農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)供給機制分析
——基于準(zhǔn)市場理論視角

朱曉龍

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)供給機制分析
——基于準(zhǔn)市場理論視角

朱曉龍

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品屬性。政府通過采取準(zhǔn)市場機制來實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的有效供給，有助于縮小貧富差距和維護公平正義。文章基于準(zhǔn)市場理論視角，對農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)市場供給特征及優(yōu)勢進行了論述，指出在構(gòu)建準(zhǔn)市場機制環(huán)境中需注意的問題。

準(zhǔn)市場機制 就業(yè)培訓(xùn)服務(wù) 準(zhǔn)公共物品

一、引言

在我國經(jīng)濟社會特征從二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的歷史進程中，大量農(nóng)村人口遷移到城市，解決農(nóng)民工就業(yè)問題是擺在政府面前的重大課題。為農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)是促進農(nóng)民工就業(yè)的重要舉措，對于縮小貧富差距，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整以及構(gòu)建和諧社會都具有重大現(xiàn)實意義。

在計劃經(jīng)濟時代以及改革開放之初，就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)由政府舉辦的培訓(xùn)機構(gòu)壟斷供給，這種供給方式可稱之為“行政性壟斷供給方式”。隨著改革開放不斷深入，城市當(dāng)中產(chǎn)生了大量的民營就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)。這些民營培訓(xùn)機構(gòu)起初并沒有參與到政府的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)供給中來，它是按照市場機制，采用收費的方式來提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的。隨著城鎮(zhèn)化，工業(yè)化進程不斷加劇，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)需求越來越大。民營培訓(xùn)機構(gòu)逐步參與到農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供給中來。政府將需要培訓(xùn)的農(nóng)民工就業(yè)項目指定給特定的民營培訓(xùn)機構(gòu)完成。民營培訓(xùn)機構(gòu)按照政府要求完成培訓(xùn)任務(wù)并接受監(jiān)管，待考核合格后獲取專項培訓(xùn)資金。這種農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)供給方式可稱為“指派式公私混合供給方式”。

“行政性壟斷供給方式”是一種自上而下的供給機制，難以實現(xiàn)供給與需求的一致，忽視了農(nóng)民工的具體培訓(xùn)需要，培訓(xùn)服務(wù)無論從規(guī)模還是質(zhì)量上，都難以滿足社會的需求。相較于“行政性壟斷供給方式”而言，“指派式公私混合供給方式”有了一定進步，它擴大了就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供給面，在一定程度上緩解了由政府培訓(xùn)機構(gòu)壟斷供給就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)不足的局面，形成了以政府為主導(dǎo)，多元參與的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)供給體系。但它也存在著競爭不夠，信息不暢，政府監(jiān)管不足，激勵不充分的問題。因此有必要借鑒準(zhǔn)市場理論并構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)市場制度環(huán)境，以形成多元參與，競爭有效，監(jiān)管得力，激勵充分的就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)全新格局，從而提高農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供給效率。

二、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性

“公共物品是指能將效用擴展于他人的成本為零、并且無法排除他人參與共享的一種商品?！狈歉偁幮耘c非排他性是公共物品判定的兩個標(biāo)準(zhǔn)。非競爭性是指消費者對某物品的享受不會減少其他消費者對該物品享受的數(shù)量和質(zhì)量，換句話說，增加消費者的邊際成本為零。非排他性是指消費者對某一物品的消費不能排除其他人對物品的消費，任何消費者都可以消費這種物品。曼尼認(rèn)為同時滿足非排他性與非競爭這兩個特征的物品是公共物品，并認(rèn)為國防、基礎(chǔ)研究以及反貧困是最為重要的三類公共物品。介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的是準(zhǔn)公共物品。隨著科學(xué)技術(shù)以及理論的發(fā)展，準(zhǔn)公共物品會越來越多，以前屬于公共物品的也可以變成準(zhǔn)公共物品。

農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)具有很強的正外部性，可劃分為生存性培訓(xùn)和發(fā)展性培訓(xùn)兩類。生存性培訓(xùn)具有公共產(chǎn)品屬性，發(fā)展性培訓(xùn)屬于私人產(chǎn)品。大部分的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)都屬于準(zhǔn)公共物品。保護弱勢群體，縮小貧富差距，反貧困是政府的核心命題。通過對農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，提高農(nóng)民工生存技能，對于改善一國人力資本積累以及反貧困都有積極意義。改革開放以來，我國貧富差距越來越大，其中最大的表現(xiàn)就是城市與農(nóng)村的差距。貧富差距是財富的差距，在相當(dāng)程度上更是能力的差距。政府對農(nóng)民工就業(yè)提供培訓(xùn)服務(wù)是“授之于漁”的長久之計，有利于縮小貧富差距和維護社會公平正義。反貧困作為重要的公共物品是政府解決農(nóng)民工就業(yè)問題的重要舉措。政府通過對農(nóng)民工提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)是改變其貧困的重要方式。因此農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品。

