國外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策借鑒
——以歐盟和美國為例

周卉

（遼東學(xué)院，丹東 118001）

國外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策借鑒
——以歐盟和美國為例

周卉

（遼東學(xué)院，丹東 118001）

隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷深化，人口跨區(qū)域、跨身份流動(dòng)日益頻繁，流動(dòng)人口在轉(zhuǎn)移其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)阻力重重，中斷繳費(fèi)的情況屢見不鮮。本文以歐盟和美國為例，分析國外的相關(guān)政策，試圖找出能夠?qū)崿F(xiàn)我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的公平及可持續(xù)運(yùn)行的有效辦法。

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系 轉(zhuǎn)移接續(xù) 歐盟 美國

一、引言

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)從規(guī)模的城鎮(zhèn)化向人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，而當(dāng)前我國碎片化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已嚴(yán)重阻礙了以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。據(jù)報(bào)道，2013年全國累計(jì)有3800萬的流動(dòng)人口選擇中斷繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，也就意味著這些人員放棄了未來領(lǐng)取更多養(yǎng)老金的權(quán)利，究其最主要原因就是我國現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的不完善。因此，研究借鑒國外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，對(duì)于確保我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的公平及可持續(xù)運(yùn)行，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)，本文選取歐盟和美國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策作為借鑒的對(duì)象，主要基于兩點(diǎn)考慮：一是我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系需要在不同統(tǒng)籌區(qū)域之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)，而歐盟現(xiàn)有的28個(gè)成員國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平各不相同，且沒有建立歐盟地區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這與我國當(dāng)前各統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，且碎片化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度極為相似，同時(shí)歐盟成員國的國土面積與國民人數(shù)，也恰與我國各省的情況類似；二是我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系需要在城職保、城居保以及新農(nóng)保之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)，而美國的養(yǎng)老金計(jì)劃按照部門的不同，可以分為公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃（Public Sector Plans，簡稱PSP）①公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃（Public Sector Plans）是指聯(lián)邦、州和地方政府為其雇員提供的各種養(yǎng)老金計(jì)劃。以及私人養(yǎng)老金計(jì)劃（Private Pension Plans，簡稱PPP）②私人養(yǎng)老金計(jì)劃（Private Pension Plans）是指企業(yè)及一些非營利組織和機(jī)構(gòu)為其雇員提供的養(yǎng)老金計(jì)劃。，這與我國身份差異化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度極為相似，同時(shí)美國實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的部分積累籌集模式，也恰與我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的部分積累制籌資模式相似。

二、歐盟成員國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策

歐盟的一體化進(jìn)程始于二十世紀(jì)五十年代，與我國城鎮(zhèn)化建設(shè)相同，在此過程中同樣伴隨著大量人員在歐共體內(nèi)部跨國流動(dòng)。這種大規(guī)模跨國轉(zhuǎn)移就業(yè)的頻繁出現(xiàn)，促使各歐盟成員國政府逐漸意識(shí)到需要盡快形成能夠滿足各成員國不同利益訴求的，包括社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度的一體化。因此，為了最大限度的化解矛盾、協(xié)調(diào)利益，在歐共體的促進(jìn)下，歐盟成員國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策以《歐共體140/71號(hào)條例》和《歐共體574/72號(hào)條例》為統(tǒng)一的法令形式得以建立和完善。該政策能夠在不改變現(xiàn)有成員國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提下，實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)制度差異及保障勞動(dòng)者權(quán)益的雙重目標(biāo)，為流動(dòng)人口在歐盟內(nèi)部自由擇業(yè)轉(zhuǎn)移其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系提供了政策依據(jù)，為我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中需要緩解各方利益沖突提供了有益的參考。

歐盟成員國之間的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)遵循分段記錄、累計(jì)繳費(fèi)年限、最后接管、按比例支付的原則，具體操作流程大致可以分為申請(qǐng)養(yǎng)老金、核算養(yǎng)老金以及支付養(yǎng)老金三個(gè)階段。

