城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的觀察與思考

韓梅　桂徐雄

摘要：隨著我國經濟發(fā)展和城市化步伐加速，城市建設用地供需矛盾日益突出，而與此同時，我國農村土地利用卻存在著閑置浪費的現象。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下提出的，旨在促進城市發(fā)展的同時實現現實耕地總量的動態(tài)平衡，以有效緩解城市建設用地供需矛盾。但在實踐中，增減掛鉤政策的推進并不順利，在實施過程中出現了一些問題，偏離了該政策提出的初衰。因此，必須對這些問題追根溯源，探求解決之道，以推動增減掛鉤政策的順利實施。

關鍵詞：城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策；城市建設用地；農村土地；城市化；工業(yè)化

當前，我國正處于城市化和工業(yè)化發(fā)展的重要時期，城市化進程加速和建設用地緊缺的矛盾日顯突出。2004年10月，國務院下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，第一次明確提出“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”政策（以下簡稱增減掛鉤政策）。2006年4月，天津、山東、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為我國第一批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點城市。2008年6月，國土資源部下發(fā)的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，使“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”正式成為政策文件的規(guī)范性用語。在增減掛鉤政策試點工作展開的過程中，理論界進行了跟蹤研究和實證分析。針對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤過程中出現的規(guī)劃、資金籌集等問題，提出城市群建設發(fā)展應和產業(yè)集聚、農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展相結合；針對拆村并居行為，提出掛鉤政策給新農村建設和土地結構方面帶來“利”的同時，也給耕地質量、三農帶來了“弊”；針對增減掛鉤政策的運作模式，提出遵循人文自然型、城市擴張型以及農村集鎮(zhèn)化型三種模式；也有學者從土地整治和權屬角度來闡述自己的意見，等等。全面探討增減掛鉤政策的實質和其在實踐中存在的問題，對于推動城鄉(xiāng)平衡發(fā)展具有重要的現實意義。

一、增減掛鉤政策實施過程中存在的問題

實行增減掛鉤政策的目的是通過不同區(qū)域土地的空間置換，既能為城市化發(fā)展提供必要的土地資源，促進資源的集聚和集中，又能維持耕地總量的動態(tài)平衡，實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。但在政策實施過程中出現了“占優(yōu)補劣”、亂用建設用地指標、規(guī)劃不協調和侵犯農民權益等問題，嚴重影響了掛鉤政策的實施效果。

1 “占優(yōu)補劣”以次充好。我國城市一般都建在水源和土質較好的地帶，地勢相對平緩，城市周邊的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是這些優(yōu)質耕地。而那些通過土地整理后用來掛鉤流轉的建設用地指標，大多來自于宅基地和磚廠等的復墾地，這些復墾地的質量難以達到被占用的耕地的質量。雖然《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第二條指出：“最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標?！睂τ凇疤岣吒刭|量”的規(guī)定，由于缺乏具體的質量測評標準，因此在實踐中，不少地方出現了土地“占優(yōu)補劣”的問題。雖然表面上實現了“占一補一”，但補充耕地的質量使耕地面積隱性減少，違背了耕地占補“使存量耕地產出能力總量不下降”的初衷。同時，由于沒有預先設置相應的考核機制、懲罰機制和防范機制，這在很大程度上淡化了增減掛鉤政策保護公共利益的追求，不利于增加耕地有效面積目標的實現。以天津市大良鎮(zhèn)“增減掛鉤”試點為例，按照當地政府測算，該鎮(zhèn)7個試點村的宅基地共可以置換出100公頃耕地，而安置7個村的農民住房只要30.7公頃地，由此該鎮(zhèn)可獲得約66.7公頃的增減掛鉤周轉指標。當地政府為了解決農民集中居住后的就業(yè)問題，在新建居民點附近規(guī)劃了一個工業(yè)園區(qū)，面積為146.6公頃，其占地面積是宅基地整理所節(jié)約出來的土地的2.2倍，即節(jié)約出來的土地還不夠工業(yè)園區(qū)用地的一半，根本達不到增加耕地有效面積的目標。

