展望大選后埃及內(nèi)外政策的走向

□ 李國富／文

展望大選后埃及內(nèi)外政策的走向

□ 李國富／文

2 014年5月底，在短短的三年時間里，埃及舉行了第二次總統(tǒng)大選。埃及總統(tǒng)候選人、前軍方領(lǐng)導人塞西在大選中毫無懸念地勝出，成為了埃及新一任總統(tǒng)。塞西的當選在某種程度上意味著，埃及政局在新時期重新回到了由前將軍主政的模式。埃及是西亞北非地區(qū)，尤其是阿拉伯世界最具有影響力的大國，但在過去三年里，埃及政局始終動蕩不穩(wěn)，嚴重削弱了埃及的地區(qū)影響力，也加劇了地區(qū)局勢的動蕩。隨著塞西新政府的成立，埃及政局能否逐步趨于穩(wěn)定，社會、經(jīng)濟能否逐步走向發(fā)展，使埃及得以重新恢復和發(fā)揮地區(qū)大國應(yīng)有的作用和影響，引起了國際社會的普遍關(guān)注。

跌宕起伏的埃及政局

自2011年“1·25”運動以來，埃及政局如同“過山車”一樣，幾經(jīng)大起大落。2013年6月，在埃及首任民選總統(tǒng)穆爾西執(zhí)政一周年之際，埃及政局再次發(fā)生了翻天覆地的變化。埃及反政府組織動員上千萬民眾走上街頭，要求穆爾西下臺、提前舉行大選。7月3日，國防部長塞西以順應(yīng)民意為由，宣布罷免穆爾西，暫停實施憲法，解散議會，最高憲法法院院長暫行總統(tǒng)職權(quán)，成立聯(lián)合政府。塞西同時還提出了在6—9個月的時間內(nèi)完成修改憲法、舉行議會和總統(tǒng)選舉的政治過渡“路線圖”。7月4日，最高憲法法院院長曼蘇爾宣誓就任臨時總統(tǒng)，穆爾西被軟禁。7月9日，曼蘇爾任命貝卜拉維為總理，臨時政府成立。在臨時政府中，塞西雖仍為國防部長，但實際上卻行使著監(jiān)管國家的最高權(quán)力，埃及政局進入了一個以軍方為主導的“政治過渡”階段。

對此穆爾西和穆斯林兄弟會（穆兄會）強烈抵制，指責軍方的行為是“違憲”的“軍事政變”，并組織了以穆兄會為核心的“捍衛(wèi)合法性全國聯(lián)盟”，呼吁埃及民眾通過反抗來捍衛(wèi)穆爾西總統(tǒng)的“合法性”。大量的穆兄會成員和穆爾西支持者紛紛以開羅一些廣場和清真寺為據(jù)點，持續(xù)地舉行抗議游行活動。穆兄會成員與穆爾西的支持者與軍警和軍方支持者持續(xù)的暴力沖突，使埃及政局更加動蕩。

臨時政府執(zhí)政后為盡快恢復埃及政局的穩(wěn)定，除了加大打擊恐怖暴力活動的力度外，最突出的是采取了一系列措施嚴厲鎮(zhèn)壓穆兄會，2013年12月進一步將穆兄會定性為“恐怖組織”，成為埃及“反恐”的主要目標。此外，臨時政府還通過新法律“禁止”“街頭革命”，規(guī)定今后游行示威活動需事前征得內(nèi)政部允許，且只能在允許的時間和地區(qū)內(nèi)進行；收緊了對電視、電臺、報紙等新聞輿論工具的管控；查封、沒收了所有與穆兄會有關(guān)的媒體工具，其中包括半島電視臺等，不允許任何反對甚至是批評政府的新聞和報道。

修憲是臨時政府在過渡時期的另一個重要任務(wù)。新憲法與“穆爾西版”憲法除了增加了婦女權(quán)利外，最大的區(qū)別有三點：第一，進一步限制了宗教在政治中的影響力，規(guī)定不得以宗教為基礎(chǔ)成立任何政黨；第二，將埃及議會兩院制改為一院制，取消協(xié)商會議，即議會上院；第三，擴大了軍隊的權(quán)限。新憲法除了允許軍事法庭可審判平民外，還規(guī)定軍隊的領(lǐng)導人必須有軍人擔任?？梢哉f，新憲法在進一步打擊了穆兄會影響的同時，提升了軍隊的權(quán)力，強化了軍隊的利益。