三、準(zhǔn)市場理論與農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)市場供給

馬斯格雷夫于1959年對公共需要的供應(yīng)和生產(chǎn)做了區(qū)分。1961年奧斯特羅姆等學(xué)者對此做了進一步的闡述，明確指出公共產(chǎn)品的供應(yīng)和生產(chǎn)應(yīng)區(qū)分開來。這一理論為創(chuàng)新公共物品供給方式奠定了理論基礎(chǔ)。

20世紀(jì)70年代末至80年代初，主要歐美國家掀起了一股行政改革的浪潮并逐步席卷至發(fā)展中國家，即所謂的“新公共管理運動”。不同國家具體實踐有所不同，對新公共管理也因此有不同的表述。例如OECD組織所作的界定是：（1）企業(yè)管理技術(shù)的運用；（2）顧客為導(dǎo)向；（3）政府行政體系內(nèi)引入市場競爭機制。盡管新公共管理有不同的表述，但其基本特征是一致的，即在政府運轉(zhuǎn)過程中引入市場競爭機制，轉(zhuǎn)變政府職能，以提高政府效率并進而實現(xiàn)公共產(chǎn)品及服務(wù)的有效供給為目標(biāo)。其中一項重要措施就是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，采取合同外包、特許經(jīng)營、政府出售、憑證制等方式在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域改變過去由政府獨攬而形成公共機構(gòu)、營利組織與非營利組織多元主體參與競爭供給的公共服務(wù)供給新格局，以求實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

準(zhǔn)市場（quasi-markets）理論的興起源于一些準(zhǔn)公共物品供給可以通過市場機制的引入實現(xiàn)有效供給，但政府又必須承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任而不能完全交由市場供給的理論思考。準(zhǔn)市場并沒有明確的定義?？杀徽J(rèn)為是介于行政體制與市場之間的一種形態(tài)。準(zhǔn)市場首先是市場，因為它改變了過去部分公共物品由政府壟斷供給的局面，而由相互獨立的多元主體參與競爭從而實現(xiàn)公共服務(wù)供給。其次，準(zhǔn)市場不同于傳統(tǒng)市場，由于政府的介入割裂了供應(yīng)商與消費者之間獨立進行商品自由交換的鏈條。從供應(yīng)方來看，傳統(tǒng)市場中的企業(yè)獨立自主開展生產(chǎn)并為了爭取消費者展開激烈的競爭，以利潤最大化為目標(biāo)，但在準(zhǔn)市場中供應(yīng)商的生產(chǎn)往往受政府指導(dǎo)，而且不必然追求利潤最大化。從需求方來看，消費者對公共服務(wù)的消費不是直接通過貨幣來表達，而是以特定的財政專項資金或憑單方式來實現(xiàn)對公共服務(wù)的消費?？傮w來看，準(zhǔn)市場具有以下幾個特征：（1）準(zhǔn)市場由政府組織并維持；（2）準(zhǔn)市場中供應(yīng)的服務(wù)通常執(zhí)行社會福利目標(biāo)；（3）準(zhǔn)市場中存在不同類型相互獨立并展開競爭的生產(chǎn)者；（4）服務(wù)消費而產(chǎn)生的經(jīng)費不在生產(chǎn)者與消費者之間流動而在政府和生產(chǎn)者之間流動。

準(zhǔn)市場機制并沒有完全拋棄傳統(tǒng)的行政供給模式，而是在過去政府壟斷提供公共服務(wù)的一元供給基礎(chǔ)上通過引入其他組織（無論公辦機構(gòu)還是私營機構(gòu)，營利機構(gòu)還是非營利機構(gòu)），以求以多元主體的參與供給來實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率。過去我國在部分公共產(chǎn)品供給往往陷入兩個極端，要么過于行政化而忽視市場機制的作用，要么過于強調(diào)市場化而導(dǎo)致政府職能缺位。過度行政化或者過度強調(diào)市場作用是我國某些公共產(chǎn)品總量不足以及結(jié)構(gòu)失衡的重要原因。在公共服務(wù)的供給中引入準(zhǔn)市場機制為我國提高公共服務(wù)供給效率提供可行思路。需要注意的是，公共服務(wù)供給中引入市場機制與公共服務(wù)供給的市場化有著本質(zhì)的不同。公共服務(wù)供給引入市場機制是在明確政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場競爭機制的作用。而公共服務(wù)供給的市場化容易忽視政府在公共服務(wù)供給中的天然義務(wù)。準(zhǔn)市場機制的實質(zhì)是實現(xiàn)供應(yīng)者與生產(chǎn)者的分離。政府、生產(chǎn)者、消費者三者之間需形成互相溝通，相互制衡的三角形穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。政府根據(jù)消費者需求信息在多元化的生產(chǎn)者之間選擇恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)方式，最終目的是實現(xiàn)公共服務(wù)效率供給，提高政府對公共產(chǎn)品需要的“回應(yīng)性”程度等。顯然，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)供給也不例外。

