中國反腐監(jiān)督不力的癥結(jié)所在

吳 丕

中國反腐監(jiān)督不力的癥結(jié)所在

吳 丕

關(guān)于監(jiān)督機(jī)制

從政治監(jiān)督學(xué)的角度來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性越強(qiáng)，監(jiān)督效果越好；并且僅有內(nèi)部監(jiān)督絕對不夠，必須有強(qiáng)大的外部監(jiān)督才能有良好效果。中國古代封建社會的監(jiān)督之所以效果不佳，導(dǎo)致歷代王朝均以腐敗告終，其根本原因就在于實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督而且抵制外部監(jiān)督。

當(dāng)前，人們在期望反腐敗繼續(xù)保持強(qiáng)勁勢頭、繼續(xù)把腐敗分子清除出干部隊(duì)伍的同時(shí)，也有很多思考。其中，有一個(gè)問題就是：為什么我們的干部隊(duì)伍中會出現(xiàn)那么多腐敗分子以及怎樣才能從根本上清除腐敗分子滋生的土壤？換一種說法就是，我們費(fèi)那么大的力氣去打擊腐敗，為什么不來個(gè)釜底抽薪讓腐敗現(xiàn)象無法出現(xiàn)呢？

要回答這個(gè)問題，難度相當(dāng)大。這里嘗試用逆向思維，通過追問來尋找腐敗產(chǎn)生的某種原因，并討論防止腐敗產(chǎn)生的辦法。十八大以來反腐敗的重大成果是中紀(jì)委派出的巡視組在各地揪出很多高官。在歡呼巡視工作取得重大成果的同時(shí)，我們也應(yīng)該從多方面進(jìn)行反思。

監(jiān)察機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于政府之外

各地都有紀(jì)委與監(jiān)察部門，為什么不能把當(dāng)?shù)氐母瘮「吖倮埋R？如果說在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)委與政府領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察部門不能對同級黨委與政府領(lǐng)導(dǎo)予以有效監(jiān)督，那么，從中央巡視組揪出的高官及其履歷看，地方紀(jì)檢監(jiān)察部門對當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)之外的其他官員也不能實(shí)施有效監(jiān)督。而且，有些地方的紀(jì)檢監(jiān)察部門也出現(xiàn)腐敗分子。

針對這種現(xiàn)象，筆者曾設(shè)想過，是否取消地方紀(jì)檢監(jiān)察部門，徹底解決長期以來備受爭議的紀(jì)檢監(jiān)察部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的問題，像中國古代一樣，在中央設(shè)立總的監(jiān)察機(jī)關(guān)，獨(dú)立于政府之外?？偟谋O(jiān)察機(jī)關(guān)在封建時(shí)代是直接聽命于皇帝，在現(xiàn)在的中國可以直接對黨中央政治局負(fù)責(zé)。這樣的總的監(jiān)察機(jī)關(guān)在對中央各部門實(shí)行監(jiān)督之外，還有派出機(jī)構(gòu)對全國各地分監(jiān)察區(qū)進(jìn)行監(jiān)督。世界上效率最高的監(jiān)察機(jī)關(guān)如香港廉政公署和新加坡反貪局都是這樣獨(dú)立性很強(qiáng)的。它們的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。從政治監(jiān)督學(xué)的角度來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性越強(qiáng)，監(jiān)督效果越好，我們現(xiàn)在的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置在一定程度上是有悖于這一原則的。

實(shí)際上中國的監(jiān)督系統(tǒng)可能是世界上最復(fù)雜的，除了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)包括巡視組與派駐機(jī)構(gòu)，很多檢察機(jī)關(guān)還有反貪局，政府部門有復(fù)議機(jī)關(guān)，很多機(jī)關(guān)還設(shè)有信訪局?？傮w看來，不僅機(jī)構(gòu)多，人員多，更重要的是獨(dú)立性差，受牽制多，權(quán)威性不強(qiáng)，互相推托，龍多不治水，因而效率低下，積弊叢生。當(dāng)然這許多問題，并非僅僅理順紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)就能全部解決的。但是理順這個(gè)系統(tǒng)，至少可以解決一部分問題。