2014年6月8日，埃及當選總統(tǒng)塞西在位于開羅的最高憲法法院宣誓就職，隨后出席在總統(tǒng)府舉行的就職典禮。圖為塞西宣誓就職。

2014年1月，臨時總統(tǒng)曼蘇爾決定對新憲法草案進行全民公投。臨時政府對此次公投非常重視，在一定程度上將其視為是民眾對軍方推翻穆爾西政府和之后打壓穆兄會政策的一次全民公投?？傮w上說，2014年1月14—15日對新憲法草案的公投還是順利的，有98%投了贊成票，盡管投票率只有38%。在新憲法草案通過后，埃及臨時總統(tǒng)曼蘇爾表示，他將修改“過渡時期”“政治路線圖”的先后次序，先進行總統(tǒng)選舉，再進行議會選舉。2014年3月底，埃及最高選舉委員會宣布，大選將在5月26—27日舉行。

軍政回歸民眾渴望穩(wěn)定

在相當大程度上，埃及2014年總統(tǒng)大選是將以塞西為首的軍方主導政府轉(zhuǎn)變?yōu)槊襁x政府的一個法律過程。2013年7月初，埃及軍方強行推翻穆爾西政府，事后嚴厲鎮(zhèn)壓穆兄會的反抗雖有使埃及“‘自由化’民主進程”倒退的嫌疑，并遭到國際輿論的指責，但卻得到了埃及多數(shù)民眾的支持和認可。這種現(xiàn)象除了反映出穆爾西和穆兄會執(zhí)政理念的“先天不足”和政策失誤外，更重要的是表明埃及多數(shù)民眾在經(jīng)歷了三年多社會動蕩后，其心態(tài)和訴求已發(fā)生了重大變化?！耙姘?，要自由，要社會公正”是埃及民眾參與2011年“1·25”運動的主要訴求。但三年來，埃及社會因宗教與世俗的斗爭而嚴重分化，雙方的斗爭甚至有愈演愈烈的趨勢，加劇了政局動蕩不穩(wěn)。埃及民眾還擔心，國內(nèi)的亂象如不能改變，國家有滑向利比亞內(nèi)亂和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的風險。

埃及軍隊在埃及政壇中歷來扮演主要角色。自1952年埃及革命后，埃及的三代領(lǐng)導人納賽爾、薩達特和穆巴拉克都來自軍隊，軍隊已成為埃及最強勢的部門，也是埃及的中堅穩(wěn)定力量。在穆爾西掌權(quán)后，埃及政局動蕩日趨惡化，埃及軍隊出手干政已是時間和時機的問題了。[1]經(jīng)過一番充分準備，塞西在2014年3月26日正式宣布辭去副總理兼國防部長、武裝部隊總司令的職務(wù)，并參加5月舉行的總統(tǒng)選舉。與上一屆總統(tǒng)選舉相比，此次競選沒有眾多的候選人，只是塞西和埃及左翼政治家哈姆丁·薩巴希兩人，形成了雙雄相爭的局面?？赡苁浅鲇诎踩紤]，穩(wěn)操勝券的塞西并沒有四處進行競選游說活動，而是主要借助官方控制的電視采訪、新聞報道等主流媒介向埃及民眾闡述其競選綱領(lǐng)和執(zhí)政理念。塞西指出，維護國家安全與穩(wěn)定是他當選后的首要任務(wù)。為了安全與穩(wěn)定，他將繼續(xù)打擊“恐怖”和暴力活動，將不會允許穆兄會“存在”，也不會允許反政府的新聞報道和抗議活動。塞西強調(diào)，呼吁言論自由和民主改革的權(quán)利等將會危及國家的安全。他承諾將會把更多的注意力轉(zhuǎn)向民生和經(jīng)濟發(fā)展，將在任期內(nèi)努力降低失業(yè)率，解決民眾的住房問題，發(fā)展“蘇伊士運河走廊”等一些大型經(jīng)濟建設(shè)項目。但他坦言，不會有奇跡發(fā)生，呼吁埃及民眾要更加努力的工作。

