區(qū)木材能源項(xiàng)目。

美國農(nóng)村能源項(xiàng)目為農(nóng)場主、牧場主和小型農(nóng)村商業(yè)企業(yè)建立沼氣池、太陽能或風(fēng)能項(xiàng)目以及能源審計(jì)提供資金。小型可再生能源或節(jié)能項(xiàng)目建設(shè)不需要提供可行性報(bào)告。取消對乙醇混合泵資金支持，取消自相矛盾的采集、收獲、儲存和運(yùn)輸項(xiàng)目。借助生物質(zhì)作物支持項(xiàng)目，鼓勵(lì)農(nóng)場主種植生物質(zhì)作物。為生物質(zhì)能源提煉設(shè)施建設(shè)和機(jī)器裝配提供貸款擔(dān)保，加速高級生物燃料商業(yè)化進(jìn)程。將紙漿、紙和木材顆粒也納入美國農(nóng)業(yè)部生物能優(yōu)先采購計(jì)劃，機(jī)動性預(yù)算500萬美元。為非營利性機(jī)構(gòu)生物柴油燃料項(xiàng)目宣傳活動提供資金支持。

（十）特色作物和園藝

支持特色作物和有機(jī)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多樣性。農(nóng)村直銷市場和地方食品促進(jìn)項(xiàng)目強(qiáng)制性預(yù)算3 000萬美元/年，為農(nóng)村直銷市場建設(shè)，促進(jìn)地方特色農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)提供競爭性基金支持。特色作物專區(qū)基金為各州特色作物產(chǎn)區(qū)技術(shù)研究、產(chǎn)品質(zhì)量促進(jìn)、食品安全等提供資金支持。2014—2015年期間農(nóng)業(yè)部商品信貸公司每年為特色農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)管理提供4 100萬美元資金。繼續(xù)實(shí)施植物蟲害和疫病管理以及災(zāi)害預(yù)防項(xiàng)目，結(jié)合美國全國清潔植物網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，盡量做到早期監(jiān)測蟲害和植物疫病的發(fā)生，減少納稅人開支。通過有機(jī)生產(chǎn)和市場數(shù)據(jù)動議項(xiàng)目加強(qiáng)有機(jī)農(nóng)業(yè)調(diào)查和研究。美國全國有機(jī)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則負(fù)責(zé)制定有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)范，確保有機(jī)食品標(biāo)準(zhǔn)一致。根據(jù)H.R.935法案，降低農(nóng)藥申請過程中昂貴和重復(fù)的許可費(fèi)用。美國環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)根據(jù)聯(lián)邦蟲藥、菌藥和嚙齒類藥物法案，而不應(yīng)根據(jù)清潔水法案來管制農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)，因?yàn)閮烧呤侵貜?fù)的。

（十一）農(nóng)作物保險(xiǎn)

補(bǔ)充保險(xiǎn)選擇項(xiàng)目以地區(qū)產(chǎn)量和收入損失為基礎(chǔ)計(jì)算農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付。當(dāng)產(chǎn)量或收入損失達(dá)到10%時(shí)，生產(chǎn)者可獲得聯(lián)邦政府65%利息補(bǔ)貼。已經(jīng)參與收入損失合同項(xiàng)目的農(nóng)場主不能購買補(bǔ)充保險(xiǎn)項(xiàng)目。在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前5年時(shí)間內(nèi)，新入農(nóng)場主、牧場主農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)利息削減10%。在實(shí)際生產(chǎn)歷史（production history）保險(xiǎn)項(xiàng)目中，新入農(nóng)場主、牧場主會獲得更多賠付。擴(kuò)大特色作物和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理。當(dāng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害連續(xù)多年發(fā)生時(shí)，在實(shí)際生產(chǎn)歷史保險(xiǎn)項(xiàng)目中確定一個(gè)過渡產(chǎn)量，真實(shí)反映生產(chǎn)者在該土地上的生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)要共享信息，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場透明度[10]。

繼續(xù)實(shí)施畜牧業(yè)補(bǔ)充收入和因?yàn)?zāi)動物死亡賠償保險(xiǎn)項(xiàng)目。作物保險(xiǎn)覆蓋128種農(nóng)作物，2.82億英畝農(nóng)業(yè)用地。

表7 特色作物和園藝項(xiàng)目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

表8 農(nóng)作物保險(xiǎn)政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（十二）雜項(xiàng)

動物衛(wèi)生和畜牧業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目機(jī)動性預(yù)算1 500萬美元。全國綿羊產(chǎn)業(yè)改良中心為綿羊和山羊養(yǎng)殖戶生產(chǎn)和市場營銷提供指導(dǎo)。豬旋毛蟲注冊項(xiàng)目目標(biāo)是減少豬感染旋毛蟲的幾率。水產(chǎn)品衛(wèi)生項(xiàng)目則負(fù)責(zé)監(jiān)測、控制和消滅水產(chǎn)疾病任務(wù)。新設(shè)退伍軍人聯(lián)絡(luò)辦公室，實(shí)施農(nóng)業(yè)勞動力供給、穩(wěn)定、安全和培訓(xùn)項(xiàng)目。

