人口年齡結(jié)構(gòu)如何影響地方政府學(xué)前教育財政投入？*

［摘 要］ 近年來，我國人口呈現(xiàn)出持續(xù)的低生育率以及老齡化的變動趨勢。人口變動已成為影響我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展最為重要的宏觀背景。為考察人口年齡結(jié)構(gòu)對地方學(xué)前教育財政投入的影響，本研究運用雙重面板固定效應(yīng)模型對2007—2021年全國30個省份的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，適齡幼兒占比顯著地正向預(yù)測學(xué)前教育財政投入規(guī)模，負(fù)向預(yù)測生均學(xué)前教育財政投入水平。人口老齡化顯著地負(fù)向預(yù)測學(xué)前教育財政投入規(guī)模和生均學(xué)前教育財政投入水平。研究還發(fā)現(xiàn)，人口老齡化通過提高社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出的中介作用，負(fù)向影響學(xué)前教育財政投入規(guī)模?；诖?，我們要特別警惕人口的少子老齡化帶來的學(xué)前教育財政投入水平下行風(fēng)險，重視人民群眾對學(xué)前教育質(zhì)量的需求，健全生均財政撥款制度，明確并逐步提升撥款標(biāo)準(zhǔn)；充分認(rèn)識到公共資源的代際競爭，建立學(xué)前教育財政投入增長機(jī)制，提高學(xué)前教育財政支出效率。

［關(guān)鍵詞］ 人口年齡結(jié)構(gòu)；學(xué)前教育財政；人口老齡化；代際競爭

一、問題提出

充足的學(xué)前教育財政投入是實現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重要前提。2010年以來，我國學(xué)前教育財政投入水平增長明顯，[1][2]學(xué)前教育財政性經(jīng)費占GDP的比例已經(jīng)從0.06%提高到2021年的0.23%。但是，目前我國學(xué)前教育財政投入仍然存在著不充分和地區(qū)間不均衡的問題。[3]我國《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》明確指出，要進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，還需要“逐步提高學(xué)前教育財政投入水平”。推動學(xué)前教育財政投入水平持續(xù)增長，縮小學(xué)前教育投入水平的地區(qū)差異，有必要深入研究學(xué)前教育財政投入水平的諸多影響因素。

已有研究主要考察了財政分權(quán)、政府偏好、地方政府對學(xué)前教育的努力程度等制度性因素對省級政府學(xué)前教育財政投入水平的影響。[4][5]除此以外，人口也是影響學(xué)前教育財政投入水平的重要因素。當(dāng)前，我國事實上進(jìn)入了少子老齡化的社會，面對著一老一小照顧需求疊加的情況。人口年齡結(jié)構(gòu)的變化很可能讓我國學(xué)前教育財政投入乃至學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。人口年齡結(jié)構(gòu)是指在一定時期、一定地區(qū)范圍內(nèi)，不同年齡人口在全體人口中的比重。[6]在人口社會學(xué)領(lǐng)域，人口年齡結(jié)構(gòu)可采用諸多指標(biāo)進(jìn)行定量分析，主要包括少兒人口系數(shù)、老少比、老年人口系數(shù)、人口撫養(yǎng)系數(shù)、年齡中位數(shù)、平均年齡等。[7]其中，依據(jù)過往的研究，與教育財政支出高度相關(guān)的人口年齡結(jié)構(gòu)指標(biāo)是適齡人口占比和人口老齡化的相關(guān)指標(biāo)（如老年人口占比、老年撫養(yǎng)比）。

根據(jù)生命周期假說，人口年齡結(jié)構(gòu)與居民消費需求有關(guān)，一個地區(qū)少兒人口占比在一定程度上決定了這一地區(qū)教育公共服務(wù)的需求總量。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家靳希斌也指出，人口年齡構(gòu)成越年輕，青少年比例越大，則適齡教育人口越多，相應(yīng)地，教育投資規(guī)模就必須增加。[8]同時，也有研究指出，適齡人口占比的增長，很可能會導(dǎo)致教育資源稀釋，即生均教育資源的減少。[9]然而，適齡人口的變化是否會導(dǎo)致教育資源的稀釋，關(guān)鍵在于政府是否有效回應(yīng)了民眾對教育的質(zhì)量需求。若是，則生均教育支出會變高。[10]在過去的十幾年間，我國人口政策發(fā)生了重大變化，“雙獨二孩”“單獨二孩”“全面二孩”和“三孩”政策相繼出臺，帶來了出生人口和適齡幼兒數(shù)量的波動。與此同時，從長期來看，持續(xù)的低生育率使得學(xué)前教育適齡幼兒數(shù)量整體上呈現(xiàn)下降趨勢。[11]學(xué)前教育是我國教育體系的起始階段，生育率和新生人口的變動帶來的影響最先傳導(dǎo)到學(xué)前教育，因此，學(xué)前教育的公共決策要對人口年齡結(jié)構(gòu)的變動保持足夠的敏感。適齡幼兒占比變化導(dǎo)致的需求變化，是否被地方政府識別和回應(yīng)？在過去十多年間，地方財政是否回應(yīng)了居民對學(xué)前教育的數(shù)量和質(zhì)量的需求？如果地方政府對適齡幼兒占比變化的回應(yīng)模式不變，生育率的持續(xù)下降會如何影響未來的學(xué)前教育財政投入規(guī)模和生均財政投入水平？對這些問題的回答將有助于我們更好地把握學(xué)前教育財政投入的可能走向，前瞻性地做好財政投入的規(guī)劃。