強(qiáng)化人大對“一把手”的監(jiān)督

很多地方的貪官落馬之后，人民群眾鳴放鞭炮慶祝。貪官之貪，人民群眾長期看在眼里，恨在心里，但卻無可奈何。這種現(xiàn)象說明什么？說明官員的任命與罷免，人民群眾沒有發(fā)言權(quán)，沒有真正的民主權(quán)利。很多官員帶“病”提拔，帶“病”工作，這里我們不得不問：組織部門在干什么？而組織部門往往是聽命于上級領(lǐng)導(dǎo)的。但是腐敗分子被揪出后，為什么不對其上級、對相關(guān)組織部門追究責(zé)任？這樣的作法，能夠避免以后再出現(xiàn)類似情況嗎？肯定不能！

這里要提一下“一把手”的問題。過去多年來，如何解決對“一把手”的監(jiān)督，是學(xué)術(shù)界與政界不斷討論的重大課題之一。人們想了各種辦法來解決這個(gè)問題，但時(shí)至今日仍然沒能解決。為什么？就是沒有從根本上去解決，所能提出的辦法都是過去一再使用并被事實(shí)證明無效或效果甚微的那些辦法，包括“民主決策”、“大事要集體討論”、“定期向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)”、“召開民主生活會”、“批評與自我批評”等。但不管怎么規(guī)定，“一把手”說了算的局面都沒有打破。這才是問題的癥結(jié)所在。筆者的意見是：必須消除“一把手”現(xiàn)象。怎樣消除？除了以權(quán)力制約權(quán)力之外，沒有其他辦法。這是人類社會政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)所告訴我們的。如果違背這個(gè)規(guī)律，就會出現(xiàn)個(gè)人專權(quán)的現(xiàn)象，而個(gè)人專權(quán)必然導(dǎo)致腐敗。對于地方政府來說，消除“一把手”現(xiàn)象的辦法就是重新回到憲法的規(guī)定中去。我國憲法規(guī)定是明確的，人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人大選舉任命政府官員，政府官員向人大負(fù)責(zé)。如果真正按照憲法規(guī)定來做，我們所謂的“一把手”就不可能成為各地的土皇帝，就不可能為所欲為，貪腐官員就不可能帶“病”提拔，也不可能帶“病”工作。

另一方面是要把黨的組織部門與人大制度很好地結(jié)合起來，組織部門代表黨向人大推薦官員，要經(jīng)過人大的嚴(yán)格審查與批準(zhǔn)，在任命之后，官員要始終置于人大監(jiān)督之下，并可以由人大隨時(shí)撤換。政府官員由人民代表大會隨時(shí)撤換的提法，是馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的文章中提出來的。我們作為馬克思主義的政黨，是不應(yīng)該忘記的。

加強(qiáng)外部監(jiān)督

上面提到過，很多腐敗分子其實(shí)早就被人民群眾看穿了，知道他們的腐敗行為，對他們十分仇視，但現(xiàn)實(shí)制度下，卻對他們無可奈何。這就涉及到另一個(gè)問題，即社會監(jiān)督。對于黨和政府而言，就是外部監(jiān)督。政治監(jiān)督學(xué)的原理是，僅有內(nèi)部監(jiān)督絕對不夠，必須有強(qiáng)大的外部監(jiān)督才能有良好效果。中國古代封建社會的監(jiān)督之所以效果不佳，導(dǎo)致歷代王朝均以腐敗告終，其根本原因就在于實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督而且抵制外部監(jiān)督。古代社會的監(jiān)督系統(tǒng)雖然獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，卻與行政系統(tǒng)一樣受皇帝領(lǐng)導(dǎo)，共同聽命于皇帝，所以它實(shí)行的仍是內(nèi)部監(jiān)督。政治監(jiān)督學(xué)說的外部監(jiān)督，就是社會監(jiān)督，人民監(jiān)督。接受人民群眾監(jiān)督，是馬克思主義一貫提倡的，也就是中國共產(chǎn)黨所講的：人民當(dāng)家作主。

社會監(jiān)督也決不是讓一盤散沙的群眾來對政府進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)人類社會政治文明發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，社會是需要組織起來的，需要有代表公民利益的社會團(tuán)體與組織來對政府進(jìn)行監(jiān)督。其中最突出的是民間的媒體。而媒體能夠進(jìn)行有效監(jiān)督的前提是有言論自由的保障。在一個(gè)沒有言論自由保障的地方，政府可以自說自話，強(qiáng)奸民意，其官員驕橫專斷，貪污腐敗也是必然的。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員）

責(zé)編/周素麗 美編/李祥峰