表9 雜項(xiàng)直接開支變化（單位：百萬美元）

四、美國眾議院2013農(nóng)場法案的重點(diǎn)和特點(diǎn)

（一）確定政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支出重點(diǎn)

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全[11]。不保證有利條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益最大，但要保證不利條件下農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可控。農(nóng)業(yè)災(zāi)害不僅包括自然災(zāi)害，還包括農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格崩潰風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效率。美國是世界上自然資源保護(hù)最好的國家，農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的意識已經(jīng)很高，因此作物保險(xiǎn)等項(xiàng)目中要取消環(huán)境保護(hù)限制。

3.公平交易。美國農(nóng)業(yè)部糧食檢驗(yàn)、包裝和儲存管理局（Grain Inspection,Packers&Stockyard Administration）2011年頒布農(nóng)產(chǎn)品交易規(guī)則（GIPSA Rule），目的是規(guī)范牲畜、活禽、肉、谷物、油料及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品交易，營造公平交易環(huán)境，但是該交易規(guī)則還未獲得國會批準(zhǔn)。眾議院農(nóng)業(yè)委員會主席Frank Lucas意欲與參議院農(nóng)業(yè)委員會協(xié)商批準(zhǔn)該交易規(guī)則的修訂版本。

4.提高補(bǔ)充營養(yǎng)項(xiàng)目執(zhí)行效率，幫助且只能幫助困難群體[12-13]。

（二）特點(diǎn)

1.農(nóng)業(yè)預(yù)算削減幅度很小。與2008年農(nóng)場法案相比，美國眾議院2013年農(nóng)場法案支出項(xiàng)目名稱雖然有所變化，但是支出的實(shí)質(zhì)內(nèi)容沒有太大變化。大多數(shù)項(xiàng)目的預(yù)算在2014年并未變化，這為美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供了充足的調(diào)整時(shí)間。在2014—2018年期間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預(yù)算下降78.96億美元，僅為應(yīng)削減額的42.39%。營養(yǎng)預(yù)算下降96.11億美元，僅為應(yīng)削減額的46.86%。農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)預(yù)算下降2.66億美元，僅為應(yīng)削減額的5.51%。如果在2018年之前美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，財(cái)政赤字減少，新的農(nóng)場法案支出預(yù)算仍然可以增加。

2.農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。眾議院2013年農(nóng)場法案12大類農(nóng)業(yè)支出預(yù)算項(xiàng)目中，農(nóng)產(chǎn)品、營養(yǎng)和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)支出減少。農(nóng)產(chǎn)品支出預(yù)算中取消了違背世界貿(mào)易組織規(guī)則且效果不明顯的直接支付項(xiàng)目，增加了乳品、水稻、花生、特色作物的支付，對于美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整有所幫助。營養(yǎng)項(xiàng)目涉及面廣，但是細(xì)分項(xiàng)目重疊且存在補(bǔ)貼對象不合理、項(xiàng)目執(zhí)行成本高等問題，甚至出現(xiàn)政府補(bǔ)貼的食品券被倒買倒賣現(xiàn)象。2013年農(nóng)場法案要求對受益者進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)和收入審查，保證且僅保證缺乏食物的群體及時(shí)獲得政府營養(yǎng)補(bǔ)貼。加強(qiáng)營養(yǎng)項(xiàng)目管理，在降低營養(yǎng)項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)，仍然可以保障社會弱勢群體及時(shí)獲得足夠的食物。農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣、農(nóng)村能源、農(nóng)作物保險(xiǎn)等預(yù)算支出的增加，可滿足多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，不斷提升美國農(nóng)業(yè)競爭力。同時(shí)，美國農(nóng)業(yè)抗市場和自然風(fēng)險(xiǎn)的能力有了切實(shí)提高，農(nóng)民收入更有保障。

3.有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)性。2013年農(nóng)場法案改變了美國政府僅重視小麥、玉米、乳品等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的局限，開始增加對水果、蔬菜、堅(jiān)果、園藝和苗圃作物等特色農(nóng)產(chǎn)品的支持，使美國農(nóng)業(yè)供給能力顯著提升。美國特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量雖然不大，但是吸納就業(yè)的人數(shù)較多，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有積極意義。農(nóng)業(yè)支出向獸醫(yī)培養(yǎng)、新入農(nóng)場主和牧場主培訓(xùn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村能源節(jié)約等領(lǐng)域傾斜，以不斷增加美國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