與此同時，自我國2000年進(jìn)入老齡化社會（65歲以上老年人口占比為7.1%）以來，老齡化速度加快，有研究者估計，到2030年，我國將邁入超級老齡化社會。[12]對于中國這個擁有全球最大規(guī)模老年人口、人口老齡化進(jìn)程大大超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國家而言，人口老齡化對其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響亟須得到重視。[13]人口研究的學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，人口老齡化對諸如經(jīng)濟(jì)增長[14]、勞動力供給[15]、技術(shù)創(chuàng)新[16]等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多方面產(chǎn)生影響。同時，有學(xué)者指出，人口老齡化可能會導(dǎo)致分配制度結(jié)構(gòu)的變化，并可能影響到未來一代的發(fā)展。[17]“養(yǎng)老還是養(yǎng)小”的代際競爭不僅可能出現(xiàn)在家庭內(nèi)部，也可能會出現(xiàn)在社會領(lǐng)域。但是，也有學(xué)者認(rèn)為，儒家文化倡導(dǎo)的尊老愛幼的價值觀根深蒂固地影響著中國的代際關(guān)系，使其趨向于互利和互助，而非競爭和排斥。[18]目前有關(guān)人口老齡化對基礎(chǔ)教育財政支出的影響結(jié)論也不一致，考察人口老齡化對學(xué)前教育財政投入影響的研究更為鮮見。當(dāng)下，學(xué)前教育依然是教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，學(xué)前教育的公平和質(zhì)量問題仍然十分突出。我們必須高度重視可能對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)的各種因素。因此，以實證研究檢驗人口老齡化對我國學(xué)前教育財政投入的影響，一方面能在學(xué)理上澄清中國社會中公共財政資源的分配是否存在“一老一小”的代際競爭問題。另一方面，如果存在資源的代際競爭問題，也能提醒決策者在公共資源稀缺的前提下積極應(yīng)對可能的挑戰(zhàn)。

因此，本研究將探討人口年齡結(jié)構(gòu)對地方學(xué)前教育財政投入的作用，考察在控制地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的前提下，適齡幼兒占比與人口老齡化是否能夠?qū)Φ胤綄W(xué)前教育財政投入水平產(chǎn)生顯著影響。同時，研究也試圖探討作為遠(yuǎn)端因素的人口老齡化，是否通過社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出，間接地對學(xué)前教育財政投入產(chǎn)生作用。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

（一）適齡人口占比對學(xué)前教育財政投入的作用

國內(nèi)外學(xué)者圍繞適齡人口占比對教育財政投入的影響展開了一系列研究。適齡人口是指特定社會、國家或地區(qū)中符合法定教育、勞動等方面的適齡要求的人口群體，教育的適齡人口占比則是指符合特定學(xué)段教育的年齡范圍內(nèi)的人群占總?cè)丝诘谋戎?。適齡人口占比對教育財政投入的影響能夠得到理論的支持：適齡人口占比越高，意味著地區(qū)居民對教育的需求越高，在分權(quán)制度下，地方政府能夠有效識別地方居民對教育公共產(chǎn)品的高需求，從而將更多的財政資源分配到教育支出當(dāng)中。針對適齡人口結(jié)構(gòu)變動的大多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)，適齡人口占比的擴(kuò)大會導(dǎo)致教育支出規(guī)模的擴(kuò)大。例如，一項對15個非洲國家的研究發(fā)現(xiàn)，適齡人口規(guī)模增加1%，將導(dǎo)致公共教育支出占比增加0.05%。[19]麥克馬洪（McMahon）等人的研究發(fā)現(xiàn)，無論在橫截面數(shù)據(jù)還是時間序列數(shù)據(jù)當(dāng)中，適齡人口占比對教育支出占人均可支配收入之比都有正向的作用。[20]胡詠梅等分析24個國家1997—2019年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，學(xué)齡人口占比對公共教育投資有顯著的正向影響。[21]

但是，如果因變量不是支出規(guī)模而是生均教育財政支出水平，那么結(jié)論就不一定相同。事實上，適齡人口數(shù)量的增長，可能會導(dǎo)致有限的教育財政資源被稀釋。正如有學(xué)者指出，需求對生均教育支出的影響是不確定的：數(shù)量需求旺盛時，生均教育支出會降低，質(zhì)量需求旺盛時，生均教育支出則會變高。[22]實證研究也支持這一論斷，一項在印度尼西亞的研究發(fā)現(xiàn)，適齡人口占比對地方教育財政支出占總財政支出的比值起到促進(jìn)作用，但對生均公共財政支出卻起到了負(fù)向作用。[23]查特吉（Chatterji）等人2014年的研究也發(fā)現(xiàn)，適齡人口數(shù)量的擴(kuò)大會導(dǎo)致生均教育支出的減少。[24]波特巴（Poterba）對美國州一級的面板數(shù)據(jù)研究則發(fā)現(xiàn)，適齡人口占比對生均公共教育支出沒有顯著影響。[25]考慮到在過去十幾年間，學(xué)前教育處于快速普及的關(guān)鍵時期，人民群眾日益增長的對學(xué)前教育的數(shù)量需求更加明顯，質(zhì)量提升的需求在普及推進(jìn)后才日益被重視。因此，我們推測地方政府更可能回應(yīng)人口變動帶來的學(xué)前教育數(shù)量需求而非質(zhì)量需求，并提出研究假設(shè)1：適齡幼兒占比對學(xué)前教育財政投入規(guī)模起正向作用，對生均學(xué)前教育財政投入水平起負(fù)向作用。

（二）人口老齡化對學(xué)前教育財政投入的作用

有關(guān)老年人口對教育經(jīng)費影響的已有研究主要建立在公共選擇的中間選民理論基礎(chǔ)之上。中間選民理論認(rèn)為，中間選民最偏好的公共產(chǎn)品的供給量，往往是多數(shù)規(guī)則下的政治均衡。由于老年人自身及家庭中的子女往往已經(jīng)沒有教育需求，因此他們不太支持大量的公共經(jīng)費投入教育領(lǐng)域，而更支持經(jīng)費流向與個人利益密切相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療領(lǐng)域。在公共資源相對有限的情況下，流向養(yǎng)老和醫(yī)療等領(lǐng)域的資金越多，也會導(dǎo)致可用于教育的資金減少。[26]但是基于教育公共產(chǎn)品的代際外部性、代際利他主義理論[27]的設(shè)想，也有研究者認(rèn)為，老年人也會支持教育公共支出。

實證研究的證據(jù)較多支持人口老齡化對教育經(jīng)費的負(fù)面影響。例如，對美國K？鄄12教育公共經(jīng)費面板數(shù)據(jù)進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn)，老年人口占比與兒童人均教育支出的大幅減少有關(guān)。[28]一項對美國全國公立學(xué)校學(xué)區(qū)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，老年人口占比對學(xué)區(qū)層面的教育經(jīng)費支出影響不大，但卻能顯著地抑制各州教育經(jīng)費支出。[29]有研究進(jìn)一步證明了老年人口占比增長和地區(qū)教育經(jīng)費降低之間的因果關(guān)系。[30]一項在瑞士的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)了老年人更不愿意支持政府在教育上的投入。[31]當(dāng)然，也有研究得出了不同的結(jié)論。[32]