2 增減掛鉤周轉指標的分配和使用不規(guī)范。從2009年起，在增減掛鉤試點申報上，國土資源部不再要求地方政府按照項目來進行申報，直接將增減周轉指標分配給地方政府，由地方政府自行安排項目進行增減掛鉤試點工作。從調查實踐來看，有些地方的國土部門在指標分配上缺乏統一的標準，導致盲目分派指標等情況的發(fā)生。對于一些土地供需矛盾并不十分突出的地區(qū)來說，輕易取得建設用地指標，不僅沒有達到集約用地的目的，還助長了這些地區(qū)亂用建設用地指標的沖動，導致城區(qū)建設盲目擴張，浪費了緊張的土地資源，與增減掛鉤政策要求的以優(yōu)化用地結構和節(jié)約集約用地為重點的要求背道而馳。在掛鉤指標的使用方面，目前由各地縣級政府統一進行調度，項目區(qū)所在地政府并沒有支配權。由于不少地方掛鉤指標的使用分配沒有啟動有償使用制度，在政策上沒有向土地復墾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，只是籠統地拿出復墾面積的20%作為完成指標的獎勵，這就造成復墾多與復墾少、實施與不實施一個樣的局面。并且這種獎勵并不是由上級政府給予補助，而是由實施項目的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資實施的。由于指標使用和分配機制缺乏差別化，使得某些區(qū)位優(yōu)勢明顯、經濟基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使土地沒有進行復墾，其掛鉤指標占用也不受影響。

3 增減掛鉤項目區(qū)與城鄉(xiāng)統籌發(fā)展規(guī)劃不協調。我國土地利用總體規(guī)劃是1990年代編制的，當時還沒有實行增減掛鉤政策。目前，增減掛鉤試點地區(qū)專項建設用地規(guī)劃，很多都以我國土地利用總體規(guī)劃中的某一章節(jié)作為依據，而不是綜合考量，這樣就造成試點地區(qū)建設用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和地方的建設規(guī)劃不協調。從目前的規(guī)劃修編情況來看，一方面，試點地區(qū)的建設規(guī)劃仍處于修編的前期調研階段，而土地利用總體規(guī)劃修編正在審批階段，無法給地方的規(guī)劃建設以指導；另一方面，不少地方在修編建設規(guī)劃時，并沒有充分考慮增減掛鉤項目區(qū)與土地利用總體規(guī)劃和各級村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的銜接，這樣就降低了增減掛鉤政策實施的整體效益，與當地城鄉(xiāng)統籌發(fā)展規(guī)劃不協調。建新拆舊項目區(qū)布局是增減掛鉤政策開展的關鍵，不僅要根據當前發(fā)展需要安排建新區(qū)，也要為以后發(fā)展留足空間。在實際工作中，項目區(qū)拆舊區(qū)的規(guī)劃實施基本能符合土地利用總體規(guī)劃修編的規(guī)程要求，但是項目區(qū)建新區(qū)的規(guī)模和布局上通常突破了原有的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。

4 農民權益沒有得到有效保護。實施增減掛鉤政策，使得我國城市、農村、農民之間的利益關系發(fā)生一系列重大變化。一方面，城市獲得了建設用地指標，緩解了由于用地限制引發(fā)的經濟發(fā)展問題；另一方面，因土地承包經營權發(fā)生了流轉，農民失去了賴以生存發(fā)展的土地。這一政策的實施雖然符合我國整體發(fā)展戰(zhàn)略，加快了農村城鎮(zhèn)化的進程，但在一定程度上是以犧牲農村、農民的利益為發(fā)展的助推力的。增減掛鉤第三條指出：“掛鉤試點工作應以落實科學發(fā)展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發(fā)點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標”。然而，在政策運行過程中，由于缺乏有效的監(jiān)管措施和糾偏機制，很多地方的農民從土地出讓中獲得的收益不到10%，地方政府和基層村組織存在損害農民權益的行為。根據對某市某村的調研，該村村民約為1萬人，人均耕地5畝，共5萬畝土地。在征地時，基本上按照2萬元l畝的價格征地（其中4.2萬多畝按照2萬/畝的價格取得，0.7萬多畝按照1.6萬/畝的價格取得）。而開發(fā)商拿地基本通過招投標，即價高者得，有些區(qū)位條件優(yōu)越的土地竟可以達到每畝上百萬的價格。土地的投資、轉賣等因素導致土地增值，而農民卻沒有從增值的過程中獲得收益。在現行征地制度下，農民和集體基本享受不到土地因為用途變化產生的增值，地方政府和基層村組織成為了當前征地制度下最大的獲益者。

