基于問題導(dǎo)向的基本公共服務(wù)均等化分析
——以大連市為例

劉晗

（大連市發(fā)展和改革委員會，遼寧 116001）

基于問題導(dǎo)向的基本公共服務(wù)均等化分析
——以大連市為例

劉晗

（大連市發(fā)展和改革委員會，遼寧 116001）

黨的“十八大”報告中提出到2020年要在全國范圍內(nèi)總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)縣域基本公共服務(wù)均等化，對于改善民生條件、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、全面建成小康社會具有重要的意義。大連市的基本公共服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)過多年努力已初步建立，但仍存在諸多問題，北部地區(qū)的基本公共服務(wù)供給較南部城區(qū)來說相對落后。本文通過研究大連市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及問題，找出制約均等化問題的成因，進(jìn)而提出推進(jìn)大連市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策。

公共服務(wù)均等化 基本公共服務(wù) 農(nóng)村公共服務(wù)

一、基本公共服務(wù)均等化的一般分析

基本公共服務(wù)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。一項服務(wù)或產(chǎn)品可以被稱為公共服務(wù)必須滿足以下幾方面特征：一是服務(wù)的主要提供者是政府，政府可通過直接提供、委托經(jīng)營以及購買等多種方式提供公共服務(wù)；二是服務(wù)的目的是滿足全社會成員的公共利益；三是服務(wù)具有維護(hù)全體社會成員公平正義的特征，服務(wù)對象公平地享有服務(wù)；四是服務(wù)是政府實(shí)現(xiàn)收入再分配職能的主要途徑，通過社會財富的再分配保障全體社會成員享有基本權(quán)利和滿足基本需求的目的。

基本公共服務(wù)的范圍除了社會成員普遍需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、文化體育等公益性公共服務(wù)，還包括交通、通訊、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等市政型公共服務(wù)，此外，從廣義上講，還應(yīng)包括公共安全、食品安全、國防安全等公共服務(wù)。2012年國務(wù)院下發(fā)了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，將我國基本公共服務(wù)規(guī)劃的范圍定義為公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障以及公共文化體育等。

基本公共服務(wù)均等化，是指全體公民都公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化的核心是機(jī)會均等，是基于公平公正的原則下，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將貧富差距控制在合理的范圍之內(nèi)，促進(jìn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及不同社會群體間協(xié)調(diào)發(fā)展，確保全體社會成員公平地享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，保障公民的基本權(quán)利，消除不和諧因素，有效解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種社會問題。

判斷基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)可采取諸如投入類、產(chǎn)出類和效率類等多種指標(biāo)，根據(jù)目前大連市基本公共服務(wù)總體投入仍然不足的情況，考慮到可行性和可操作性，本文采取投入類指標(biāo)對公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行考察，例如：公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量、義務(wù)教育生師比、城鄉(xiāng)千人醫(yī)院床位數(shù)、人均養(yǎng)老床位數(shù)量等。今后隨著相關(guān)投入的不斷加大，整體公共服務(wù)水平的不斷提高，也可逐步過渡到由產(chǎn)出類和效率類指標(biāo)對基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行綜合評價。

二、大連市基本公共服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀及問題

截至2013年底，大連市經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到7651億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值突破2萬美元，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小至1.71∶1。大連市已明確到2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的建設(shè)目標(biāo)，近年來大連市積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將更多財力投向公共服務(wù)領(lǐng)域，切實(shí)保障和改善民生條件。

2008年到2012年，大連市財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、農(nóng)業(yè)水利、公共交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等保障和改善民生的支出累計達(dá)1918億元，年均增長率達(dá)到23.3%。目前大連市城鄉(xiāng)已實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育，高中階段教育得到普及，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系進(jìn)一步完善，構(gòu)建了以城鄉(xiāng)低保制度為主體、以專項救助為輔助、以慈善救助為補(bǔ)充的社會救助體系和家庭、社區(qū)、福利機(jī)構(gòu)以及政府聯(lián)動的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老金、失業(yè)保險、最低工資標(biāo)準(zhǔn)和居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制初步形成，公共文化服務(wù)設(shè)施基本覆蓋城鄉(xiāng)，廣電、體育事業(yè)快速發(fā)展，市民文化生活內(nèi)容進(jìn)一步豐富，統(tǒng)籌解決人口問題的工作格局也基本形成。