應(yīng)該說，塞西在總統(tǒng)選舉中獲勝是沒有任何懸念的，但由于穆兄會和一些反塞西的政治團體公開呼吁埃及民眾抵制5月大選，因此，國際社會對埃及大選的關(guān)注轉(zhuǎn)向了大選的投票率上，并認為投票率在一定程度上可以反映出埃及民眾整體對塞西“主政”后政策的認可程度和對其本人的支持程度。為此，塞西也非常重視投票率的問題。在大選前，塞西多次呼吁埃及民眾積極參與大選，從而使投票率達到“前所未有”的高度。[2]但埃及民眾似乎對參加投票缺乏熱情，第一天參加投票的人數(shù)不多，大大低于預期。為了鼓勵民眾踴躍參與投票，臨時政府臨時宣布第二天投票日為公休假，提供免費交通工具，對不投票的民眾進行處罰等，[3]但第二天參與投票的人數(shù)仍不理想。在此情況下，選舉委員會“擅自”決定，延長一天的投票時間。最終，塞西以96.9%的高票當選為埃及新一任總統(tǒng)，但投票率差強人意。據(jù)埃及官方統(tǒng)計，三天（延長了一天）的投票率為47.5%，遠低于塞西希望的80%的投票率，甚至還低于前總統(tǒng)穆爾西2012年當選時51.8%的投票率。

兩大挑戰(zhàn)：政局穩(wěn)定&經(jīng)濟發(fā)展

2014年6月8日，埃及新當選總統(tǒng)塞西在埃及最高憲法法院宣誓就職，成為埃及繼納賽爾、薩達特和穆巴拉克之后的第四位軍人總統(tǒng)。塞西在當選后承諾，將努力把埃及“建設(shè)成一個強大、安全、繁榮的國家”，“實現(xiàn)富裕的生活，擴大人們的權(quán)利，遠離混亂，享有自由”。塞西雖然描繪了美好的前景，但面臨的挑戰(zhàn)卻是非常嚴峻和現(xiàn)實的。在諸多嚴峻挑戰(zhàn)中，塞西面臨最大、最突出的挑戰(zhàn)有兩個：一是如何盡快恢復國家的政治穩(wěn)定；二是如何盡快促進經(jīng)濟發(fā)展，讓埃及民眾分享到經(jīng)濟發(fā)展的實惠。

政治包容是保持政局穩(wěn)定的關(guān)鍵。塞西執(zhí)政后能否采取更加包容的政策，在各派力量間找到一個契合點和平衡點，從而緩解各派矛盾，彌合社會分歧，努力營造一個“包容、寬松、祥和”的氛圍，將是埃及社會維持穩(wěn)定的關(guān)鍵。

首先，應(yīng)努力創(chuàng)造條件設(shè)法將穆兄會納入到埃及政治和解的進程中，如一味打壓，結(jié)果恐將適得其反。國際社會大多認為，將穆兄會定性為“恐怖組織”過于偏頗。歐盟南地中海事務(wù)特別代表貝爾納迪諾·萊昂明確表示：“穆兄會不是恐怖組織?！盵4]目前，在埃軍方的嚴厲鎮(zhèn)壓下，穆兄會組織機構(gòu)遭受重創(chuàng)，被迫轉(zhuǎn)入地下活動。在過去八十多年的歷史發(fā)展過程中，穆兄會曾屢次遭受軍方嚴厲鎮(zhèn)壓，多次被迫轉(zhuǎn)入地下活動，但穆兄會在埃及擁有龐大的網(wǎng)絡(luò)，在基層群眾和城市精英中都有為數(shù)眾多的支持者和同情者，不可能從埃及的政治生活中消失，仍然是埃及一支不可忽視的政治力量。此外，應(yīng)該看到，穆兄會不是鐵板一塊，內(nèi)部也有極端與溫和諸多派別之分，將其定性為“恐怖組織”等于一棍子將“穆兄會”整體“打死”。這樣既不利于對穆兄會進行分化、改造，也會促使部分激進勢力走向極端，鋌而走險。

其次，埃及的一些青年組織如“四月六日運動”等在動員組織推翻穆巴拉克和穆爾西政權(quán)中發(fā)揮了重要作用，但卻未能享受“革命果實”，導致這些組織的成員及支持者很不滿意。如何將這些年輕人納入國家政策制定和管理過程中，并為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，對營造一個包容的社會氛圍和埃及社會的長治久安也是十分重要的。此外，埃及民眾雖渴望政局穩(wěn)定，但也不想再次回到穆巴拉克的專制時期。埃及民眾對年初公投和大選缺乏熱情，其中一個重要原因就是對這種發(fā)展趨勢存有擔憂。

最后，打擊“恐怖活動”要標本兼治。在過去一年的時間里，以西奈為基地的恐怖組織如“耶路撒冷支持者”、“埃及戰(zhàn)士”等頻繁發(fā)動恐怖襲擊。據(jù)分析，恐怖活動的回潮與埃及國內(nèi)的政治環(huán)境有密切的關(guān)聯(lián)。塞西執(zhí)政仍會加大對恐怖組織的打擊力度，但同時還應(yīng)綜合運用政治、經(jīng)濟、宣傳等手段，使民眾遠離這些組織，從根本上鏟除恐怖組織的生存土壤。