我國是社會主義國家，西方的公共選擇理論并不十分契合我國的國情。地方政府在做出學(xué)前教育財政投入決策時，不太會在主觀上考慮該地區(qū)老齡化程度及其背后所反映的公眾需求。但是地方政府的財政決策卻在客觀上受到可用的財政資源的制約。人口的老齡化往往會帶來更高的養(yǎng)老、醫(yī)療需求，給地方政府帶來更大的財政壓力。事實上，根據(jù)發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗，為解決人口老齡化引發(fā)的社會經(jīng)濟(jì)問題，政府往往會調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將更多的公共資金投入健康保障領(lǐng)域，近十年來，我國也出現(xiàn)了類似的趨勢。[33]有研究已發(fā)現(xiàn)，我國省級的人口老齡化程度對公共教育支出強度有顯著的負(fù)面影響。[34]但是，實證研究的結(jié)論并不一致，也有研究指出，老年人口占比對教育財政支出具有顯著的正向影響。[35]因此，進(jìn)一步厘清在我國背景下人口老齡化對教育財政的作用非常有必要。相對于義務(wù)教育階段和高中教育階段，學(xué)前教育是教育系統(tǒng)中最容易被忽視的階段，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最為薄弱，[36]財政投入的長效機(jī)制尚未建立和完善，[37]我們認(rèn)為，公共資源“一老一小”的代際競爭，對學(xué)前教育的影響尤為顯著。因此，研究提出假設(shè)2：在控制其他條件的前提下，人口老齡化會負(fù)向影響學(xué)前教育財政投入規(guī)模和生均學(xué)前教育經(jīng)費投入水平。

（三）社會保障與醫(yī)療衛(wèi)生支出的中介作用

人口老齡化是影響地方學(xué)前教育財政投入的遠(yuǎn)端因素，其作用機(jī)制主要基于公共資源配置的代際競爭。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，社會公共資源是有限的，人口老齡化最直接的表現(xiàn)就是全部人口中老年人的比重增加，老年人必然會占據(jù)更多的社會資源，社會資源在配置上將存在代際沖突。[38]當(dāng)前，我國正在大力完善老年人口的福利保障制度。1996年，我國頒布《老年人權(quán)益保障法》，此后數(shù)次修正；2010年我國頒布《社會保險法》，建立了基本養(yǎng)老保險等社會保險制度，老年人口的福利保障制度不斷完善，其保障水平也不斷提升。隨著人口老齡化的進(jìn)程，社會保障財政支出規(guī)模，特別是社會保障補助支出、行政事業(yè)單位離退休支出規(guī)模不斷擴(kuò)大。[39]此外，人口老齡化也會帶來醫(yī)療等公共服務(wù)需求的提升?；谖覈〖墧?shù)據(jù)的實證研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，人口老齡化會增加社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出，影響基本公共服務(wù)的支出偏向。[40]

我國的基本公共服務(wù)支出主要由教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生這三項與人類基本生存與發(fā)展需求密切相關(guān)的支出構(gòu)成，地方政府是承擔(dān)基本公共服務(wù)的主體。在地方政府具有生產(chǎn)性支出偏好的前提下，養(yǎng)老和醫(yī)療支出規(guī)模的提升，很可能會擠壓其他非生產(chǎn)性支出的規(guī)模。已有的研究主要考察了地方政府的生產(chǎn)性支出偏好對教育財政支出、學(xué)前教育財政支出的影響。[41][42]生產(chǎn)性支出偏好是指地方分權(quán)和“晉升錦標(biāo)賽”造就了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”，公共教育這種外部性較強的準(zhǔn)公共產(chǎn)品被投資性支出擠占。[43]因此，與此類似，隨著社會保障和醫(yī)療支出規(guī)模的提升，地方政府不得不形成老年友好型的公共服務(wù)支出偏向，在總體資源有限的情況下，很可能擠占教育支出當(dāng)中剛性約束較弱的部分。學(xué)前教育作為具有空間外部性和效益遲滯性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，[44]其投入具有顯著的溢出效應(yīng)。人口流出地區(qū)擔(dān)心其投入可能主要惠及人口流入地區(qū)的人力資本發(fā)展，因此其學(xué)前教育投入動力往往不足。[45]因此，在教育支出當(dāng)中，學(xué)前教育支出被擠出的可能性是最大的?；诖?，研究提出以下假設(shè)——假設(shè)3：人口老齡化會增加社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比；假設(shè)4：社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比會負(fù)向影響學(xué)前教育財政投入；假設(shè)5：人口老齡化通過增加社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出對學(xué)前教育財政投入產(chǎn)生負(fù)向影響。

三、研究設(shè)計

（一）研究變量

1. 被解釋變量。

衡量學(xué)前教育財政投入水平的指標(biāo)包括總體的投入規(guī)模和生均投入水平。本研究分別選擇了預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育投入占GDP的比例和生均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育投入的對數(shù)兩個變量為因變量，分別考察學(xué)前教育財政投入的規(guī)模及生均財政投入水平。其中，生均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育投入由預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育投入除以當(dāng)年在園兒童數(shù)量得出。在檢驗?zāi)Ｐ头€(wěn)健性時，我們將采用財政性學(xué)前教育經(jīng)費占GDP的比值以及生均財政性學(xué)前教育經(jīng)費來替代原有的被解釋變量。

2. 解釋變量。

解釋變量主要是人口年齡結(jié)構(gòu)的相關(guān)變量。本研究主要采用了適齡幼兒占比指標(biāo)和老齡化指標(biāo)。其中，關(guān)于適齡幼兒占比，本研究以0～5歲幼兒占總?cè)丝诘谋壤齺砗饬?。選擇常住人口當(dāng)中的0～5歲幼兒占比來衡量適齡幼兒占比的原因如下：首先，這是人口統(tǒng)計年鑒當(dāng)中唯一可獲取的、準(zhǔn)確的幼兒時期的人口數(shù)據(jù)；其次，該數(shù)據(jù)是常住人口數(shù)據(jù)，能夠反映幼兒隨父母跨省流動的情況（如果以出生人口推算適齡幼兒人數(shù)，則不能反映跨省流動的情況）；再次，3歲以下嬰幼兒托育需求逐步增長，同時，隨著3～5歲幼兒入園的壓力減少，更多的幼兒園有能力且愿意將服務(wù)向下延伸，越來越多的3歲以下幼兒進(jìn)入幼兒園。

