國防動員納入國家危機(jī)管理體系是推動軍民融合深度發(fā)展的重要實(shí)踐

軍事科學(xué)院研究生部 孫 煒

“堅持走中國特色軍民融合式發(fā)展路子”是黨中央站在富國和強(qiáng)軍相統(tǒng)一的高度，提出的國防和軍隊建設(shè)的新道路、新模式，是“軍民結(jié)合、寓軍于民”思想的重大發(fā)展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把“推動軍民融合深度發(fā)展”作為國防和軍隊領(lǐng)域全面深化改革的重要內(nèi)容。將國防動員納入國家危機(jī)管理體系，科學(xué)統(tǒng)籌“軍用”的國防動員與“民用”的應(yīng)急管理兩類資源，應(yīng)對多樣化安全威脅，實(shí)現(xiàn)國防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，符合軍民融合思想的實(shí)質(zhì)，是推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的重要實(shí)踐。

一、國防動員納入國家危機(jī)管理體系是各國軍民融合的普遍做法

目前，西方國家都已形成了各具特色的軍民融合模式，其共同點(diǎn)是高度重視把國防和軍事需求融入國家建設(shè)總體布局。其中，將國防動員納入國家危機(jī)管理體系，并建立有效的運(yùn)行機(jī)制，已成為各國維護(hù)國家安全，應(yīng)對戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害與公共衛(wèi)生事件等多重威脅的共同選擇。如美國自第二次世界大戰(zhàn)以來，已對其動員機(jī)構(gòu)進(jìn)行過8次大的調(diào)整，逐步將國防動員體制納入國家危機(jī)管理體制之中。2003年成立的國土安全部，其職責(zé)覆蓋了包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的幾乎所有國家安全領(lǐng)域，形成了國家安全體系下的以國會立法為基礎(chǔ)、以總統(tǒng)為決策核心、以聯(lián)邦緊急管理署和參謀長聯(lián)席會議為主要協(xié)調(diào)計劃機(jī)構(gòu)、以政府部門為執(zhí)行主體的危機(jī)管理組織系統(tǒng)。又如，俄羅斯的戰(zhàn)爭動員體制與國家危機(jī)管理體制也是由分設(shè)逐步走向一體的。俄聯(lián)邦安全會議融合了戰(zhàn)爭動員和國家危機(jī)管理的多重決策和協(xié)調(diào)職能，其下設(shè)的12個常設(shè)跨部門委員會基本囊括了現(xiàn)代社會可能導(dǎo)致國家危機(jī)的所有緊急事態(tài)范圍。聯(lián)邦及地區(qū)緊急情況部兼有民防動員、防汛抗旱、防震減災(zāi)、消防滅火、制亂平暴、反恐維穩(wěn)等職能。英國、法國、意大利、瑞士等國也都把戰(zhàn)時動員和平時災(zāi)害救援結(jié)合在一起，真正實(shí)現(xiàn)了國家危機(jī)管理體系的統(tǒng)一。實(shí)踐證明，應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化是國家應(yīng)對多元化危機(jī)的有效形式，各國都是由“應(yīng)戰(zhàn)”與“應(yīng)急”雙軌運(yùn)行，逐步過渡到國家危機(jī)管理體系下的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)融合。我國可以從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索研究具有中國特色的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)融合方式。

二、國防動員納入國家危機(jī)管理體系是軍民融合的內(nèi)在要求

在國家危機(jī)管理體系總框架下，把服務(wù)“應(yīng)戰(zhàn)”的國防動員體系和服務(wù)“應(yīng)急”的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系相結(jié)合，能夠理順指揮機(jī)制、整合行動力量、高效配置資源，體現(xiàn)了軍民融合的內(nèi)在要求。

一是指揮體制順暢高效。國防動員系統(tǒng)經(jīng)過多年建設(shè)，已經(jīng)形成了以各級國防動員委員會為核心的動員指揮體系；應(yīng)急管理系統(tǒng)近年來不斷建立完善，基本形成了以各級應(yīng)急辦為核心的應(yīng)急指揮體系。但是，兩體系之間橫向溝通不暢、協(xié)調(diào)互動不足，影響了指揮效率。將國防動員納入國家危機(jī)管理體系，能夠在權(quán)威高效的決策機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下，建立集中統(tǒng)一的危機(jī)管理指揮體系，提高指揮效能。

二是行動力量有效結(jié)合。國防動員系統(tǒng)中的民兵預(yù)備役力量組織紀(jì)律性強(qiáng)、熟悉屬地地形天候，應(yīng)急系統(tǒng)中的專業(yè)應(yīng)急分隊技術(shù)裝備精良、人員訓(xùn)練有素，兩支隊伍各有優(yōu)長。但是，實(shí)踐中還存在人員交叉編組、力量運(yùn)用脫節(jié)的問題。將國防動員納入國家危機(jī)管理體系，能夠以國家安全需求為牽引，統(tǒng)籌兩類隊伍的建設(shè)，并根據(jù)危機(jī)特點(diǎn)進(jìn)行模塊化組合，取長補(bǔ)短、配合使用，發(fā)揮各種力量的最大效能。

