養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的道路選擇——公辦、民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)生存狀況對比分析

●李 璐

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的道路選擇
——公辦、民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)生存狀況對比分析

●李 璐

在我國老齡化趨勢日益加深的情況下，養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展前景廣闊、社會需求旺盛、拉動消費明顯、擴大就業(yè)空間巨大。2005年，民政部出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》（民發(fā)[2005]170號），要求“各地要認真貫徹落實《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)[2000]19號）中的優(yōu)惠政策，保證社會辦福利機構(gòu)在規(guī)劃、建設(shè)、稅費減免、用地、用水、用電等方面，與政府辦社會福利機構(gòu)一樣享受同等待遇?！?006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等9部委《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（國辦發(fā)[2006]6號），要求“積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)?！?010年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2010]13號）進一步為民間資本拓寬道路，再次明確給予民間資本以“國民待遇”，要求“各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設(shè)置附加條件”。

一系列中央政策表明，政府支持民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。但是，目前我國民辦養(yǎng)老服務(wù)僅占全部養(yǎng)老服務(wù)的20%，而且民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展困難重重。大部分問題根源于現(xiàn)行政策的壁壘和掣肘，政策還沒有完全調(diào)整到促進民辦機構(gòu)的軌道上來。同時，公辦機構(gòu)與民辦機構(gòu)在市場上同等競爭，但生存環(huán)境卻差別很大，也制約著民辦養(yǎng)老機構(gòu)的生存和可持續(xù)發(fā)展。

一、公辦機構(gòu)與民辦機構(gòu)的對比①：QC社會福利院和SD養(yǎng)老院

浙江省的民營經(jīng)濟發(fā)展很快，通過對比浙江省某縣一家公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和一家民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)辦過程和收支情況，可以比較直觀地反映出兩者目前的生存狀況。

1.浙江省QC社會福利院

QC社會福利院創(chuàng)辦于2001年，是該縣最早也是最好的一家公辦社會福利機構(gòu)，其建設(shè)以政府投入為主?，F(xiàn)有床位58張，入住老人58位。管理和服務(wù)人員12名，其中醫(yī)護人員1名，護理人員8名。

入住老人主要費用包括住宿費、伙食費、護理費三部分。標準伙食費每人每月300元；住宿費因房間類型、朝向等有所差異，平均為每月每房190元②；護理費根據(jù)護理等級，最低的三級護理為每人每月140元。老人每人每年的平均基本費用是7560元。

2012年QC社會福利院的經(jīng)營總收入為43.84萬元，其中伙食費收入20.88萬元，護理費9.74萬元，住宿費13.22萬元。經(jīng)營支出主要包括：職員工資總計28萬元，食材購買21萬元，車輛費用5萬元，日常設(shè)備維護10萬元，水電燃氣2萬元，節(jié)日慶祝費2萬元，共計68萬元。福利院自身經(jīng)營收入并不能維持正常支出，每年政府會給予一定補貼，2010年財政補貼20萬元，同時每年政府及社會各界的捐贈約5萬元，福利院建設(shè)初期政府投入380萬元，每年折舊約25萬元。具體情況見表1。

表1 QC社會福利院2010年補貼情況（單位：元）

從表1數(shù)據(jù)可以看出，每位老人每年獲得的財政補貼和社會捐助費用8620元，超過了自付的7560元。據(jù)統(tǒng)計，入住老人基本是生活自理老人，幾乎沒有失能半失能老人。其中，入住老人中有27.8%是機關(guān)事業(yè)單位離退休人員，8.3%是退伍軍人和烈屬，36.1%的老人子女中至少有一人在政府機關(guān)或醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位任中層以上職位，16.7%的老人子女中至少有一人經(jīng)商。

2.SD養(yǎng)老院

浙江省某縣的SD養(yǎng)老院是創(chuàng)辦于2009年末的民辦養(yǎng)老院，屬于典型的受床位補貼政策激勵開辦的民辦養(yǎng)老機構(gòu)。院長張某利用自家宅基地，投資約40萬元建設(shè)了占地5000平米、擁有140張床位的SD養(yǎng)老院。根據(jù)當?shù)卣?，共獲得政府床位建設(shè)補貼42萬元及各方面捐贈約1.5萬元，共計43.5萬元。

院內(nèi)工作人員只有院長和廚師兩名專職人員，同時聘用了一名兼職會計及零工。截至2011年3月，收住老人21位，其中五保老人16位，由政府支付每人每年5596元供養(yǎng)費用；健康自費老人3位，癱瘓老人3位，SD只收取后兩種老人每月400元住宿、伙食和水電費③。SD養(yǎng)老院的收支情況見表2、表3。

表2 SD養(yǎng)老院每月收入情況（單位：元）

表3 SD養(yǎng)老院每月支出情況（單位：元）

從以上數(shù)據(jù)來看，SD養(yǎng)老院每月有3000元左右盈余，但如果考慮固定資產(chǎn)投資的折舊費用，結(jié)果就不同了。如果按照除土地以外的固定資產(chǎn)總值為140萬元（包括房屋造價110萬元，家具電器等共約30萬元），按照15年折舊，平均每年折舊費用約9.3萬元，每月7750元。那么，養(yǎng)老院每月凈虧損4000多元。由于SD位于農(nóng)村，房屋本來是閑置的，不能創(chuàng)造經(jīng)濟效益，所以固定資產(chǎn)折舊也可以只考慮30萬元的設(shè)備折舊，即每年2萬元，每月折舊1667元，處于可接受范圍內(nèi)。