常用的老齡化指標(biāo)則包括老年人口占比和老年撫養(yǎng)比。[46][47]參照已有的研究，[48][49]本研究使用老年人口撫養(yǎng)比（65歲及以上老年人口數(shù)量/15～64歲的勞動年齡人口數(shù)）的對數(shù)作為解釋變量考察人口老齡化是否會負(fù)向預(yù)測學(xué)前教育的公共財政資源。

3. 中介變量。

本研究所選用的中介變量為社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比。該指標(biāo)由醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出除以地方財政一般預(yù)算內(nèi)支出得出。

4. 控制變量。

根據(jù)已有研究，除上述變量以外，還有一些因素可能會對地區(qū)學(xué)前教育財政投入水平產(chǎn)生影響，因此，我們將下列因素作為控制變量列入回歸模型當(dāng)中，以確定解釋變量和中介變量的作用。（1）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般認(rèn)為，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響教育投入最重要的因素之一。[50]本研究以人均GDP的對數(shù)作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的衡量指標(biāo)。（2）地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。有研究者指出，地區(qū)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能體現(xiàn)出地方政府的偏好，從而影響政府安排財政支出的優(yōu)先順序。第三產(chǎn)業(yè)占比較高的地區(qū)，政府會優(yōu)先保障基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療等公共支出。[51]本研究以第三產(chǎn)業(yè)占比來衡量地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（3）地區(qū)居民受教育水平。居民受教lzw5wcmQAkUKfPUmDh5KyQ==育程度的差異，可能會導(dǎo)致其對公共品需求的差異。[52]受教育水平越高的人群越重視子女的教育，越傾向于涉及長遠(yuǎn)利益的公共品。本研究也將居民受教育水平作為控制變量。（4）人口流動狀況。人口流動可能會改變?nèi)丝诜植?，進(jìn)而對學(xué)前教育投入狀況產(chǎn)生影響。例如人口流入地就可能存在對教育資源的擠壓和稀釋。有研究發(fā)現(xiàn)人口流動規(guī)模對流入地學(xué)前教育財力資源有顯著的負(fù)向影響。[53]本研究以流動人口占常住人口的比值衡量地區(qū)的人口流動規(guī)模，并作為控制變量納入回歸模型。

（二）計量模型設(shè)定

我們首先構(gòu)建了基準(zhǔn)模型（1）進(jìn)行回歸，旨在考察適齡幼兒占比和人口老齡化對學(xué)前教育財政投入水平的直接影響。若β1為正，則說明適齡幼兒占比對地方學(xué)前教育財政投入有正向作用，若β2為負(fù)，則說明人口老齡化對學(xué)前教育財政投入水平有負(fù)向作用，可能會擠占可用于學(xué)前教育的公共財政資源。

BudgetPGDPit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Controlit + εit （1）

lnpBudgetit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Controlit + εit （2）

其中下標(biāo)i代表30個省份（自治區(qū)、直轄市），t代表年份。BudgetPGDP和lnpBudget代表被解釋變量，分別表示學(xué)前教育預(yù)算內(nèi)投入占GDP的百分比和生均學(xué)前教育預(yù)算內(nèi)投入的對數(shù)，Childratio代表適齡幼兒占比，Eldraise代表老年撫養(yǎng)比，控制變量Control包括人均GDP的對數(shù)（lnpGDP）、第三產(chǎn)業(yè)占比（Third）、人口流動率（Mig）、地區(qū)居民平均受教育水平（Eduy）。

在基準(zhǔn)模型的基礎(chǔ)上，我們采用了三步法，考察社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出（Wal）在人口老齡化對學(xué)前教育財政投入中所起到的中介作用。研究構(gòu)建了新的面板回歸模型（如下）。

Walit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Controlit + εit （3）

lnpBudgetit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Walit + β4Controlit + εit （4）

BudgetPGDPit = α + β1Childratioit + β2Eldraiseit + β3Walit + β4Controlit + εit （5）

如果老年撫養(yǎng)比對社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出的回歸系數(shù)顯著，且在包含社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出的模型中，中介變量的回歸系數(shù)顯著，同時老年撫養(yǎng)比的回歸系數(shù)相比之前有所降低，則說明中介變量具有部分中介作用；若加入中介變量后，老年撫養(yǎng)比的回歸系數(shù)變得不顯著，則表明中介變量有完全中介作用；若中介變量對學(xué)前教育財政投入的回歸系數(shù)不顯著，則說明中介效應(yīng)不存在。

（三）分析方法

本研究使用Stata 18.0對數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計和回歸分析。研究分別建立了生均學(xué)前教育財政投入回歸模型的混合效應(yīng)模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。研究通過F檢驗，LM檢驗和Hausman檢驗確認(rèn)應(yīng)選取哪種模型。在得出模型結(jié)果以后，對面板數(shù)據(jù)的相應(yīng)模型進(jìn)行異方差Wald檢驗、自相關(guān)Wooldridge檢驗和截面相關(guān)Frees檢驗。對存在異方差、自相關(guān)和截面相關(guān)的模型，使用相應(yīng)的方法對回歸模型的標(biāo)準(zhǔn)誤進(jìn)行修正。同時，研究還替換了解釋變量和被解釋變量檢驗回歸模型的穩(wěn)健性。

四、研究結(jié)果

（一）描述性統(tǒng)計與相關(guān)分析

本文所選擇的數(shù)據(jù)均為2007—2021年的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來自《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》及EPS數(shù)據(jù)平臺。考慮到數(shù)據(jù)可得性，本研究選取了我國除香港、臺灣、澳門和西藏以外的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），共450個樣本。如表1所示，研究首先對涉及的被解釋變量、解釋變量、中介變量和控制變量進(jìn)行了描述統(tǒng)計。