經(jīng)過多年努力，大連市的基本公共服務(wù)體系已初步建立。在部分公共服務(wù)領(lǐng)域，大連市的供給標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到或者超過了國家“十二五”規(guī)劃目標(biāo)要求，但取得成績的同時應(yīng)正視不足，基本公共服務(wù)的供給能力和社會管理水平與國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)相比仍有差距，尚不能完全滿足本市居民日益增長的需求，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及不同群體間的公共服務(wù)非均等化問題依然存在。并且，從經(jīng)濟(jì)總量上看，大連市南北區(qū)域間差距較大，南部地區(qū)（市內(nèi)四區(qū)、旅順口區(qū)及金州新區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，基本公共服務(wù)建設(shè)較為健全；北部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主，發(fā)展相對于南部地區(qū)來說較為落后，還存在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群體。因此大連市城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)非均等化問題主要集中在北部地區(qū)的瓦房店市、普蘭店市、莊河市和長?？h等地。

（一）教育方面

教育方面，城鄉(xiāng)資源配置存在不均衡的問題，優(yōu)質(zhì)學(xué)校、優(yōu)秀教師絕大部分集中在城市，城鄉(xiāng)學(xué)齡前教育和義務(wù)教育水平差距依然較大。以學(xué)前教育為例，北部地區(qū)的學(xué)前教育入學(xué)率在全市仍屬于落后水平（詳見表1），除去教育觀念上的差別外，區(qū)域間學(xué)前教育基礎(chǔ)設(shè)施的不均衡較為明顯。

表1 2011年大連市各類教育入學(xué)（入園）率情況

涉農(nóng)地區(qū)學(xué)校的校舍雖已基本達(dá)到抗震等級要求，但仍存在部分學(xué)校校舍老化、設(shè)備設(shè)施落后、配套設(shè)施不健全等情況，教學(xué)水平受此制約與城市學(xué)校相比較存在較大差距。師資隊伍上，農(nóng)村地區(qū)的教師隊伍存在素質(zhì)偏低、編制短缺等情況，難以適應(yīng)全域城市化的快速發(fā)展，部分地區(qū)教師工作條件艱苦，收入待遇較低，并缺乏一定的激勵補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致人才流失現(xiàn)象，北三市及長?？h的專任教師學(xué)歷水平較南部發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯。

此外，近幾年來，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大連市農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)學(xué)生數(shù)量呈逐年快速遞減的趨勢，目前按照在校學(xué)生人數(shù)來核撥公用經(jīng)費(fèi)的經(jīng)費(fèi)分配方式，使得學(xué)校的年公用經(jīng)費(fèi)收入總額也呈現(xiàn)逐年快速遞減的趨勢，教育經(jīng)費(fèi)緊張從一定程度上制約了部分地區(qū)義務(wù)教育的均衡化發(fā)展。

（二）就業(yè)和社會保障方面

就業(yè)和社會保障方面，覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障服務(wù)體系已基本建立，但在服務(wù)和管理的規(guī)范化、信息化和專業(yè)化水平上面尚待進(jìn)一步提高。北部涉農(nóng)地區(qū)部分村鎮(zhèn)級就業(yè)和社會保障服務(wù)平臺存在辦公經(jīng)費(fèi)緊張，軟、硬件建設(shè)滯后，設(shè)備陳舊，信息化網(wǎng)絡(luò)延緩，辦公場所面積小等問題?；鶎庸ぷ鞔嬖诠ぷ鳂I(yè)務(wù)量大、人員數(shù)量少，工作能力、業(yè)務(wù)水平受局限，收入待遇較低等問題。

隨著大連工業(yè)化和全域城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村集體土地和海域被大量征用，越來越多被征地、征海農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題凸顯。目前，全市各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同，被征地、征海農(nóng)民享受的基本公共服務(wù)水平存在較大差距。工業(yè)化和城市化發(fā)展水平較高、政府財力較為充足的地區(qū)如甘井子、旅順口和金州新區(qū)等，基本采用以工業(yè)園區(qū)為依托構(gòu)建的就業(yè)和社會保障體系，被征地、征還農(nóng)民能及時轉(zhuǎn)變身份積極就業(yè)，并享受了相對較高的各項社會保障標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)生活水平得到保障。但是一些工業(yè)化水平較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、政府財力相對緊張的地區(qū)如瓦房店、普蘭店和莊河等地，因為農(nóng)村范圍比較大，農(nóng)業(yè)人口眾多，目前采取的仍是以貨幣化安置為主的征地、征海補(bǔ)償方式，從長遠(yuǎn)來看，這部分人的生產(chǎn)生活水平受物價上漲以及收入減少等因素影響，勢必將低于社會保障安置的農(nóng)民，因此存在著群體間基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象。