4.有助于促進(jìn)美國農(nóng)產(chǎn)品出口。在WTO多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易體系下，最惠國和透明度原則使得農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持、出口競爭和市場準(zhǔn)入政策的應(yīng)用空間逐步縮小。美國眾議院2013年農(nóng)場法案另辟蹊徑，通過加大農(nóng)產(chǎn)品國際市場開發(fā)項(xiàng)目，促進(jìn)本國農(nóng)產(chǎn)品出口。農(nóng)產(chǎn)品外國市場開發(fā)項(xiàng)目下美國政府與農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會或非盈利性組織共同承擔(dān)開拓海外市場的費(fèi)用。美國農(nóng)產(chǎn)品出口商可從農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得資助，舉辦農(nóng)產(chǎn)品出口促銷活動。新興市場項(xiàng)目則為美國農(nóng)產(chǎn)品在新興市場的開拓提供可行性研究支持。質(zhì)量樣品計(jì)劃主要用于支持美國農(nóng)產(chǎn)品出口商向新興市場的進(jìn)口商提供農(nóng)產(chǎn)品出口樣品，使?jié)撛诳蛻舭l(fā)現(xiàn)美國農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良品質(zhì)。特色作物技術(shù)支持項(xiàng)目幫助農(nóng)產(chǎn)品出口商應(yīng)對出口過程中面臨的有關(guān)特色農(nóng)作物衛(wèi)生、動植物檢驗(yàn)檢疫和技術(shù)貿(mào)易壁壘?？梢?，美國政府農(nóng)業(yè)出口促進(jìn)項(xiàng)目具有很強(qiáng)的針對性和可操作性，將會有力解決農(nóng)產(chǎn)品出口面臨的國際市場開發(fā)和產(chǎn)品推廣問題。

五、對我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的啟示

我國是發(fā)展中國家，人口眾多，農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)是糧食安全和農(nóng)民收入[14]。隨著人口數(shù)量增長和城市化進(jìn)程推進(jìn)，確保糧食安全的難度也不斷增加。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，比較收益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受市場波動風(fēng)險(xiǎn)沖擊，農(nóng)產(chǎn)品供給不穩(wěn)定。同時(shí)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。青年農(nóng)民流轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，老年農(nóng)民靠經(jīng)驗(yàn)種田，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性要求我國農(nóng)業(yè)政策的制定更加科學(xué)和精細(xì)，可從以下方面借鑒美國農(nóng)場法案。

（一）充分吸收各利益主體的意見和建議

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)利益團(tuán)體數(shù)量少，不能充分反映個(gè)體農(nóng)民的意見。立法部門和政府部門要利用實(shí)地調(diào)查、訪談、統(tǒng)計(jì)分析等多種手段分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢，收集農(nóng)民群眾的意見和建議，為各農(nóng)業(yè)利益主體提供發(fā)表意見的機(jī)會。

（二）更多關(guān)注消費(fèi)者利益

美國農(nóng)場法案支出最多的部分不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)，重點(diǎn)確保消費(fèi)者特別是低收入弱勢群體能夠便捷地獲得健康、充足的農(nóng)產(chǎn)品。目前我國食品安全狀況與發(fā)達(dá)國家仍存在差距，農(nóng)業(yè)支出應(yīng)向農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)領(lǐng)域傾斜，逐漸提高食品可獲得性和安全性。

（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)是重點(diǎn)

當(dāng)前，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，政府財(cái)政收入逐年提高，有能力也有必要不斷加大農(nóng)業(yè)部門支出預(yù)算。增加農(nóng)業(yè)支出的同時(shí)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)是重點(diǎn)。我國應(yīng)該加大農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督體系等領(lǐng)域投入，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提高。

（四）重視農(nóng)業(yè)多功能性問題

農(nóng)業(yè)部門不僅提供農(nóng)產(chǎn)品，也是維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)鄉(xiāng)村文化的載體，更是留守或者返鄉(xiāng)農(nóng)民的生計(jì)手段，其多功能性不言而喻。與美國等發(fā)達(dá)國家一樣，我國需要權(quán)衡農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易和農(nóng)業(yè)可持發(fā)展，在逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場的同時(shí)，有必要繼續(xù)實(shí)施價(jià)格支持、生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料補(bǔ)貼等政策。

六、結(jié)語

美國眾議院2013年農(nóng)場法案是生產(chǎn)者和消費(fèi)者等多方利益博弈的結(jié)果，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、營養(yǎng)補(bǔ)貼等12大類議題。在減少聯(lián)邦政府赤字壓力下，2013年農(nóng)場法案支出預(yù)算略微減少，僅是取消和降低了執(zhí)行成本大且效果不佳的支出項(xiàng)目，增加了對乳品、水稻、花生以及特色產(chǎn)品的支付力度，更加重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、新入農(nóng)民培訓(xùn)和收入保障等項(xiàng)目支出，農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持力度不降反升。

我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持項(xiàng)目簡潔，以保證國內(nèi)糧食安全為導(dǎo)向，重視主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長?？山梃b美國農(nóng)場法案，按照增加總量、優(yōu)化存量、用好增量、加強(qiáng)監(jiān)管的要求，不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償辦法。繼續(xù)堅(jiān)持以四項(xiàng)補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)政策，重視農(nóng)業(yè)多功能性問題，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入，使農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展。

［1］彭超,潘蘇文,段志煌.美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的趨勢:2012年美國農(nóng)業(yè)法案動向、誘因及其影響[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2012(11).

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D912.4

A

1672-3805(2014)01-0031-10

2014-01-05

陶紅軍（1973-），男，福州大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易、農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。