為了初步評估模型變量之間是否存在潛在的共線性，本文首先檢驗了變量間的相關(guān)關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，本研究選擇的變量當(dāng)中，任意兩個變量之間均不存在0.8以上的相關(guān)系數(shù)，因此初步判斷不存在嚴(yán)重的共線性問題。隨后，研究者通過OLS模型的VIF值對多重共線性的程度進(jìn)行了進(jìn)一步評估。分析發(fā)現(xiàn)，自變量、控制變量和中介變量VIF最大值為4.54，平均值為2.67，遠(yuǎn)低于通常認(rèn)為的多重共線性閾值。因此，可判斷本研究的數(shù)據(jù)不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。

（二）人口結(jié)構(gòu)對學(xué)前教育財政投入水平的作用

研究首先探究了全國范圍內(nèi)適齡幼兒占比和人口老齡化對學(xué)前教育財政投入規(guī)模和生均投入水平的影響。研究分別使用了混合效應(yīng)模型（OLS）、固定效應(yīng)模型（FE）和隨機(jī)效應(yīng)模型（RE）三種回歸模型。不同模型的回歸結(jié)果見表2。

就學(xué)前教育財政投入規(guī)?；鶞?zhǔn)回歸模型來看，F(xiàn)檢驗[F（29，400）=2 896，p<0.001]，LM檢驗（p<0.001）和Hausman檢驗（p<0.001）發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)選擇固定效應(yīng)模型。同時，分析發(fā)現(xiàn)該面板數(shù)據(jù)存在著異方差、自相關(guān)和截面相關(guān)的問題。因此，我們采用了Driscoll？鄄Kraay標(biāo)準(zhǔn)誤來調(diào)整估計量的標(biāo)準(zhǔn)誤。[54]我們在學(xué)前教育生均投入水平的模型分析中，也發(fā)現(xiàn)了類似的數(shù)據(jù)問題。為應(yīng)對數(shù)據(jù)中的異方差、自相關(guān)和截面相關(guān)問題，我們同樣采用了Driscoll？鄄Kraay標(biāo)準(zhǔn)誤。

研究發(fā)現(xiàn)，在控制了其他可能因素以后，適齡幼兒占比對于地方政府學(xué)前教育財政投入規(guī)模的正向作用在0.1水平上顯著（β=2.665，p=0.068），對生均學(xué)前教育財政投入水平起到負(fù)向作用，且在0.1水平上顯著（β=-3.352，p=0.062）。研究假設(shè)1得到證實。與此同時，老年人口占比無論是對地方政府學(xué)前教育財政投入規(guī)模（β=-1.760，p<0.001），還是生均學(xué)前教育財政投入水平都顯著為負(fù)（β=-2.920，p=0.007），二者均在0.01水平上顯著。研究假設(shè)2也成立。

（三）人口結(jié)構(gòu)對學(xué)前教育財政投入的作用機(jī)制

研究還依據(jù)三步法對社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出在人口老齡化對學(xué)前教育財政規(guī)模和生均學(xué)前教育財政投入水平的關(guān)系上所起到的中介作用進(jìn)行檢驗。研究結(jié)果的第二部分已表明，在不加入中介變量的情況下，人口老齡化對學(xué)前教育財政投入規(guī)模和生均學(xué)前教育財政投入水平的負(fù)向作用。研究進(jìn)一步考察了在控制其他變量的情況下，人口老齡化對中介變量的作用。同時，也分析了在引入中介變量以后，人口老齡化對學(xué)前教育財政投入規(guī)模的作用。分析結(jié)果如表3所示，老年撫養(yǎng)比對社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比起到顯著的正向作用（β=0.174，p<0.001），這說明，老年撫養(yǎng)比的提升會帶來社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比的提升。在基準(zhǔn)模型中加入了社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比的變量以后，老年撫養(yǎng)比（β=-1.615，p<0.001）以及社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比（β=-0.836，p<0.001）均顯著地負(fù)向預(yù)測學(xué)前教育預(yù)算投入占GDP的比值，且老年撫養(yǎng)比在完整回歸模型中的系數(shù)要小于其在基準(zhǔn)回歸中的系數(shù)（β=-1.760，p<0.001）。由此可知，三步法檢驗發(fā)現(xiàn)社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比在人口老齡化和學(xué)前教育財政投入規(guī)模的關(guān)系中起到了部分中介作用。然而，研究還發(fā)現(xiàn)，社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比對生均學(xué)前教育財政投入水平并沒有顯著作用，因此，其并未在人口老齡化與生均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育財政投入的關(guān)系間起到中介作用。

隨后，研究還采用了自舉法（bootstrap）對中介效應(yīng)進(jìn)行檢驗。通過設(shè)定了1 000次bootstrap重采樣，并固定個體和固定年份以后，研究發(fā)現(xiàn)，社會保障占比在老年人口占比與學(xué)前教育財政投入規(guī)模的關(guān)系中起到顯著的中介作用（β=-0.145，p=0.015），其間接效應(yīng)的置信區(qū)間為[-0.262，-0.028]，不包括0；直接效應(yīng)也顯著為負(fù)（β=-1.615，p<0.001），直接效應(yīng)的置信區(qū)間為[-2.264，-0.966]，不包括0。社會保障占比在老年人口與學(xué)前教育財政生均投入水平的關(guān)系中起到的中介作用不顯著（β=0.163，p=0.321），間接效應(yīng)的置信區(qū)間為[-0.160，0.486]；直接效應(yīng)顯著為負(fù)（β=-3.083，p=0.016），直接效應(yīng)的置信區(qū)間為[-5.604，-0.562]，不包括0。

（四）穩(wěn)健性檢驗

本研究替換了被解釋變量和解釋變量來檢驗回歸模型的穩(wěn)健性。我們將被解釋變量替換為學(xué)前教育財政經(jīng)費，以進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。分析發(fā)現(xiàn)，替換后的變量間關(guān)系與基準(zhǔn)回歸模型中的變量符號和顯著性完全一致。此外，我們還替換關(guān)鍵解釋變量老年撫養(yǎng)比為老年人口占比。分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，主要解釋變量和控制變量回歸系數(shù)的方向和顯著性水平與替換之前基本一致。因此，可以認(rèn)為本研究的回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。穩(wěn)健性檢驗結(jié)果如表4所示。

