區(qū)域公共管理制度困境的內(nèi)外機(jī)理研究

■ 徐菁憶（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 江蘇徐州 221000）

區(qū)域公共管理制度困境的外在機(jī)理分析

（一）傳統(tǒng)的行政區(qū)意識(shí)根深蒂固

制度變遷主要受現(xiàn)存法律制度的約束、信仰體系、文化、宗教以及意識(shí)形態(tài)等因素的制約。其中，意識(shí)形態(tài)對(duì)制度有著重要影響，成功的意識(shí)形態(tài)能夠減少制度的轉(zhuǎn)換成本。當(dāng)前，我國(guó)各政府制定出各種不同的地方保護(hù)政策，各級(jí)地方政府干涉經(jīng)濟(jì)的愿望仍很強(qiáng)烈，各級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能還十分突出，使得政府間的競(jìng)爭(zhēng)大于合作。這種行為意識(shí)不僅僅會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生剛性的制束，而且也使區(qū)域公共管理制度陷入困境。

（二）區(qū)域間的合作缺乏必要的法律保障

由于制度創(chuàng)新是在已有的法律和規(guī)則的基礎(chǔ)上建立的，因此，如果出現(xiàn)已有的規(guī)則和法律與創(chuàng)新的內(nèi)容不相符的情況，將會(huì)對(duì)制度創(chuàng)新所需要的時(shí)間產(chǎn)生各種影響。這就造成了現(xiàn)存的制度和法律安排的狀態(tài)是影響制度創(chuàng)新的首要因素。在例如條例的完善性、產(chǎn)權(quán)責(zé)任的明晰性、各方的合作性等方面仍然主要依賴(lài)人為的主動(dòng)性，而沒(méi)有依靠法律的力量。GDP仍然是衡量這個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情況的主要指標(biāo)。不僅如此，各個(gè)地區(qū)間的合作方式及其過(guò)程也都太隨意了。由于上述原因，要想讓制度創(chuàng)新在合理、合法的前提下進(jìn)一步實(shí)施是很困難的。

（三）區(qū)域管理主體過(guò)于單一

誘致性制度的變遷是一個(gè)自下而上的過(guò)程，什么是誘致性制度的變遷呢？它是指由于制度的不均衡，人們對(duì)由不均衡所導(dǎo)致的獲利機(jī)會(huì)做出反應(yīng)時(shí)所進(jìn)行的具有自發(fā)性質(zhì)的變遷。在這里還要介紹一個(gè)概念，那就是強(qiáng)制性制度的變遷。所謂強(qiáng)制性制度的變遷是指由中央政府和地方政府法令造成和引致的變遷。當(dāng)下，我國(guó)參與區(qū)域公共管理的社會(huì)力量太小，參與的主體過(guò)于單一，這其中的主體主要就是中央及地方政府，而在社會(huì)中占很大比例的個(gè)人、群體、企業(yè)等非政府力量參與的太少，這對(duì)區(qū)域公共管理制度的進(jìn)一步進(jìn)行造成嚴(yán)重的阻礙。政府的權(quán)威地位是不容大家懷疑的，因?yàn)樗碇姓^(qū)的利益?？墒牵七M(jìn)制度如果僅僅依靠政府的權(quán)威力量是肯定不夠的，還需要人們對(duì)不均衡導(dǎo)致的獲利機(jī)會(huì)的自發(fā)變遷，即誘致性制度變遷。缺少誘致性主體的參與，政府想通過(guò)社會(huì)力量來(lái)提供區(qū)域公共服務(wù)是不可能的事情，一系列的制度安排只是政策的層面而沒(méi)有深入地實(shí)施下去。