四、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)市場供給特征及優(yōu)勢

綜合比較，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)市場供給模式較之政府壟斷供給模式、指派式公私混合供給模式以及市場化供給模式具有如下特征和優(yōu)勢。主要從服務(wù)購買經(jīng)費，服務(wù)供應(yīng)者、生產(chǎn)者、購買者、契約關(guān)系、生產(chǎn)者競爭關(guān)系，農(nóng)民工選擇權(quán)等方面得以體現(xiàn)。（見表1）

表1 農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)不同供給模式比較

（一）政府定位

在政府壟斷性供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)模式中，政府集服務(wù)生產(chǎn)者與供應(yīng)者身份于一身。政府既是“運動員”又是“裁判員”。在指派式公私混合供給農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)模式中，私營組織也參與到公共服務(wù)的供給中來，但從某種意義上，它僅作為政府活動的補充，其可被看作是政府職能的延伸，尚未成為獨立的供給主體。而在準(zhǔn)市場機制中，政府在眾多的相互獨立的培訓(xùn)機構(gòu)中選擇合適的并采取合同外包、特許經(jīng)營等準(zhǔn)市場方式來組織培訓(xùn)服務(wù)的生產(chǎn)，并通過績效考核來評估最終供給效果。可見，在準(zhǔn)市場機制中，政府的職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。政府不再是服務(wù)的具體生產(chǎn)者，而是服務(wù)的購買者與監(jiān)管者。

（二）培訓(xùn)機構(gòu)定位

在傳統(tǒng)機制中，公共培訓(xùn)機構(gòu)及私營機構(gòu)是服務(wù)的唯一生產(chǎn)商。而在準(zhǔn)市場機制中，眾多符合相關(guān)資質(zhì)條件的培訓(xùn)機構(gòu)都可以參與到服務(wù)的生產(chǎn)中來，它們平等的在市場中通過競爭來獲得就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的生產(chǎn)資格。

（三）培訓(xùn)對象定位

在傳統(tǒng)機制中，消費者被動的接受服務(wù)的供給。而在準(zhǔn)市場機制中，消費者通過把需求信息傳遞給政府而間接的獲得對服務(wù)的選擇權(quán)，特別是在憑證制供給模式下，消費者具有更為直接的選擇權(quán)。消費者通過這種選擇權(quán)，促使服務(wù)生產(chǎn)商提供高質(zhì)、高效的產(chǎn)品。

（四）契約關(guān)系

在傳統(tǒng)機制中，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供應(yīng)者與生產(chǎn)者之間沒有契約關(guān)系。在政府壟斷性供給模式下，公辦培訓(xùn)機構(gòu)是政府職能的延伸，它們是上下級關(guān)系，沒有契約關(guān)系。在指派式公私混合供給模式下，由政府指定特定的機構(gòu)來生產(chǎn)特定的服務(wù)，因此也沒有契約關(guān)系。而在準(zhǔn)市場機制中，在競爭中勝出的服務(wù)生產(chǎn)商與政府簽訂合同來確定彼此的責(zé)任與權(quán)利。它們之間是彼此獨立的主體，以遵循契約精神來實現(xiàn)最終的服務(wù)有效供給。

（五）市場化與競爭程度

在傳統(tǒng)機制中，就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)生產(chǎn)商之間幾乎不存在競爭，它們接受政府的指令性計劃來安排具體服務(wù)的生產(chǎn)。而在準(zhǔn)市場機制中，符合相關(guān)資質(zhì)的多元化生產(chǎn)商平等的參與到競爭中來，以獲得生產(chǎn)服務(wù)的資格。在憑證制供給模式中，消費者有了更為直接的選擇權(quán)，也必然會促進生產(chǎn)商之間的競爭。因此，在準(zhǔn)市場機制中，市場化程度較高。

（六）服務(wù)效果

相比于傳統(tǒng)機制，準(zhǔn)市場機制供給模式通過引入市場競爭機制，能夠促進服務(wù)的有效供給，消費者滿意度也較高。

概而言之，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)市場供給模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下三方面：（1）通過引入市場機制使得多元化主體（無論是公辦機構(gòu)還是私營機構(gòu)，營利機構(gòu)還是非營利機構(gòu)）參與到就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供給中來，確保培訓(xùn)任務(wù)高質(zhì)量完成。（2）培訓(xùn)對象不再被動的接受培訓(xùn)服務(wù)，而是通過暢通的信息渠道將需求信息傳遞給政府以實現(xiàn)對培訓(xùn)服務(wù)的選擇。在憑證式供給模式中，培訓(xùn)對象則有了更為直接的選擇權(quán)。這種選擇權(quán)從消費者的角度促使了培訓(xùn)服務(wù)的高效供給。（3）政府從具體的服務(wù)生產(chǎn)中分離出來，將更多的精力放在就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)市場的維護和監(jiān)管中，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。