（一）申請(qǐng)養(yǎng)老金

申請(qǐng)人在達(dá)到法定退休年齡之前（至少六個(gè)月，取決于申請(qǐng)人在各國參保經(jīng)歷的復(fù)雜性），應(yīng)向曾經(jīng)工作過的某個(gè)國家（通常是申請(qǐng)人最后工作國所屬的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）提出領(lǐng)取養(yǎng)老金的書面申請(qǐng)，同時(shí)詳細(xì)說明個(gè)人的身份信息及參保信息。申請(qǐng)人能夠申請(qǐng)領(lǐng)取到多少養(yǎng)老金，通常與其工作國所規(guī)定的法定退休年齡有很大關(guān)系，因?yàn)闅W盟成員國規(guī)定的法定退休年齡各不相同。例如，某女性申請(qǐng)人在丹麥工作過15年，之后回到法國工作直到退休。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，法國女性退休年齡為60歲，丹麥女性退休年齡為67歲。那么當(dāng)其達(dá)到60歲時(shí)，只能申請(qǐng)領(lǐng)取到應(yīng)由法國支付的養(yǎng)老金；當(dāng)其達(dá)到67歲時(shí)，才可以申請(qǐng)領(lǐng)取到應(yīng)由丹麥支付的養(yǎng)老金。所以，歐盟成員國這種不同法定退休年齡的規(guī)定，就會(huì)形成因申請(qǐng)人不能領(lǐng)取到全部養(yǎng)老金而需要依賴社會(huì)救助來維持其基本生活的情況，結(jié)果會(huì)增加法定退休年齡較早的參保國的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（二）核算養(yǎng)老金

核算養(yǎng)老金階段要先后經(jīng)過兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是在工作國內(nèi)部核算應(yīng)支付的養(yǎng)老金；二是在歐盟成員國之間核算養(yǎng)老金的支付比例。舉例說明，如果某申請(qǐng)人曾分別在英國、德國、法國工作繳費(fèi)5年、8年、12年，則累計(jì)繳費(fèi)年限為25年，那么在工作國內(nèi)部核算的結(jié)果為應(yīng)支付繳費(fèi)年限為25年的養(yǎng)老金，在三個(gè)工作國之間核算的支付比例分別為5/25、8/25、12/25，兩個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)相乘即可以核算出三個(gè)國家分別應(yīng)支付的養(yǎng)老金。同時(shí)，如果申請(qǐng)人在某國繳費(fèi)的年限超過該國規(guī)定的最高繳費(fèi)年限，那么可忽略支付比例，直接按最高待遇支付養(yǎng)老金；如果申請(qǐng)人在某國繳費(fèi)的年限沒有超過一年，那么則由申請(qǐng)人退休前工作所在國接管其在各成員國的零散的參保時(shí)間。

（三）支付養(yǎng)老金

在支付養(yǎng)老金階段，每個(gè)歐盟成員國應(yīng)分別將核算認(rèn)證后的養(yǎng)老金通過申請(qǐng)人的銀行賬戶按期足額支付。如果申請(qǐng)人居住在歐盟，則只需開通申請(qǐng)人居住國所在地的銀行賬戶來領(lǐng)取養(yǎng)老金；而如果申請(qǐng)人沒有居住在歐盟，則需在每個(gè)核算認(rèn)證后的歐盟成員國所在地的銀行開通賬戶來領(lǐng)取養(yǎng)老金。雖然歐盟成員國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)可以跨國辦理，但其人工成本和相關(guān)投入遠(yuǎn)高于國內(nèi)同等事務(wù)的耗費(fèi)，且跨國支付養(yǎng)老金的郵資與銀行費(fèi)用也較高，所以我國在借鑒時(shí)不能忽視其經(jīng)辦成本。

三、美國雇員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策

早在二十世紀(jì)五十年代，美國就建立起了覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與我國身份差異化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相似的是美國制定了不同部門的養(yǎng)老金計(jì)劃，如前所述，主要包括公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃（PSP）以及私人養(yǎng)老金計(jì)劃（PPP）。美國政府為了保證參保人員在不同部門的養(yǎng)老金計(jì)劃之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)的利益不受損害，制定了切實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，可以為我國身份差異化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)接提供有益的參考。