二、案例對比說明什么問題

從上述案例可見，民辦機構(gòu)的市場環(huán)境和政策環(huán)境還未理順，同時還面臨著公辦機構(gòu)的不平等競爭，生存環(huán)境更為堪憂。從補貼方式上，公辦機構(gòu)從開辦到運營一直都有政府財政的全力支持，民辦機構(gòu)則只是在成立初期接受政府財政的一次性補貼，之后完全依靠自身經(jīng)營。從補貼額度上，公辦機構(gòu)成立之初政府對其固定資產(chǎn)投資達到平均每張床位4萬元以上，而民辦機構(gòu)只有每張床位3000元的開辦補貼。

公辦機構(gòu)和民辦機構(gòu)在政府財政補貼的放大作用下，經(jīng)營差距不斷拉大。政府財政補貼原本是為了推動養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展，但現(xiàn)實中卻成為“幫富不幫窮”的不平等待遇，在公辦、民辦的發(fā)展天平上增加了失衡的砝碼，導(dǎo)致公辦機構(gòu)實現(xiàn)了良性發(fā)展，而民辦機構(gòu)則步履維艱。

三、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展何去何從

民辦養(yǎng)老機構(gòu)面臨著巨大的社會需求和社會期待，近年來政策支持力度越來越大，民間資本的投資熱情日益高漲。但是，如果不明確養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的基本性質(zhì)，不理順行業(yè)內(nèi)民辦機構(gòu)與公辦機構(gòu)的關(guān)系，不監(jiān)督落實扶持和鼓勵政策，那么，民辦機構(gòu)的發(fā)展前景仍不明朗。因此，要從明確思路、改革公辦機構(gòu)、落實扶持政策等方面推動民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展。

（一）明確養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的定位和性質(zhì)

養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)如果經(jīng)營得當是存在獲利空間的，但基本屬于微利運營，不可能獲得暴利。正視養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的行業(yè)特點，就應(yīng)放開對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)性質(zhì)的束縛，讓養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)根據(jù)市場規(guī)律自主發(fā)展。目前對于非營利性機構(gòu)的扶持政策顯著優(yōu)于營利性機構(gòu)，這就引導(dǎo)民間資本集中投資非營利性機構(gòu)，甚至有的盲目投資。為此，要推動各項優(yōu)惠政策落到實處，為民非性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供健康的發(fā)展環(huán)境。建議盡快修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，鼓勵金融機構(gòu)以信貸手段支持民非機構(gòu)，允許民非機構(gòu)承辦人在機構(gòu)運營結(jié)余中取得合理回報，允許民非機構(gòu)采取連鎖經(jīng)營、特許經(jīng)營等方式發(fā)揮資源利用效益。

（二）加大對公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的改革力度

1.改革公辦機構(gòu)人事制度。公辦機構(gòu)大多是事業(yè)單位，需自行承擔(dān)或依靠政府補貼為在職和已退休的事業(yè)編制人員支付較民辦機構(gòu)更多的人工成本。與合同制員工相比，公辦機構(gòu)的工作人員工作狀態(tài)更穩(wěn)定、無法被解約、收入較高，但卻未表現(xiàn)出更高的工作效率，甚至工作效率偏低。因此，改革公辦機構(gòu)現(xiàn)有的事業(yè)單位人事制度，減少編制數(shù)量，合理壓縮管理人員比重，吸收雇傭合同制員工，同時嚴格控制其他經(jīng)費支出，減少接待費、車輛費等支出。

2.改革價格管理體制，逐步實現(xiàn)成本定價。政府投資興辦公辦機構(gòu)并提供政策支持和資金支持，對公辦機構(gòu)進行價格管制，以使其維持較低的收費標準。相比之下，民辦機構(gòu)從政府方面得到的政策支持和資金扶持總量較低，且運營優(yōu)惠政策難以實施，需要依靠自身力量繳納相關(guān)運營費用。同時，雖然民辦機構(gòu)不受政府價格管理體制約束，但在公辦機構(gòu)的“示范”價格下，只能參照公辦機構(gòu)的收費標準。為了生存，民辦機構(gòu)只能通過降低護理人員比例、減少老人活動費用支出、延長修理周期等方式壓低成本，無疑這些措施不利于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的市場需求和長期發(fā)展。因此，改革公辦養(yǎng)老機構(gòu)的價格管理體制，綜合考慮公辦機構(gòu)的固定資產(chǎn)折舊、物價水平和職工平均工資指數(shù)等，實現(xiàn)公辦機構(gòu)完全成本定價，并隨物價水平和職工平均工資指數(shù)的波動對定價進行合理調(diào)整。完全成本定價提高了公辦機構(gòu)的現(xiàn)有價格，為了考慮老年群體的支付能力，將補貼公辦機構(gòu)的供方補貼政策逐步調(diào)整為補貼弱勢老年群體的需方補貼政策，并不斷擴展至廣大低收入失能半失能老年群體，使具有養(yǎng)老服務(wù)和護理需求的老人具有入住任何機構(gòu)的選擇權(quán)和能力。