三是資源調(diào)配集約優(yōu)化。動員系統(tǒng)為應(yīng)對戰(zhàn)爭需要組織對人力、物力、財力等各種資源的儲備，而各級政府為應(yīng)對各類突發(fā)事件的發(fā)生，也不得不進(jìn)行相應(yīng)儲備，這難免造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。將國防動員納入國家危機(jī)管理體系后，把國防動員的戰(zhàn)略物資儲備與國家應(yīng)急物資儲備有機(jī)結(jié)合起來，可以實(shí)現(xiàn)信息共享、儲備共建和力量共用，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

三、國防動員納入國家危機(jī)管理體系的實(shí)現(xiàn)方式

國防動員納入國家危機(jī)管理體系，逐步由傳統(tǒng)的為戰(zhàn)爭服務(wù)拓展到應(yīng)對各類突發(fā)事件，是國防動員領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)軍民融合的重要方式。“應(yīng)戰(zhàn)”與“應(yīng)急”在更廣范圍、更高層次、更深程度上的融合，需要在完善體制機(jī)制、整合資源和健全法規(guī)政策方面下功夫。

一是完善體制機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全”。筆者認(rèn)為，國家安全委員會應(yīng)作為統(tǒng)一管理國家各種安全威脅的機(jī)構(gòu)和中樞，把國防動員作為應(yīng)對國家安全威脅的一種有效手段和方式。同時，按照集中統(tǒng)一、需求牽引，縱向貫通、橫向連接、反應(yīng)快速、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)功能兼?zhèn)涞囊?，在中央和地方各級逐步健全和完善決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行三個層面的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。

二是整合優(yōu)化資源。把國防動員規(guī)劃和應(yīng)急管理規(guī)劃，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃及年度計劃。在物力資源方面，逐步建立和完善國家儲備和軍隊儲備相結(jié)合、通用儲備與專用儲備相結(jié)合、實(shí)物儲備與能力儲備相結(jié)合、服務(wù)應(yīng)急與服務(wù)應(yīng)戰(zhàn)相結(jié)合的物資儲備體系，在保證滿足戰(zhàn)時動員物資需求的前提下，提升統(tǒng)一調(diào)配能力，提高儲備的質(zhì)量效益。在人力資源方面，要統(tǒng)建統(tǒng)管力量，避免各自為政甚至相互爭奪人員的情況。以應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，以民兵和預(yù)備役部隊為骨干，將國防動員和應(yīng)急管理專業(yè)隊伍，特別是應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急兩用的專業(yè)力量，如醫(yī)療救護(hù)分隊、交通戰(zhàn)備分隊、應(yīng)急通信分隊等，統(tǒng)一編組、有機(jī)整合，建設(shè)規(guī)模適度、精干實(shí)用、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體的專業(yè)力量。同時，要加強(qiáng)聯(lián)合演練，提高協(xié)同完成應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)任務(wù)的能力。

三是健全法規(guī)政策。國防動員體系需要通過法律法規(guī)來明確其在國家危機(jī)管理中的地位、作用和權(quán)限。首先，修訂完善法律法規(guī)。充分考慮國防動員法律法規(guī)適用于突發(fā)事件應(yīng)急管理、突發(fā)事件應(yīng)急管理法律法規(guī)適用于國防動員的問題，本著平戰(zhàn)兼顧、軍民兼容的原則，修訂《兵役法》《國防動員法》《國防交通條例》《民用運(yùn)力國防動員條例》等動員類法規(guī)，增加適用于應(yīng)急管理的條款；修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《防洪法》《防震減災(zāi)法》等應(yīng)急類法規(guī)，加入適用應(yīng)戰(zhàn)的有關(guān)條款，實(shí)現(xiàn)兩大法律體系的相互銜接。其次，研究論證國家危機(jī)管理等級制度。在“全國總動員”和“局部動員”基礎(chǔ)上，根據(jù)國家安全面臨的威脅程度，劃分國家危機(jī)管理等級，明確相應(yīng)等級的應(yīng)對措施，提高國防動員和應(yīng)急管理的工作效率，避免資源浪費(fèi)。從宏觀上統(tǒng)籌國防需求與民用需求、應(yīng)急需求與應(yīng)戰(zhàn)需求，對資源保障的先后順序作出明確規(guī)定，避免應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)時出現(xiàn)資源爭搶等現(xiàn)象。再次，配套保障政策。國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的需求，逐步增大對危機(jī)管理的投入力度，所有應(yīng)急力量建設(shè)經(jīng)費(fèi)由政府統(tǒng)一保障；出臺救災(zāi)和維穩(wěn)行動中軍地聯(lián)合保障和風(fēng)險補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策，形成長效機(jī)制，通過利益互動，最大限度地發(fā)揮各方的積極性創(chuàng)造性。