美國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，主要針對(duì)公共部門以及私部門。其中，公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃以1984年為界，之前為公務(wù)員退休金制度（Civil Service Retirement System，簡稱CSRS）①公務(wù)員退休金制度（Civil Service Retirement System）是一種待遇確定型（DB，defined benefit）的養(yǎng)老計(jì)劃，聯(lián)邦政府根據(jù)雇員的工作年限和工資水平發(fā)放給退休者應(yīng)得的養(yǎng)老金。其資金來源于政府和雇員繳納的工薪稅（payroll tax），總稅率為14%，由聯(lián)邦政府和雇員分別承擔(dān)7%，雇員繳費(fèi)從工資中直接扣除，不足支付待遇的部分由聯(lián)邦政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。，之后為聯(lián)邦雇員退休金制度（Federal Employees Retirement System，簡稱FERS）②聯(lián)邦雇員退休金制度（Federal Employees Retirement System）建立于1987年，主要針對(duì)1984年以來參加工作的聯(lián)邦政府雇員，而之前參加工作的公務(wù)員可以自由選擇參加新制度或者舊制度。聯(lián)邦政府雇員退休金計(jì)劃由三部分組成：社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、聯(lián)邦雇員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、聯(lián)邦節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃（TSP）。。所以，當(dāng)前美國雇員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)主要是三種計(jì)劃之間的對(duì)接：一是CSRS計(jì)劃與FERS計(jì)劃；二是CSRS計(jì)劃與PPP計(jì)劃；三是FERS計(jì)劃與PPP計(jì)劃。

（一）CSRS計(jì)劃與FERS計(jì)劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)

雖然美國公共部門的兩種養(yǎng)老金計(jì)劃并行，但只是過渡時(shí)期的特殊情況，體現(xiàn)了美國公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃的社會(huì)化與市場(chǎng)化趨勢(shì)。兩種計(jì)劃實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”的原則，CSRS計(jì)劃只出不進(jìn)，直到所有參與CSRS計(jì)劃的人死亡為止。同時(shí)，CSRS計(jì)劃在FERS計(jì)劃引入的情況下，將會(huì)面臨因?yàn)闆]有資金持續(xù)流入而難以為繼的困境。據(jù)測(cè)算，CSRS計(jì)劃的賬戶積累將于2026年減少為零。為了能使新老養(yǎng)老金計(jì)劃循序漸近地實(shí)現(xiàn)銜接轉(zhuǎn)移，政府準(zhǔn)備通過從FERS計(jì)劃的賬戶積累中借款來滿足CSRS計(jì)劃的支付需要，所借款項(xiàng)將由政府財(cái)政撥款分年度償付，我國政府應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國政府承擔(dān)改革成本的財(cái)政制度。

（二）CSRS計(jì)劃與PPP計(jì)劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)

美國公共部門的CSRS計(jì)劃與私部門的PPP計(jì)劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)主要通過公務(wù)員退休金抵消計(jì)劃（CSRS Offset）實(shí)現(xiàn)。CSRS Offset是CSRS計(jì)劃的一種特殊形式，參保對(duì)象主要是既參與了CSRS計(jì)劃，又有資格參與PPP計(jì)劃的人群。兩種計(jì)劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)是按照時(shí)間限制原則，用社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅來抵扣CSRS計(jì)劃的繳費(fèi)。例如，如一名雇員受雇于公共部門，并參與CSRS計(jì)劃滿5年后，離開公共部門到私部門工作超過1年，并繳納了相應(yīng)時(shí)間的社會(huì)保障稅后又重新回到公共部門，并繼續(xù)參與CSRS計(jì)劃，那么該雇員應(yīng)該參與CSRS Offset計(jì)劃，用已交的社會(huì)保障稅抵扣CSRS計(jì)劃的繳費(fèi)，同時(shí)取消社會(huì)保障養(yǎng)老金的福利；若該雇員離開公共部門，參保私部門養(yǎng)老金計(jì)劃未滿1年后又回到公共部門工作，則直接重新納入CSRS計(jì)劃，取消社會(huì)保障稅的福利。同時(shí)，我國在借鑒時(shí)應(yīng)關(guān)注這兩種計(jì)劃對(duì)接的三種特殊情況：一是參加CSRS計(jì)劃的公共部門雇員繳費(fèi)如未滿5年，則不具備享受CSRS計(jì)劃權(quán)利的資格，也就不能實(shí)現(xiàn)后面的轉(zhuǎn)移接續(xù)；二是參加CSRS計(jì)劃的公共部門雇員退休年齡要受到工作年限的限制①CSRS計(jì)劃養(yǎng)老金申領(lǐng)工作年限限制條件：一是不低于55歲有30年或以上工齡；二是不低于60歲有20年或以上的工齡：三是不低于62歲有5年或以上的工齡。；三是CSRS計(jì)劃的轉(zhuǎn)移接續(xù)不接受之前未參與過該計(jì)劃但參與了私部門養(yǎng)老金計(jì)劃的新進(jìn)人員。