五、討論

（一）適齡幼兒占比對學(xué)前教育財政投入的作用

本研究證實，適齡幼兒占比能正向預(yù)測學(xué)前教育財政投入規(guī)模，但是負(fù)向預(yù)測生均學(xué)前教育財政投入水平。這與印度尼西亞、泰國等國展開的有關(guān)適齡人口與生均教育財政經(jīng)費支出關(guān)系的研究結(jié)論較為一致。[55][56]2007—2021年間，我國學(xué)前教育事業(yè)處于快速普及的時期，同時適齡幼兒占比隨著生育政策的變遷有所波動。我們的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府能識別和回應(yīng)居民對學(xué)前教育的數(shù)量需求。這符合分權(quán)制度下對于地方政府管理公共事務(wù)優(yōu)勢的預(yù)期。

但是，從生均財政經(jīng)費隨著適齡人口增長而稀釋的研究結(jié)果來看，地方財政未能有效回應(yīng)居民對學(xué)前教育的質(zhì)量需求。過去的十多年間，中央和地方學(xué)前教育財政投入經(jīng)費大幅度增加，但仍然存在適齡幼兒增加帶來的教育資源稀釋的問題?？赡艿脑蚴牵凇耙钥h為主”的財政體制下，各地基礎(chǔ)教育的投入主要取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收支狀況，[57]以經(jīng)濟(jì)條件“看菜下飯”“有多少錢辦多少事”的傾向仍然存在，沒有在明確學(xué)前教育質(zhì)量和目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行學(xué)前教育經(jīng)費的決策。[58]在一定的財政資源劃分給學(xué)前教育以后，適齡人口越多，就意味著每個幼兒獲得的學(xué)前教育財政資源越少。假如我國學(xué)前教育財政投入能夠主要以生均財政撥款的形式進(jìn)行，由于財政撥款標(biāo)準(zhǔn)是既定的，那么人口的變化則不會帶來明顯的生均財政經(jīng)費的變化。但目前公辦園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦園財政補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，補助未能覆蓋部分普惠性幼兒園，[59]且主要的財政投入仍然是以固定的、以在編教師數(shù)量的形式預(yù)算和下?lián)艿模虼?，在?dāng)前控制編制總量的背景下，當(dāng)適齡幼兒尤其是在園幼兒數(shù)量上升時，就會導(dǎo)致生均學(xué)前教育財政投入水平的下降。

從本研究建立的基準(zhǔn)回歸模型來看，適齡幼兒占比正向預(yù)測學(xué)前教育財政投入占GDP的比值，負(fù)向預(yù)測學(xué)前教育生均財政經(jīng)費。在現(xiàn)有財政投入體制不變的前提下，生育率下降導(dǎo)致的適齡幼兒數(shù)量的走低，學(xué)前教育財政投入占GDP的比值存在下降的風(fēng)險。我國在園幼兒和適齡幼兒數(shù)量在2020年達(dá)到頂峰，此后連續(xù)三年下降。事實上，我國的學(xué)前教育財政性經(jīng)費占GDP的比值已經(jīng)從2020年的0.25%回落到2021年的0.23%。我國學(xué)前教育財政投入的現(xiàn)有水平仍遠(yuǎn)低于“歐盟幼兒保育網(wǎng)絡(luò)”（European Commission’s Childcare Network）、經(jīng)合組織、聯(lián)合國教科文組織等機(jī)構(gòu)提出的學(xué)前教育公共投入占GDP比例不少于1%的期望。[60][61]如果該比值進(jìn)一步下降，將在很大程度上威脅學(xué)前教育服務(wù)和保障體系的良好運轉(zhuǎn)。[62]

值得注意的是，隨著適齡幼兒人數(shù)的減少，盡管生均財政投入可能會增長，但這并不意味著學(xué)前教育財政投入能夠支持更高質(zhì)量的學(xué)前教育。事實上，隨著適齡人口的減少，不少班級、園所出現(xiàn)了小規(guī)模運轉(zhuǎn)的狀況，這將導(dǎo)致學(xué)前教育生均成本的提高。舉例而言，原本幼兒園的建設(shè)經(jīng)費、房租、大型修繕等費用由300名幼兒分擔(dān)，假如在園幼兒人數(shù)下降到150名，這部分生均成本就將翻倍。隨著適齡幼兒人數(shù)下降而導(dǎo)致的生均財政經(jīng)費的提高，是一種虛假的“富裕”，不是對高質(zhì)量學(xué)前教育需求的主動回應(yīng)，未必能夠覆蓋因人口減少而增高的生均成本。

（二）人口老齡化對學(xué)前教育財政投入的作用及其機(jī)制

與其他支持代際資源競爭的研究相似，[63][64]本研究同樣發(fā)現(xiàn)，老年撫養(yǎng)比對學(xué)前教育財政投入規(guī)模和生均學(xué)前教育投入水平均起到負(fù)向的作用。這一研究發(fā)現(xiàn)為“一老一小”的資源競爭提供了實證依據(jù)。事實上，盡管我國深受尊老愛幼的儒家傳統(tǒng)文化的影響，但是，在公共資源稀缺的前提下，資源代際競爭的客觀事實仍然存在。本研究發(fā)現(xiàn)與顧佳峰的研究結(jié)論相悖，[65]可能的原因是：其一，后者使用的是2000年人口普查數(shù)據(jù)，是新中國成立后“老少撫養(yǎng)比”最低的人口紅利峰值期，以此時期的數(shù)據(jù)分析代際競爭對基礎(chǔ)教育公共經(jīng)費產(chǎn)生挑戰(zhàn)的問題并不合適。其二，該文分析的因變量是基礎(chǔ)教育財政支出，而本研究則考察的是學(xué)前教育財政支出。與其他學(xué)段相比，學(xué)前教育的財政資源被擠占的可能性更大。首先，由于新生兒人口減少的沖擊最早傳導(dǎo)到學(xué)前教育階段，一些地方政府會以此為由，減少對學(xué)前教育的投入。更為重要的是，學(xué)前教育財政投入剛性約束要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于義務(wù)教育階段，長效的財政投入增長機(jī)制尚未建立，在追求升學(xué)率政績的地方政府眼中，學(xué)前教育的重要性要遠(yuǎn)低于高中階段的教育?？梢灶A(yù)見，隨著我國人口老齡化程度的進(jìn)一步增強，這種代際資源的競爭還會對學(xué)前教育財政投入水平產(chǎn)生更大的沖擊和挑戰(zhàn)。未來，我們不僅在家庭內(nèi)部面臨著“養(yǎng)老還是養(yǎng)小”的代際沖突，在財政資源分配時，也客觀上存在著資源的代際競爭。