推動經(jīng)濟發(fā)展、改善民生是檢驗塞西執(zhí)政成敗的重要因素。三年多的政局動蕩使埃及經(jīng)濟嚴重下滑。為了提高人們對未來的信心，塞西提出了一個雄心勃勃的經(jīng)濟發(fā)展計劃，內(nèi)容包括興建26座旅游城市、22座以采礦業(yè)為主的城市、8個新機場以及大量道路、醫(yī)院、學校、太陽能發(fā)電站等。[5]與此同時，為吸引國際援助和外國投資，塞西接受國際貨幣基金和外國咨詢公司的建議，實施財政緊縮政策。在2014/2015年新的財年預算中，將削減財政赤字480億埃鎊，使財政赤字占GDP的比重減到10%之內(nèi)，不過其中絕大部分將需要通過改革政府補貼政策來實現(xiàn)。新預算通過后，埃及政府采取了減少對能源、住房的補貼，實施“面包積分制”，上調(diào)電價，大幅征收進口煙酒稅，提高5%的稅收等措施。為贏得人民支持，塞西身體力行，表示將捐出本人一半工資和財產(chǎn)，并呼吁其他人也做出努力，幫助國家渡過難關(guān)。

應(yīng)該說，塞西的財政緊縮政策雖是發(fā)展經(jīng)濟必需的，但在政治上確有相當大的風險。長期以來，埃及政府對能源和食品價格實施補貼。補貼的資金約占財政支出的四分之一，已是政府財政不堪承受的包袱。在薩達特和穆巴拉克執(zhí)政時期，也曾試圖取消補貼政策，但因民眾強烈反對，導致社會急劇動蕩而作罷。埃及新經(jīng)濟政策出臺后，導致油價和其他物價快速上漲，已引起了民眾的不滿，引發(fā)了抗議示威活動。隨著新緊縮政策的進一步實施，勢必將帶動更多領(lǐng)域的價格上漲，人們多大程度上接受塞西財政緊縮政策是檢驗塞西經(jīng)濟政策成敗的關(guān)鍵。

埃及與地區(qū)國家及美歐的關(guān)系走向

埃及歷來是西亞北非地區(qū)最有影響力的大國。塞西在宣誓就職時表示，埃及未來的任務(wù)就是“重回歷史使命”，維護伊斯蘭世界和阿拉伯國家的穩(wěn)定。但塞西目前對穆兄會的政策在一定程度上制約了埃及發(fā)揮“歷史使命”的作用，也影響了埃及與一些地區(qū)國家和美歐的關(guān)系。

首先，塞西對穆兄會的政策，不單是埃及的內(nèi)政問題，也會對埃及與地區(qū)國家關(guān)系發(fā)展產(chǎn)生影響，并直接關(guān)聯(lián)著中東地區(qū)的地緣政治格局和伊斯蘭政治化的發(fā)展。穆兄會在中東各伊斯蘭國家都有分支機構(gòu)，在有的國家還是執(zhí)政黨。它們與埃及穆兄會間雖沒有隸屬關(guān)系，但彼此關(guān)系密切，相互支持。如同屬“穆兄會”的土耳其執(zhí)政黨“正義與發(fā)展黨”強烈譴責埃及軍方對埃及穆兄會的政策。土耳其總理多次指責埃及軍方的“軍事政變”，將武力清場稱為是埃及軍方對民眾的“大屠殺”，要求釋放穆爾西。埃及對土耳其的做法也大為不滿，指責土耳其干涉其內(nèi)政，雙方的爭吵最終導致兩國關(guān)系急劇惡化。卡塔爾雖是彈丸小國，但擁有豐厚的石油美元，控制著中東媒體咽喉——半島電視臺。卡塔爾與埃及“穆兄會”關(guān)系密切，自穆爾西被廢黜之后，通過半島電視臺，卡塔爾不僅一直譴責埃及軍方的行動，還嚴厲批評地區(qū)國家對埃及的政策，引起了埃及強烈不滿，撤回了駐卡塔爾大使，導致兩國關(guān)系緊張。