區(qū)域公共管理制度困境的內(nèi)在機(jī)理分析

（一）區(qū)域公共管理制度的路徑依賴(lài)?yán)Ь?/h3>

政府的政策以及政策創(chuàng)新其實(shí)施的效果除了有制度本身的因素外，也很大程度上取決于制度所依賴(lài)的路徑。這里是說(shuō)在制度創(chuàng)新的過(guò)程中是否滲入了創(chuàng)新主體的自利因素、不確定性的因素，是不是理性的、科學(xué)的。由于與政府現(xiàn)行體制相配套的成員和組織是與此有緊密關(guān)系的利益者，如果現(xiàn)有的制度能一直維持下去，那么對(duì)有關(guān)的利益者而言可以降低風(fēng)險(xiǎn)，而以此獲得可觀(guān)的預(yù)期收益。同時(shí)，每個(gè)政府的運(yùn)行組織、習(xí)慣和運(yùn)行方式都是與政府的原有體制關(guān)系緊密、相輔相成的。這樣就會(huì)使人們尤其是相關(guān)的利益者對(duì)現(xiàn)在實(shí)行中的制度更加依賴(lài)，不愿意主動(dòng)地對(duì)原有的制度安排進(jìn)行變革。這兩個(gè)方面就造成了這樣的局面：在實(shí)施一項(xiàng)新的制度時(shí)很多地方政法官員認(rèn)為原有制度具有很強(qiáng)的有效性和生命力，沒(méi)有必要實(shí)施新的制度。

在區(qū)域公共管理制度中，所涉及的“路徑依賴(lài)”指一種契約的廣泛盛行，這種盛行是以原有的“行政區(qū)行政”模式為基礎(chǔ)的，地方政府的現(xiàn)行治理機(jī)制對(duì)“行政區(qū)行政”模式具有很強(qiáng)的依賴(lài)性。為了達(dá)到實(shí)現(xiàn)自我強(qiáng)化的目的，整個(gè)政府的治理不僅沒(méi)有得到強(qiáng)化，反而被鎖定在無(wú)效治理的“行政區(qū)行政”中，一旦陷入這種鎖定狀態(tài)，為了破除這種狀態(tài)中央政府必須依靠其權(quán)威性進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施和推行。這樣一來(lái)，政府就會(huì)需要通過(guò)大量的資本和預(yù)算來(lái)推動(dòng)。不難得出結(jié)論，我國(guó)存在著“行政區(qū)行政”的固有制度，這些制度不斷被強(qiáng)化，不斷地陷入錯(cuò)誤的路徑依賴(lài)中，嚴(yán)重影響著地方政府對(duì)于區(qū)域性公共管理事務(wù)的治理能力。最終造成了政府的治理陷入“行政區(qū)行政”的無(wú)效狀態(tài)中。這種具有強(qiáng)化機(jī)制的制度有以下四種效應(yīng)：

一是協(xié)作效應(yīng)。首先，在現(xiàn)有的“行政區(qū)行政”的制度框架下，地方政府需要首先協(xié)調(diào)好和各方的利益關(guān)系，取得政治支持，才能實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新。另外，由于各地方政府和各個(gè)部門(mén)已經(jīng)習(xí)慣了原有模式的制度安排，他們之間的協(xié)作效應(yīng)很明顯，如果有一個(gè)地方政府率先進(jìn)行創(chuàng)新，推行一種新的制度，那么就很可能要與相關(guān)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的其他地方政府協(xié)調(diào)。就區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新而言，各級(jí)地方政府及其成員和相關(guān)職能部門(mén)很可能會(huì)持有一種冷漠消極的態(tài)度，因?yàn)橹醒胝€沒(méi)有給予他們相應(yīng)的政策支持。即使某個(gè)地方政府甘于冒險(xiǎn)，敢于第一個(gè)進(jìn)行區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新，但是如果沒(méi)有跟這一區(qū)域內(nèi)的相關(guān)政府和利益群體進(jìn)行協(xié)調(diào)，那么，他的創(chuàng)新行為是不可能取得任何成效的。

圖1 政府甲和乙多次互動(dòng)時(shí)的策略博弈模型

二是預(yù)期適應(yīng)。在制度框架的制訂和實(shí)施中，總會(huì)存在于正式規(guī)則相反的后來(lái)形成的非正式的規(guī)則，后者對(duì)制度進(jìn)行了有效的補(bǔ)充。這樣不禁讓人們對(duì)該規(guī)則產(chǎn)生永久性的預(yù)期。各級(jí)地方政府首先在進(jìn)行公共管理制度創(chuàng)新時(shí)，會(huì)首先有一個(gè)預(yù)期，各個(gè)地方政府考慮到這一創(chuàng)新必然會(huì)帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)和成本，為了避免這種風(fēng)險(xiǎn)和成本，他們就會(huì)按原有制度規(guī)則行事，將原有的模式一直延續(xù)下去。這樣使得原有行政區(qū)行政的制度安排得到了加強(qiáng)。