5 “被城鎮(zhèn)化”使城鎮(zhèn)化陷入形式化泥潭。農村集體建設用地的所有權主體虛置，土地財產的保護能力弱化，這為地方政府推行城鎮(zhèn)化提供了條件，于是紛紛通過撤村并居來擴大城鎮(zhèn)化的規(guī)模。依據增減掛鉤政策進行的拆村并居行為，雖然在形式上快速推進了我國的城鎮(zhèn)化，但這種城鎮(zhèn)化并不是真正意義上的城鎮(zhèn)化。歐美等國家的城鎮(zhèn)化是工業(yè)革命和經濟社會結構深刻變革的結果，不僅是城市規(guī)模和人口數量等方面的變化，更是城鄉(xiāng)關系的根本變化。城鎮(zhèn)化過程應該是在工業(yè)發(fā)展的引導下，一個外在的制度安排更替和內在的村民變市民的身份認同轉變的互動過程，如果缺乏上述兩個方面的配套改革，城鎮(zhèn)化很可能會步入形式化的泥潭。就前者而言，在我國社會保障制度、戶籍制度等相關制度改革尚未到位的情況下，農民進城，雖可形成制度改革的動力，但在較長一段時間內，進城農民將被置于國家關懷的“真空”之中，城市化對于他們而言，只能是一個“美麗的傳說”。就后者而言，傳統生活方式的改變，使得農民缺乏歸屬感和安全感，無所適從，身份認同陷入進退兩難。根據調查，“被上樓”農民由于缺乏必要的勞動技能，很難融人工業(yè)化的社會。即使有工作，由于工資不高，也無法維持體面的生活，更無法返回到以前的生活狀態(tài)。

二、增減掛鉤政策實施中產生問題的根源

上述問題的存在，一方面使我國土地資源無法得到有效配置，另一方面容易導致政府的尋租行為和農民利益無法保障。因此，必須探究問題存在的根本性原因，以尋求解決之道。

1 政策實施的保障體系缺失。首先，增減掛鉤政策缺乏法律權威。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤涉及多類利益群體，如農民、企業(yè)與各級政府部門，利益主體的多元化，使得土地增值收益合理分配成為復雜的問題。而出臺的《管理辦法》只是行政指令性文件，用來規(guī)范復雜的利益分配問題難以構筑應有的權威，公平性得不到保證。其次，增減掛鉤政策缺乏監(jiān)督機制。目前增減掛鉤政策還沒有形成一套完整的監(jiān)督機制來保障政策的實施?！豆芾磙k法》中僅對增減掛鉤做了原則性的規(guī)定，尚未出臺具體的實施細則和詳細的操作辦法，給了地方政府較大的自由裁量權，如《管理辦法》對增減掛鉤區(qū)域限制、參與主體、增值收益分配原則等關鍵問題雖做出相應的規(guī)定，但是并沒有預設相應的防范機制、考核機制和懲罰等監(jiān)督機制來保障政策的執(zhí)行力度，這就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增減掛鉤政策缺乏合理的收益分配機制。增減掛鉤政策第十七條規(guī)定，按照城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)的要求，建新地塊所獲得的收益，要用于項目區(qū)內農村和基礎設施建設，并優(yōu)先用于支持農村集體發(fā)展生產和改善農民生活條件。但遺憾的是，該條僅規(guī)定了收益分配順序，并未就收益的城鄉(xiāng)分配具體的比例做出規(guī)定，也沒有設置最低比例限度。由此，掌握收益分配權的地方政府失去了硬性的約束，要求將收益全部返還農村和農民不可能成為現實。