人口老齡化究竟是如何引發(fā)公共資源配置的代際沖突的？國外研究大多是基于“中位選民理論”來進(jìn)行解釋的。老年群體通過“用手投票”和“用腳投票”等形式影響地方公共資源分配的決策。但是我國的制度背景和人口老齡化的特征與發(fā)達(dá)國家存在很大差異。[66]因此，老年人口占比對學(xué)前教育財政投入的負(fù)向影響可能更多由其他機(jī)制實現(xiàn)。與老齡化對地方財政可持續(xù)性[67]和生態(tài)可持續(xù)性作用機(jī)制[68]的研究類似，本研究也發(fā)現(xiàn)了老齡化對學(xué)前教育財政投入規(guī)模的影響可以通過社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比這一變量產(chǎn)生作用。如前所述，我國養(yǎng)老保障體系在不斷完善，建立了城鄉(xiāng)居民低保、基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老的社會保障體系。在養(yǎng)老保障體系不斷完善和養(yǎng)老保障水平穩(wěn)步提高的背景下，人口老齡化就將帶來社會保障支出和醫(yī)療保障支出規(guī)模的擴(kuò)大。事實上，與很多研究者推測和驗證的結(jié)果一樣，[69][70]本研究也檢驗并支持了人口老齡化對社會保障支出的正向作用。同時研究也發(fā)現(xiàn)，一般預(yù)算支出中社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占比的傾向會顯著地負(fù)向影響學(xué)前教育財政支出規(guī)模。換言之，這種社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生的支出偏向會擠占學(xué)前教育財政資源。這種擠占效應(yīng)類似于生產(chǎn)性支出對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的擠占。我們已經(jīng)可以在其他物力資源方面，窺見養(yǎng)老服務(wù)擠占學(xué)前教育的風(fēng)險。隨著當(dāng)前少子老齡化的程度加深，我們在中部某省市進(jìn)行調(diào)研時，已經(jīng)有一些地區(qū)提出將入園需求較少區(qū)域的小規(guī)模幼兒園整體移交至衛(wèi)健部門提供養(yǎng)老服務(wù)，將幼兒園的教育用地轉(zhuǎn)換為一種更為靈活的用地形式，用于養(yǎng)老服務(wù)。

六、政策建議

十余年來，我國學(xué)前教育事業(yè)取得了長足進(jìn)步，但仍然存在優(yōu)質(zhì)普惠資源供給不充分、發(fā)展不均衡等諸多問題。從本研究的結(jié)果來看，人口的少子老齡化很可能帶來學(xué)前教育財政投入水平下降的風(fēng)險，存在造成學(xué)前教育事業(yè)滑坡的隱患。對此，我們需要充分警惕并審慎應(yīng)對。

（一）重視學(xué)前教育質(zhì)量需求，健全基于成本核算的生均財政撥款制度

相較于學(xué)前教育質(zhì)量需求，目前地方政府主要回應(yīng)的仍然是學(xué)前教育的數(shù)量需求。在我國學(xué)前教育進(jìn)入全面普及時代以后，質(zhì)量提升已經(jīng)成為重要任務(wù)。[71]學(xué)前教育的質(zhì)量與生均成本顯著相關(guān)，[72]優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育需要充足的財政經(jīng)費的支持。為了回應(yīng)人民群眾對學(xué)前教育質(zhì)量日益旺盛的需求，政府需要健全基于成本核算的學(xué)前教育生均財政撥款制度。

針對當(dāng)前部分地區(qū)生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)偏低、差距過大、僅能用于公用經(jīng)費支出等問題，首先應(yīng)當(dāng)提高生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，制定全國統(tǒng)一的普惠性幼兒園財政撥款標(biāo)準(zhǔn)或生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)，各省依照不低于全國底線的要求設(shè)定該省的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，[73]對農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的普惠性幼兒園，以及長期投入不足的公辦性質(zhì)幼兒園，提高補助標(biāo)準(zhǔn)。[74]同時，所需經(jīng)費參照義務(wù)教育，按照一定比例由中央和地方進(jìn)行分擔(dān)。其次，應(yīng)當(dāng)打破公辦園投入與教師編制捆綁的既有路徑，基于幼兒生均必要成本的科學(xué)核算，在合理確立政府分擔(dān)比例的基礎(chǔ)上，建立能保障學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的生均財政撥款機(jī)制，所撥經(jīng)費應(yīng)該能夠用于幼兒園的公用開支和人員開支。隨著在園幼兒人數(shù)的減少、小規(guī)模班級和小規(guī)模幼兒園數(shù)量的增加，學(xué)前教育生均成本還將提升。因此，要能夠支持一定質(zhì)量的學(xué)前教育發(fā)展，生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)還需要隨之持續(xù)提高。

未來，我國的生均學(xué)前教育財政撥款制度應(yīng)該與質(zhì)量需求建立更緊密的聯(lián)系。例如，可采用美國、英國、澳大利亞等OECD國家在基礎(chǔ)教育階段廣泛使用的“學(xué)生需求驅(qū)動”的教育財政公式撥款模式，[75][76]科學(xué)制定“大生均”（即覆蓋生均公用經(jīng)費的生均撥款綜合標(biāo)準(zhǔn)）。公式撥款一般考慮學(xué)生特征（如特殊需要兒童、貧困兒童）、班級特征（如年級、班級規(guī)模）和學(xué)校特征（如偏遠(yuǎn)情況、學(xué)校規(guī)模）等確定撥款標(biāo)準(zhǔn)，在一定的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上乘以學(xué)生數(shù)量，就可以計算該學(xué)校獲得的撥款數(shù)額。OECD指出，設(shè)計良好的公式撥款在某種條件下，是最有效、最公平、最穩(wěn)定、最透明的撥款方式，[77]是能夠真正有效回應(yīng)兒童發(fā)展需要的撥款方式。學(xué)前教育的公式撥款，應(yīng)以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮不同幼兒園的質(zhì)量水平、地區(qū)特點（如偏遠(yuǎn)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r）、生源特點（如特殊需要、家庭經(jīng)濟(jì)狀況）等，給公式撥款的各類因素賦予不同的權(quán)重。