三是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一方面，制度的制訂和實(shí)施隨著發(fā)展推廣，其成本是會(huì)逐步降低的，但是推廣本身有很大的難度，需要政府發(fā)揮極大的膽量、智商和財(cái)力。另一方面，實(shí)施制度變遷的預(yù)期成本也會(huì)影響政府提供新制度的能力和意愿。畢竟兩種治理模式之間存在著社會(huì)背景、管理主體、管理導(dǎo)向和治理機(jī)制上等多方面的不同，地方政府的“行政區(qū)行政”模式在當(dāng)初的設(shè)計(jì)和實(shí)施中已經(jīng)消耗了大量的成本，所以讓他們?cè)儋M(fèi)精力和成本在新制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施上，地方政府是不愿意接受的。因此，地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新前必須慎重考慮相應(yīng)的配套制度。

四是策略效應(yīng)。創(chuàng)新博弈主體的擴(kuò)散和傳播以及是否有效地控制創(chuàng)新信息，最終會(huì)決定著創(chuàng)新的成功與否。如果創(chuàng)新意識(shí)不存在區(qū)分對(duì)象、區(qū)分披露對(duì)象、區(qū)分披露時(shí)機(jī)的先后順序等問(wèn)題時(shí)，諸多政府的利益相關(guān)者、各種外界組織對(duì)于新制度的出臺(tái)是會(huì)有各種不同的預(yù)期和反應(yīng)的。因此，為了協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者，政府需要大量的時(shí)間和成本來(lái)進(jìn)行處理。

可見(jiàn)，以上四個(gè)效應(yīng)會(huì)使得區(qū)域公共管理制度陷入在原有的模式框架之下而很難得到突破，創(chuàng)新很難實(shí)現(xiàn)，因此，行政區(qū)行政模式得以保持和強(qiáng)化，區(qū)域公共管理制度的不創(chuàng)新或虛假創(chuàng)新行為在各個(gè)地方政府中或多或少存在著。

（二）地方政府不合作導(dǎo)致的博弈困境

前文主要是從靜態(tài)的層面對(duì)區(qū)域公共管理制度分析研究，本文進(jìn)一步從動(dòng)態(tài)行為理論角度，對(duì)進(jìn)行地方政府在區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新進(jìn)行分析解讀。

各方政府以其各自的利益為出發(fā)點(diǎn)，本著自身利益最大化的原則來(lái)進(jìn)行管理和合作。在實(shí)行一項(xiàng)新的政策時(shí)，必定會(huì)按照自己的情況來(lái)追求自身效用最大化，這其中就涉及到“互動(dòng)策略博弈”。假設(shè)現(xiàn)在有政府甲和政府已，兩個(gè)政府之間會(huì)涉及到多次的合作，所以我們建設(shè)為多次互動(dòng)時(shí)的策略博弈模型，如圖1所示。

在互動(dòng)策略博弈中，雙方對(duì)博弈需要有準(zhǔn)確的預(yù)期，預(yù)期決定了博弈策略的勝負(fù)。這里需要特別指出的是，在沒(méi)有進(jìn)行有效的監(jiān)管和相應(yīng)的懲罰機(jī)制的情況下，博弈雙方很有可能制造各種借口、各種原因進(jìn)行虛假執(zhí)行或者是不執(zhí)行。不僅如此，在區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的過(guò)程中，由于博弈跨度會(huì)很長(zhǎng)，短期的約束是無(wú)法對(duì)他們的長(zhǎng)期博弈產(chǎn)生影響的。

矛盾主要在于各級(jí)地方政府和上層政府之間信息的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)。地方政府進(jìn)行虛假執(zhí)行或是不執(zhí)行，并認(rèn)為是理性的。因此，能否有效地協(xié)調(diào)各行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益、消除區(qū)域各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的非均衡狀況，在不同地區(qū)間實(shí)現(xiàn)合理的分工，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源在各區(qū)域間的自由流動(dòng)，是解除地方政府間的不合作博弈的基礎(chǔ)，也在很大程度上決定著區(qū)域公共管理制度是否能夠真的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