2 現行土地制度的束縛。我國《憲法》明確規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！庇捎谧鳛榧w成員的農民個人對集體所有的土地沒有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構的，所以，本來對集體土地僅僅具有經營、管理權限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織或村民委員會，便以集體所有者的名義為農民做主，在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中侵害農民的利益。國土資源部下發(fā)的《關于加強農村宅基地管理的意見》也規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的宅基地發(fā)放土地使用證”，按照這個規(guī)定，農民對集體所擁有的土地，不能出賣和轉讓，排斥了農民和對農地轉用的自主支配權，從而排除了農民分享工業(yè)化和城市化福利的權力，農村的集體土地所有權的殘缺，造成數以千萬計的農民在失去土地的同時，沒有獲得相應的享有城鎮(zhèn)居民的福利待遇和社會保障。

3 土地交易機制的缺失。增減掛鉤項目突破了建設占用耕地的約束，實現了資源在空間上的優(yōu)化配置。但是，在這一政策的實施過程中，因土地交易市場機制的缺失，行政手段仍占主導地位。首先，在項目區(qū)的選擇上，必須通過政府審批才能夠獲得實施掛鉤政策的資格。并且掛鉤的指標數量、范圍、指標分配依然由國土資源等相關行政部門決定。也就是說，建設用地的需求方和供給方不是由雙方自愿交易實現，而純粹由政府通過“拉郎配”的手段來完成。資源的再配置涉及到各方面的經濟利益，其中的問題千頭萬緒，需要處理大量的信息。政府主導的資源配置能夠實現快捷迅速的目標，但在信息處理方面遠遠不及市場供求雙方的談判機制，從而容易扭曲資源的優(yōu)化配置。如前所述，行政手段配置資源，導致不同地區(qū)資源轉讓機會不平等、價格發(fā)現不充分、轉讓手續(xù)和程序過于復雜，最后抑制了資源轉讓的規(guī)模，難以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的需求。此外，行政管制往往會產生尋租空間。其次，從拆舊區(qū)騰出來的農村建設用地指標，只有到建新區(qū)“落地”，才能成為現實的城市建設用地。在指標落地過程中，依然是政府以行政權力強制性地組織農民搬遷。盡管在掛鉤政策下，補償水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然沒有改觀。

4 地方政府土地財政的推動。我國目前的法律制度堵塞了集體土地直接流轉成為城市建設用地的通道，從而使政府獲得了供給城市建設用地的行政壟斷權，成為城市建設用地市場唯一的土地供給者。城市化過程中農用地轉為工商業(yè)用地所產生的土地增值收益已經成為地方政府的最重要財源。據估計，地方政府來自土地的收入相當于或者超過地方財政預算外收入。按照實際可支配財力計算，“土地財政”的重要性甚至超過預算內財政收入。從方式上講，地方政府從土地增值獲得收入高度依賴于征地制度。在現有征地制度中，政府在轉用環(huán)節(jié)會收取耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅等。而完成土地征用出讓后，地方財政則能夠分享到土地純收益。這些收入成了地方財政與土地相關收入的大頭（全國每年數千億元甚至超過萬億），由此可見，對地方政府而言，借助增減掛鉤政策，盤活存量建設用地是獲得巨額收益的有效途徑，這也成為地方政府積極推動土地整理、推進農村撤村并居的主要動力機制。此外，地方政府通過征收和存儲土地，可以向銀行抵押融資，即借助于土地金融可以為地方政府募集工業(yè)化、城市化所需的資金。在巨大的級差土地收益和不完善的法律法規(guī)面前，征地過程中對農民利益的損害似乎也不可避免。