（三）基本醫(yī)療方面

基本醫(yī)療方面，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共醫(yī)療服務(wù)資源配置不均衡的矛盾仍然存在，醫(yī)療服務(wù)水平也存在差異。目前醫(yī)療服務(wù)水平較高、基礎(chǔ)設(shè)施較好的醫(yī)療機(jī)構(gòu)多集中在市內(nèi)主城區(qū)，北部較偏遠(yuǎn)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不足（見圖1中床位數(shù)和醫(yī)師數(shù)量統(tǒng)計分布）。

圖1 大連市每千人口醫(yī)院床位與醫(yī)生情況

部分地區(qū)由于受地域、交通不便等問題的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的基本藥品種類明顯不足，特別是兒科和婦產(chǎn)科用藥。實(shí)施國家基本藥物制度后，財政補(bǔ)助滯后，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為了維持其正常運(yùn)行，采取拖欠工資、藥品款和暫時借貸等形式實(shí)行負(fù)債運(yùn)營。三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍存在薄弱環(huán)節(jié)，以長?？h為例，該縣醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后、設(shè)施設(shè)備老化，難以達(dá)到二級甲等水平要求。此外在公共醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)中配置的儀器設(shè)備已基本到了故障頻發(fā)期和報廢期，影響了醫(yī)院為該地區(qū)群眾提供診療和預(yù)防保健服務(wù)的履行。另外，農(nóng)村地區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在人才資源匱乏等現(xiàn)象，由于工作條件、收入待遇等方面的因素影響，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療人才引進(jìn)難度較大，專業(yè)技術(shù)人員匱乏、斷檔現(xiàn)象嚴(yán)重。在人才的使用上由于缺乏有效的激勵機(jī)制，影響了專業(yè)技術(shù)人員的工作積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院人才流失嚴(yán)重，人力不足，造成基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)難以開展。

（四）養(yǎng)老服務(wù)方面

基本社會服務(wù)的不均等主要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)方面，目前大連市千名老人擁有養(yǎng)老床位30張，已提前實(shí)現(xiàn)了國家和省“十二五”養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，但是由于受傳統(tǒng)居家養(yǎng)老觀念的影響及經(jīng)濟(jì)狀況的制約，農(nóng)村地區(qū)收養(yǎng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率不高，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營和維護(hù)面臨困難。此外，基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在專業(yè)人員不足，服務(wù)質(zhì)量不高，以及養(yǎng)護(hù)人員待遇低和社保訴求得不到滿足等問題。

（五）公共文化體育服務(wù)方面

公共文化體育公共服務(wù)方面的非均等化問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)文化體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，不能滿足人民群眾日益增長的服務(wù)需求。以瓦房店市為例，近年來該市在各級財力支持下建設(shè)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站平穩(wěn)運(yùn)行，但是圖書和各類科普資料以及配套設(shè)備更新滯后，并且該市尚有多個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建設(shè)綜合文化站，244個行政村中只有55個建設(shè)了村級文化活動室，農(nóng)村公共文化設(shè)施的覆蓋率較低。此外，北三市及長?？h地區(qū)雖然都擁有區(qū)（縣）級的文化館、圖書館和體育館（場）等公共文化體育服務(wù)設(shè)施，但都面臨設(shè)施設(shè)備陳舊和更新滯后等問題。

三、推進(jìn)大連市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策

從大連市基本公共服務(wù)均等化問題產(chǎn)生的成因來看，首先，城鄉(xiāng)二元體制是制約基本公共服務(wù)均等化歷史性根源；其次，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏制約了均等化的有效實(shí)施；第三，事權(quán)與財權(quán)不對稱導(dǎo)致公共服務(wù)供給缺乏保障；第四，公共服務(wù)單一供給方式削弱基本公共服務(wù)的效果。結(jié)合上述問題分析，提出以下促進(jìn)大連基本公共服務(wù)均等化的對策思路。

（一）研究制定基本公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)是一個系統(tǒng)工程，因此應(yīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，分階段逐步推進(jìn)我市的基本公共服務(wù)均等化工作。根據(jù)國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的有關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我市加快推進(jìn)全域城市化的工作目標(biāo)，研究制定大連市基本公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)與全市總體規(guī)劃相銜接，為今后推進(jìn)和落實(shí)基本公共服務(wù)均等化提供有力保障。