（三）FERS計(jì)劃與PPP計(jì)劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)

美國公共部門雇員的FERS計(jì)劃可以與私部門雇員的PPP計(jì)劃完全對(duì)接，因?yàn)閮烧叩捏w系構(gòu)成相似，均由社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃②社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是以稅收（工薪稅payroll tax）的形式籌集所需資金，聯(lián)邦政府和雇員每年分別向該計(jì)劃繳納雇員工資的7.6%，不足的部分由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。、聯(lián)邦雇員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃③聯(lián)邦雇員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是為聯(lián)邦政府雇員設(shè)立的專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，是整個(gè)聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老金計(jì)劃的重要組成部分，與原來的聯(lián)邦政府公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃比較接近。以及聯(lián)邦節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃④聯(lián)邦節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃是與私人企業(yè)的401（K）制度相似的專門為聯(lián)邦政府雇員設(shè)立的一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行完全基金積累制，基金的主要來源是聯(lián)邦政府雇員的個(gè)人繳費(fèi)，政府給與少量補(bǔ)助。三個(gè)支柱體系構(gòu)成，這不僅有利于人員在公共部門與私部門之間的自由進(jìn)出，而且還順利解決了公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃與私部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。當(dāng)參與了FERS計(jì)劃的公共部門雇員在正常退休年齡以前“跳槽”到私部門，則不僅其原有的FERS計(jì)劃中的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃部分的資金可以轉(zhuǎn)移，而且聯(lián)邦節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃賬戶也可以轉(zhuǎn)為私部門的養(yǎng)老金計(jì)劃。

四、國外社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策對(duì)我國的啟示

當(dāng)前指導(dǎo)我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作有《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》與《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》，雖然兩個(gè)辦法在一定程度上方便了部分群體的流轉(zhuǎn)，但對(duì)于跨統(tǒng)籌區(qū)、轉(zhuǎn)換身份轉(zhuǎn)移的人員來說，與國外政策相比仍顯不足，因此吸收借鑒國外成功的對(duì)接辦法，有助于完善我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

首先，針對(duì)我國當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，且各統(tǒng)籌區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平相差較大的現(xiàn)實(shí)，可以借鑒歐盟成員國經(jīng)驗(yàn)，采用分段計(jì)算的辦法來保障跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)人員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。其基本思想是流動(dòng)人員在工作地繳費(fèi)，分段記錄繳費(fèi)信息，累計(jì)合并計(jì)算繳費(fèi)年限，按比例分配養(yǎng)老金，且養(yǎng)老金可以通過信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全國結(jié)算，當(dāng)流動(dòng)人員達(dá)到退休年齡后可在退休地領(lǐng)取養(yǎng)老金。分段計(jì)算的對(duì)接辦法可以確保流動(dòng)人員在為工作地做出勞動(dòng)貢獻(xiàn)的同時(shí)，能夠積累相應(yīng)的養(yǎng)老金權(quán)益，在退休后分別計(jì)算和領(lǐng)取在不同統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的各繳費(fèi)地積累的養(yǎng)老金，其養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)流程如圖1所示。其次，針對(duì)我國當(dāng)前“碎片化”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀，不同身份人員的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異較大的現(xiàn)實(shí)國情，可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)良好的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是制定促進(jìn)人口流動(dòng)的居住地戶籍管理服務(wù)制度；二是建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的垂直經(jīng)辦管理服務(wù)體系；三是搭建全國聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)；四是制定政府承擔(dān)隱性成本的財(cái)政支持制度。

圖1 分段計(jì)算社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù)流程

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【責(zé)任編輯 張兵男】

D913.7

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1672-9544（2014）11-0074-04

2013-12-19

周卉，講師，碩士，研究方向?yàn)閯趧?dòng)與社會(huì)保障。

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L13CSH015）的階段性成果、遼東學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院基金項(xiàng)目（2014167）的階段性成果。