三、完善增減掛鉤政策的建議

增減掛鉤政策無論在理論研究上，還是在實踐工作方面都處于摸索過程，沒有現成的經驗可循。增減掛鉤政策的制定及實施，應系統考量和全面規(guī)劃，具體提出以下對策。

1 要完善管理監(jiān)督機制。增減掛鉤試點工作要順利完成，必須要完善管理監(jiān)督機制。一是要加強對各地違規(guī)土地操作的監(jiān)管力度，未經國土資源部批準不得自行開展試點工作。這樣可以遏制住部分地方政府在土地財政的利益驅動下，擅自開展增減掛鉤試點或擴大試點的范圍和擅自擴大增減掛鉤周轉指標規(guī)模，以及在掛鉤過程中，不考慮當地實際，一味的追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標。二是要健全掛鉤項目區(qū)評價驗收體系，應參照“先補后占”規(guī)定，按照建設用地與復墾耕地等量置換，確保耕地數量不減少，質量不降低的要求，著重對復墾耕地質量進行監(jiān)管，形成項目區(qū)耕地質量后續(xù)跟蹤檢查機制，確保復墾耕地質量。三是加強周轉指標監(jiān)管。根據增減掛鉤政策的要求，周轉指標使用后要在規(guī)定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地歸還。各級國土資源部門，必須設立臺帳，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理，確保周轉指標有效使用、按時歸還。

2 通過土地確權清楚界定農民的土地產權。如果土地財產權利不清楚，就無法認定財產的歸屬，也就無法判斷是誰侵犯了誰。我國農民的土地和房屋等財產權利，無論從法律還是實踐上來講并不清楚，這就給產權糾紛創(chuàng)造了條件。在全面界定和完成集體土地所有權登記發(fā)證工作的基礎上，進一步明晰農村集體土地使用權等用益物權的產權主體、邊界和權能，以法律形式完善集體土地擔保物權的產權體系，賦予農民集體土地承包經營權（以及草原使用權、林地使用權）等農地使用權以排他性、可讓渡性的產權地位，使得農地使用權可以在符合土地用途管制原則下以轉讓、出租、抵押等形式依法自由流轉；在保留農村宅基地的保障作用的同時，賦予宅基地使用權足夠的產權權能，在國家征收農村集體土地或者依法流轉時，使農村居民的宅基地使用權相應權益能夠得到充分保障。成都城鄉(xiāng)統籌的增減掛鉤模式，值得借鑒的地方就是，在增減掛鉤項目大規(guī)模開始前，先給農民的土地房屋確權。一旦出現糾紛，農民可以憑借自己的產權證書，保護自己的權利，同時如果認為自己的權利受到了侵犯，也可以可憑借產權證書要求賠償?？梢?，土地確權為減少糾紛，保護農民權益奠定了基礎。

3 通過土地交易所來完善掛鉤政策的實施。增減掛鉤政策實際上是不同的土地權利在空間上的再轉讓，即將農村建設用地權利轉讓為城市建設用地使用權利，通過土地交易所來完善掛鉤政策的實施。土地交易所就是轉讓土地使用權的專業(yè)市場，其基本功能是集合農村建設用地轉讓的買方和賣方，通過公開競價發(fā)現價格，完成土地轉讓，配置建設用地資源。具體操作過程如下：拆舊區(qū)的賣方通過土地整理后獲得建設用地指標，然后帶著該指標進入土地交易所進行競拍。買方根據自己的需求，對不同類別的土地進行不同的出價，在競價中實現土地的級差地租。這樣，建設用地的供求雙方就可以基于“自由、自愿、互惠”的前提下實現了土地資源在更大范圍的最優(yōu)配置，擺脫了政府“拉郎配”式的行政配置手段。當然，土地交易所這一市場機制的引入，并不是完全獨立于政府的管制，土地交易所由政府負責籌辦，主要是審查交易所的會員資格，起草交易所章程，確定監(jiān)管機構的權限和責任，建立交易所的治理結構。

4 健全與完善農村社會保障制度。建立健全農村社會保障體系，改變農村現行的以土地保障為核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括農村養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度以及合作醫(yī)療制度等。在目前推行的農村涉農社會保障制度的基礎上，通過公共財政資金、集體公益資金、農民群眾、社會捐助相結合的模式，建立健全政府引導、集體決定、群眾參與、種類齊全、保障到位的全覆蓋的新型農村社會保障制度體系。這種新型農村保障制度不直接依賴土地保障，而是引入市場機制，將土地資源轉化為一種可資本化的生產要素，最終以土地資源利益為支撐。此外，在廣大農村深入推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時，實行勞動密集型和技術密集型產業(yè)發(fā)展模式，進一步推進經濟、文化、教育、醫(yī)療等各項事業(yè)的改革，穩(wěn)步推動城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。