3.嚴格審查服務(wù)對象，創(chuàng)新公辦養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營方式。公辦機構(gòu)首先要面向“三無老人”、“五保老人”等保障對象，以政府托底的供養(yǎng)水平為參考標準。其次，通過政府評估的低收入老人、家庭特殊困難老人中的失能、半失能老人作為入住對象，這部分老人難以在市場上買到適合的養(yǎng)老服務(wù)，政府要保障其養(yǎng)老服務(wù)需求。公辦機構(gòu)要嚴格審核入住對象的資格，確保目標人群能夠入住公辦機構(gòu)，在此基礎(chǔ)上若還有剩余床位再考慮向社會開放。此外，目前已經(jīng)建成的較高檔的公辦養(yǎng)老機構(gòu)，可以通過租賃、承包等方式讓渡經(jīng)營權(quán)，引入有管理經(jīng)驗和能力的民辦機構(gòu)、社會組織或個人來經(jīng)營，為社會提供符合需求的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）改革并落實民辦機構(gòu)的扶持政策

1.鼓勵發(fā)展公私合作的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。公私合作能夠調(diào)動民間投資，發(fā)揮政府在資源動員上的主動性，合作方式可以是公建民營、民建公助、特許經(jīng)營等多種不同分擔(dān)模式。在政府財政負擔(dān)難以完全支撐而社會服務(wù)需求水平不斷提高的領(lǐng)域，需要從設(shè)施建設(shè)、日常運營等全方位加大社會力量的投入規(guī)模；在政府基本滿足了基本公共服務(wù)需求的領(lǐng)域，為滿足群眾多層次、多元化的社會服務(wù)需求，可以在加強監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加大社會力量提供社會公共服務(wù)的準入規(guī)模，比如機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。對于社會提供方式發(fā)育較為完善的社會服務(wù)領(lǐng)域，且屬于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的，政府可以通過購買服務(wù)、合同委托等方式，由政府出資來購買社會力量提供的社會服務(wù)，比如居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.改革創(chuàng)新政策補貼方式。長期來看，逐步將政府財政補貼的重點調(diào)整到補貼政府需要負擔(dān)的特定人群的特定服務(wù)上，即主要針對高齡、貧困、失能老人的居家養(yǎng)老服務(wù)以及低保、失能老人的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)日常護理服務(wù)。財政補貼的方向逐步從供方向需方轉(zhuǎn)變，逐步從建設(shè)補貼向運營補貼轉(zhuǎn)變，不以提供服務(wù)主體的機構(gòu)屬性為區(qū)分標準。現(xiàn)階段，建議鼓勵各地根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求情況差異性地制定符合地方實際的財政補貼政策。

適度完善供方補貼政策。有針對性地完善建設(shè)補貼政策，加大護理型床位的建設(shè)補貼力度，縮減或取消一般養(yǎng)老型床位的建設(shè)補貼。在養(yǎng)老服務(wù)床位充裕的地區(qū)逐步縮減至取消建設(shè)補貼，養(yǎng)老服務(wù)床位匱乏的地區(qū)逐步提高建設(shè)補貼標準。增設(shè)租賃補貼，滿足大量通過租賃方式獲取經(jīng)營場地的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的需求。逐步加大運營補貼范圍，通過政府購買、崗位補貼、開辦年限補貼等方式，提高居家養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供方的運營補貼標準。擴大獎勵補貼范圍。各級政府本著補貼先行、獎補結(jié)合、以獎代補的思路，逐步將財政補貼引導(dǎo)到經(jīng)營管理良好的養(yǎng)老服務(wù)提供主體上，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。對開辦時間長、社會認可度高、老人評價好的服務(wù)機構(gòu)，加大資金和榮譽獎勵力度。

逐步加大需方補貼力度。進一步完善需方補貼政策，通過養(yǎng)老服務(wù)券結(jié)算方式的合理調(diào)整，確保養(yǎng)老服務(wù)券用于養(yǎng)老服務(wù)市場。逐步將高齡津貼與養(yǎng)老服務(wù)券統(tǒng)一起來，提高高齡、空巢、失能老人的居家養(yǎng)老服務(wù)補貼水平。在有條件的地區(qū)逐步試點機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補貼，有意愿入住養(yǎng)老護理機構(gòu)的低保、失能老人可以獲得不低于地區(qū)平均水平的床位費和伙食費補貼。

①案例引自浙江大學(xué)公共管理學(xué)院張翔、林騰等對浙江省養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)所做的調(diào)研資料。

②住宿費低于同等地段條件的住房租金，并且福利院不可能通過住宿費完全收回土地和房屋成本。

③該養(yǎng)老院不直接提供看護服務(wù)，癱瘓老人自帶看護人員兩位，養(yǎng)老院另收看護人員每人每月400元伙食住宿費。

（作者系國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所副研究員）