規(guī)劃應(yīng)明確大連市基本公共服務(wù)的主要范圍、總體目標(biāo)以及各類公共服務(wù)的重點(diǎn)任務(wù)、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障措施?；竟卜?wù)范圍覆蓋全域的同時還應(yīng)突出重點(diǎn)，鑒于目前大連市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化問題主要集中在瓦房店、普蘭店、莊河以及長海等北部地區(qū)，解決上述地區(qū)群眾關(guān)心并且需求迫切的基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障和公共文化等方面的問題應(yīng)得到重視。因此逐步完善覆蓋全市的公共服務(wù)體系的同時，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)北部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。

（二）明確各級政府及部門公共服務(wù)供給的權(quán)責(zé)范圍

各級政府是基本公共服務(wù)的主要提供者和首要責(zé)任人，應(yīng)積極推進(jìn)“服務(wù)型”政府建設(shè)，進(jìn)一步健全權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化公共服務(wù)供給意識和責(zé)任意識，還應(yīng)合理確定市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府提供基本公共服務(wù)的供給范圍，以及確定各自財政支出范圍，合理劃分市級與區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財政收入范圍。與此同時，積極探索基層公共服務(wù)部門的用人機(jī)制，加大對基層公共服務(wù)崗位的傾斜力度，完善基層公共服務(wù)平臺建設(shè)，緩解用人緊缺等問題。

（三）建立財政投入長效保障機(jī)制，縮小地區(qū)間和城鄉(xiāng)間差距

建立財政投入長效保障機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的根本保證。進(jìn)一步完善我市公共財政體制，加大財政對基本公共服務(wù)的投入力度，建立基本公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，將新增財政收入主要用于公共服務(wù)，優(yōu)先保障農(nóng)村地區(qū)和困難群體的基本公共服務(wù)需求。進(jìn)一步推進(jìn)事權(quán)與財權(quán)相匹配的公共財政支出體制改革，提高公共服務(wù)支出占財政支出的比重。完善市區(qū)三級財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)專項轉(zhuǎn)移支付的嚴(yán)格管理，保障大連市市財力比較困難的區(qū)（縣）提供基本公共服務(wù)的財政能力，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。提高財政資金使用效率，市級部門應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好專項資金的專管專用，發(fā)揮財政資金的規(guī)模效益。制定較為完善的后續(xù)保障制度，保障基本公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)，使公共服務(wù)設(shè)施的使用長效化、制度化。

（四）推動公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新

在基本公共服務(wù)供給的部分領(lǐng)域，建立起政府和社會共同參與的多元化供給模式。在以滿足人民群眾的需求為根本的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，積極探索公共服務(wù)市場化，研究采用政府購買、合同外包、特許經(jīng)營、優(yōu)惠政策等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與如醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的供給，充分利用社會組織具有專業(yè)性和自發(fā)性等優(yōu)勢，改善公共服務(wù)質(zhì)量，降低管理成本，提高基本公共服務(wù)的運(yùn)作效率和專業(yè)化水平。作為保障，應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的制度和法律建設(shè)，確立政府與社會組織間的契約關(guān)系，建立健全政府購買公共服務(wù)的法律流程以及嚴(yán)格的評價監(jiān)督體系，此外還應(yīng)積極探索和推進(jìn)事業(yè)單位改革，提高體制內(nèi)的公共服務(wù)供給質(zhì)量，使公共服務(wù)財力資源得到有效利用。

（五）建立健全基本公共服務(wù)績效評估和行政問責(zé)制度

健全的基本公共服務(wù)績效評價體系應(yīng)包括對基本教育服務(wù)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)、基本社會服務(wù)、基本就業(yè)和社會保障服務(wù)等方面的單項和綜合評估，應(yīng)建立起將公共服務(wù)供給作為考核政府工作標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)約束性機(jī)制。加強(qiáng)對基本公共服務(wù)的問責(zé)和監(jiān)管應(yīng)按照履行政府職能的要求，全面發(fā)揮政府主管部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，積極鼓勵社會團(tuán)體、非營利機(jī)構(gòu)、新聞媒體及社會公正等第三方介入，形成以行業(yè)自律、消費(fèi)者、傳媒和公眾監(jiān)督相互配合的全方位基本公共服務(wù)監(jiān)管體系，促進(jìn)大連市基本公共服務(wù)均等化健康高效發(fā)展。

【責(zé)任編輯 孟憲民】

F812.0

A

1672-9544（2014）09-0058-05

2014-01-22

劉晗，社會發(fā)展處主任科員，主要研究方向為公共經(jīng)濟(jì)與公共政策。