五、準(zhǔn)市場機制構(gòu)建中需注意的幾點問題

顯然，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)通過準(zhǔn)市場方式來供給，具有顯著的比較優(yōu)勢。因此我國在就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)市場中引入市場機制成為理性選擇。但準(zhǔn)市場機制的運用需要一系列前置條件，關(guān)鍵是構(gòu)建準(zhǔn)市場制度環(huán)境。就我國目前情況而言，需要通過一系列的機制制度建設(shè)來促進準(zhǔn)市場環(huán)境的形成，進而實現(xiàn)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)高效供給。具體而言，我國需要在以下幾個方面做出努力：

（一）進一步轉(zhuǎn)變政府職能

在公共服務(wù)供給中引入準(zhǔn)市場機制，本質(zhì)是實現(xiàn)服務(wù)供應(yīng)者與生產(chǎn)者身份的分離。因此政府要從具體服務(wù)的生產(chǎn)者角色中脫離出來，逐步將自己定位于服務(wù)者與監(jiān)管者的角色，實現(xiàn)“全能性政府”向“服務(wù)性政府”及“管理性政府”的轉(zhuǎn)變。同時，政府要盡快確立政府購買服務(wù)在法律上的地位，提高準(zhǔn)市場機制應(yīng)用穩(wěn)定性。

（二）促進市場平等

準(zhǔn)市場機制應(yīng)用的一個重要條件就是多元化供給主體平等參與市場競爭。政府要平等的對待不同所有制背景的各類組織。只要符合相關(guān)資質(zhì)的機構(gòu)，政府都應(yīng)該確保它們能夠平等的參與招標(biāo)。同時，政府還需設(shè)計出有吸引力的支付結(jié)構(gòu)，形成良好激勵機制，吸引各類組織積極參與政府購買并提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府還可通過資金及稅收上的優(yōu)惠促進各類社會組織的發(fā)展，為準(zhǔn)市場機制運用創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

（三）構(gòu)建暢通的信息傳遞機制

信息不對稱是準(zhǔn)市場機制應(yīng)用的一大困難。政府應(yīng)將購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的相關(guān)預(yù)算事項通過電視、報紙等各類媒介向社會公布，以便各類培訓(xùn)機構(gòu)及時獲取信息并參與招標(biāo)。政府還必須通過網(wǎng)絡(luò)，聽證等方式及時了解農(nóng)民工的培訓(xùn)需求信息并轉(zhuǎn)換為實際公共服務(wù)供給。政府提供公共服務(wù)的最終目的是增進整個社會的福利。因此，政府在了解各方的需求的同時，也需積極引導(dǎo)社會提供對經(jīng)濟社會發(fā)展更具有帶動效應(yīng)的那些公共服務(wù)。

（四）構(gòu)建多元化專業(yè)監(jiān)督機制

在政府購買服務(wù)過程中離不開監(jiān)督，監(jiān)督管理是購買公共服務(wù)的制度保障。監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督可分為兩個層面：（1）主要是財政部門、審計部門對財政資金運用是否規(guī)范進行監(jiān)督。（2）具體購買服務(wù)的公共部門對服務(wù)生產(chǎn)商進行績效考核。外部監(jiān)督可包括以下幾個層面：（1）獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)，如會計事務(wù)所，審計事務(wù)所等可對政府購買服務(wù)進行專業(yè)的，客觀的監(jiān)督。（2）社會公眾監(jiān)督，它是各種監(jiān)督的基礎(chǔ)，能直接反應(yīng)政府購買服務(wù)的效果。（3）專家監(jiān)督機制，專家會在更為宏觀的角度指出政府購買過程中存在的問題。

〔1〕溫俊萍.政府購買公共就業(yè)服務(wù)機制研究[J].中國行政管理，2010（10）.

〔2〕陽盛益，蔡旭昶，郁建興.政府購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)市場機制及其應(yīng)用[J].浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010（5）.

〔3〕李雪萍.多主體供給社區(qū)公共產(chǎn)品[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科版），2006（6）.

〔4〕蘇明等.中國政府購買公共服務(wù)研究[J].財政研究，2010（1）.

【責(zé)任編輯 孟憲民】

F810.2

A

1672-9544（2014）09-0042-05

2014-01-14

朱曉龍，博士研究生，研究方向為財政理論與政策。