沙特等其他海灣國家則全力支持埃及軍方。他們認為，穆兄會影響擴大和快速發(fā)展對其統(tǒng)治的“合法性”構(gòu)成了直接威脅。因此，它們對塞西嚴厲打壓穆兄會提供了資金和政治上的支持。為幫助埃及應(yīng)對經(jīng)濟困難，在塞西罷免穆爾西后，沙特、阿聯(lián)酋和科威特立即向埃及提供了120億美元的援助，同時勸壓美國不要干涉埃及內(nèi)政。在塞西當選后，沙特不僅在第一時間表示祝賀，還呼吁召開對埃及提供援助的國際大會。應(yīng)該看到，沙特力挺塞西，除了支持其嚴打穆兄會外，還有更深層次的地緣政治考慮。

“穆兄會問題”還影響埃及在調(diào)解巴以沖突中所發(fā)揮的作用。埃及嚴打包括穆兄會在內(nèi)的伊斯蘭極端力量和恐怖主義活動，客觀上增加了與以色列利益共同點的合作，密切了兩國關(guān)系，但同時惡化了與哈馬斯的關(guān)系。埃及指責哈馬斯支持埃及境內(nèi)的恐怖主義活動，加大了對哈馬斯控制的加沙地帶的封鎖，使埃及與哈馬斯關(guān)系緊張。在當前的巴以沖突中，哈馬斯拒絕了埃及的?；鸾ㄗh，除了不信任埃及外，還反映出哈馬斯不想在埃及沒有改變對其立場之前給予埃及調(diào)停巴以沖突的政治資本。

其次，“穆兄會問題”已成為埃及與美西方國家關(guān)系陷入低谷的最大糾結(jié)點。埃及軍事干政使美國對埃及政策陷入兩難的困境。一方面，埃及長期以來一直是美國在中東地區(qū)最重要的戰(zhàn)略盟國之一，美國在中東的戰(zhàn)略利益如反恐、保護以色列的安全和維護美國在該地區(qū)的主導地位都離不開埃及的支持和配合；另一方面，軍方的武力“清場”和嚴厲鎮(zhèn)壓穆兄會的行動觸及了美國“人權(quán)、民主”等價值觀的底線，也有悖于奧巴馬試圖改善與穆斯林民眾緊張關(guān)系和推動對中東地區(qū)的“民主化改造”的目標，迫使美國不得不暫停對埃及的軍援和兩國軍事合作以示不滿。不過，美國同時表示，“美國是埃及的朋友與合作伙伴，兩國關(guān)系不應(yīng)以援助來界定”。[6]

美國的批評加大了埃及軍方對美國與穆兄會關(guān)系的疑慮。為了表示對美國干涉其內(nèi)政的不滿，塞西轉(zhuǎn)向了俄羅斯，使埃及與俄羅斯的關(guān)系得到快速發(fā)展。2013年11月，埃俄兩國外交部長和國防部長舉行了首次“2+2”會談，重點是加強兩國在反恐和軍事領(lǐng)域的合作。2014年2月，賽西率團在莫斯科與俄羅斯舉行了第二輪“2+2”會談。在會談中，埃及決定購買俄羅斯的武器裝備，接受俄羅斯的軍事培訓，擴大兩國在反恐中的軍事合作，使兩國關(guān)系邁出了實質(zhì)性的一大步。

塞西在5月的大選中高票勝出，為埃及與美西方國家關(guān)系逐漸走出低谷提供了機遇。6月9日，奧巴馬向塞西表示祝賀，承諾將加強兩國的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。但“穆兄會問題”的陰影短時間內(nèi)難以散去，仍將會是影響埃及與美西方國家關(guān)系發(fā)展的一個消極因素?？梢灶A料，賽西執(zhí)政后，埃及將會奉行獨立自主、“東西平衡”、全方位和多元化的外交政策。

（作者系中國國際問題研究所中東研究中心研究員）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] 陳天社：《埃及的政治與社會轉(zhuǎn)型》，載劉中民、朱威烈主編《中東地區(qū)發(fā)展報告，2013年卷》，北京：時事出版社，2014年版，第131頁。

[2] “塞西呼吁民眾參與埃及大選 促投票率創(chuàng)新高 ”， http://news.xinhuanet.com/ world/2014-04/28/c_126441259.htm.（上網(wǎng)時間：2014年4月28日）

[3] 《埃及規(guī)定選民不投票將被罰款》，載《京華時報》，2014年5月29日。

[4] 《沒有對話，埃及不會恢復穩(wěn)定》，載《參考資料》，2014年5月29日，第40頁。

[5] 馬巖，埃及當選總統(tǒng)面臨三大挑戰(zhàn)，http://news.xinhuanet.com/world/2014-05/30/ c_1110937664.htm.（上網(wǎng)時間：2014年5月30日）

[6] 法新社開羅電，2013年11月3日。