（二）考慮公共資源代際競爭，實現(xiàn)學(xué)前教育投入穩(wěn)定增加、有效使用

本研究發(fā)現(xiàn)了老年群體和學(xué)生群體（幼兒群體）之間爭奪公共財政資源的代際競爭。據(jù)預(yù)測，在21世紀(jì)中葉前，我國人口老齡化的趨勢愈加明顯，[78]且未來改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)的可能性非常有限，[79]幼兒群體和老年群體之間的資源爭奪會更加激烈。當(dāng)前，我國學(xué)前教育發(fā)展仍然面臨普惠性資源不足、教師隊伍建設(shè)滯后、保教質(zhì)量有待提高等諸多問題，為學(xué)前教育提供充足的財政投入才能滿足人民群眾日益增長的對普惠優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的需求。同時，要推動“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)變，需要把教育強國建設(shè)作為人口高質(zhì)量發(fā)展和提高人口素質(zhì)的關(guān)鍵。政府要充分考慮到可能的公共資源代際競爭，重視一切可能對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)的因素，其中當(dāng)然也包括人口老齡化對學(xué)前教育公共投入可能帶來的挑戰(zhàn)。面對人口老齡化難以逆轉(zhuǎn)的趨勢，政府要基于人口社會調(diào)查、教育財政和社會福利保障等相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)加強監(jiān)測和評價，準(zhǔn)確把握人口老齡化問題對學(xué)前教育公共投入的挑戰(zhàn)和影響。[80]

地方政府要明確長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，在回應(yīng)老年群體對公共資源需求的同時，還應(yīng)該看到學(xué)前教育具有代際的正外部效應(yīng)，即投入到學(xué)前教育的公共資源不僅讓幼兒及其家長受益，也能夠通過提高社會經(jīng)濟(jì)效益和創(chuàng)造力，讓老年群體獲益。此外，幼兒群體是未來的社會成員，從社會可持續(xù)發(fā)展的角度來說，地方政府要保證當(dāng)代居民的需求滿足不以犧牲未來社會成員的利益為前提。在增加公共養(yǎng)老金開支的同時，也要適當(dāng)增加學(xué)前教育公共支出，加快人力資本增長，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。[81]我們需要借鑒相關(guān)法律中對教育財政經(jīng)費“增長”的要求，明確各級政府學(xué)前教育財政投入應(yīng)當(dāng)逐步增長，學(xué)前教育財政性經(jīng)費在教育財政性經(jīng)費中應(yīng)占據(jù)合理比例。

考慮人口老齡化帶來的相關(guān)公共服務(wù)支出的剛性增長很可能會威脅學(xué)前教育投入規(guī)模和生均投入水平，我們還應(yīng)當(dāng)不斷提高學(xué)前教育財政的支出效率，調(diào)整學(xué)前教育財政支出結(jié)構(gòu)。學(xué)前教育是人員密集型行業(yè)，根據(jù)國外學(xué)前教育成本研究報告，人員成本至少要占到總成本的70%以上。[82]而OECD國家學(xué)前教育資本性支出一般都在總支出的10%以下。①2021年，我國的預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費中資本性支出的比例為18.28%，部分省份資本性支出比例仍超過40%。②考慮到當(dāng)前新生人口下行的中長期背景，各地要根據(jù)人口發(fā)展趨勢對學(xué)前教育資源進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃布局，避免在幼兒園學(xué)位富余的區(qū)域大量興建、擴(kuò)建幼兒園，對園舍進(jìn)行重復(fù)性投入、豪華型建設(shè)。應(yīng)切實將投入重點轉(zhuǎn)向運轉(zhuǎn)和質(zhì)量上來，提高非在編幼兒園教師的待遇并加強幼兒園教師培訓(xùn)。此外，還要加強對財政經(jīng)費使用過程的監(jiān)管，建立健全學(xué)前教育財政投入績效評估體系，開展結(jié)果導(dǎo)向的績效問責(zé)。

注釋：

①2020年，OECD國家平均資產(chǎn)性支出占比為8%，根據(jù)OECD.Stat網(wǎng)站數(shù)據(jù)計算得出。

②根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2022》計算得出。

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How Does Age Structure of Population Affect Local Government’s Expenditure on Early Childhood Education？ —A Study Based on Provincial Panel Data From 2007 to 2021

LIU Ying， SUN Bing， LIU Qian

（School of Education Science， Nanjing Normal University， Nanjing 210097 China）

Abstract： The past few years have witnessed a steady decrease in birth rates and an increasing elderly population in China. The demographic shift has become a vital macro？鄄level factor affecting the development of early childhood education（ECE） services in the country. To investigate the impact of demographic factors on public funding for ECE， this research utilized a two？鄄way panel fixed？鄄effects model to analyze panel data from 30 provinces in China between 2007 and 2021. The research found that the proportion of preschool？鄄age children significantly positively predicts the scale of public funding and negatively predicts per？鄄student public funding. The population ageing significantly and negatively predicts both the scale of public funding and the level of per？鄄student public funding in ECE. The study also discovered that the population ageing negatively impacts the scale of fiscal investment in preschool education through the mediation roles of higher expenditures on medical health and social security. Thus， we should be particularly alert to the downside risks to the level of financial investment in ECE arising from the ageing of the population with fewer new？鄄born children. It is also suggested that people’s demand for the quality of preschool education should be valued， and the per capita financial allocation mechanism should be improved. It is necessary to recognize the potential intergenerational competition for the use of public resources， establish a growth mechanism for fiscal investment in ECE and enhance the efficiency of fiscal expense.

Key words： age structure of population； early childhood education finance； population ageing； intergenerational competition

（責(zé)任編輯：熊燦燦）