區(qū)域公共管理制度改進(jìn)的對(duì)策

（一）加快培養(yǎng)區(qū)域間政府的合作意識(shí)

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)地方政府忽視了區(qū)域公共管理事務(wù)的治理與合作，因?yàn)樗麄兺豢紤]了與自身政治利益相關(guān)的問(wèn)題。顯然，意識(shí)形態(tài)的因素很重要，需要人們能夠容忍和接受制度需要變化這一觀(guān)念，這樣人們才能支持而不是阻攔。因此，要降低創(chuàng)新過(guò)程的成本，走出制度創(chuàng)新困境，就必須摒棄傳統(tǒng)行政區(qū)都有的小集團(tuán)、官本位等落后的思想，爭(zhēng)取解放思想，確立合作共贏(yíng)的觀(guān)念，統(tǒng)籌區(qū)域，用公共管理的嶄新理念來(lái)讓可持續(xù)、協(xié)調(diào)的發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)。

（二）加快法制化建設(shè)

法律是必要的，只有通過(guò)法律的形式來(lái)強(qiáng)制的規(guī)定各地方政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，才能夠使制度創(chuàng)新有效地進(jìn)行并能朝著正確的、理性的方向發(fā)展，因此進(jìn)行法制化建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)改革不可缺少的重要因素。法規(guī)、法律都是地方政府長(zhǎng)期進(jìn)行合作的有利條件。從國(guó)外區(qū)域公共管理制度的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)合作的連貫性以及區(qū)域政策的權(quán)威性都是通過(guò)制定區(qū)域合作的法律、法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

（三）構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)式的互動(dòng)治理并培育、發(fā)展社會(huì)力量

為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共事務(wù)治理的有效性，有必要在各階級(jí)、階層、不同的民眾之間構(gòu)建多層次的制度化機(jī)構(gòu)組織。這樣做的目的一方面是為了建立起符合人民大眾的互聯(lián)網(wǎng)式的治理模式，必須建設(shè)培育有利于區(qū)域政府發(fā)展的社會(huì)資本。另一方面為了使復(fù)雜的區(qū)域問(wèn)題得到解決，需要有強(qiáng)大權(quán)威的機(jī)構(gòu)，這樣才能協(xié)調(diào)好區(qū)域公共事務(wù)。

（四）建立區(qū)域共贏(yíng)協(xié)調(diào)機(jī)制

路徑依賴(lài)是制度創(chuàng)新過(guò)程中面臨的最大困難和阻礙，這一困難和阻礙根本來(lái)源于有關(guān)利益集團(tuán)不肯放棄手中的權(quán)利。因此，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域制度創(chuàng)新的關(guān)鍵就是要建立一種制度，這種制度能夠讓現(xiàn)有的利益相關(guān)者都滿(mǎn)意并給予支持。這一機(jī)制的建立和完善，能有效解決個(gè)體與集體理性之間的矛盾，促使區(qū)域合作中局部利益和整體的利益的一致和統(tǒng)一。

結(jié)論

通過(guò)分析西方的區(qū)域公共管理發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)：各地方政府的合作博弈效應(yīng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展水平，政府的意識(shí)形態(tài)發(fā)展，外部的制度創(chuàng)新環(huán)境，這些都決定著區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的成功。在我國(guó)現(xiàn)階段，這些條件還不完善甚至是缺失的，可以看出，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新實(shí)際上是一個(gè)繁雜的事情，雖然任務(wù)繁重，但只要各地方及相關(guān)部門(mén)針對(duì)原因進(jìn)行有效的處理，區(qū)域公共管理制度的困境定會(huì)破除。

1.沈承誠(chéng).區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新.南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007

2.金太軍.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機(jī)理探究— 基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量.中國(guó)行政管理，2007（3）

3.楊?lèi)?ài)平，陳瑞蓮.從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”[J].江西社會(huì)科學(xué)，2004（11）

4.金太軍，袁建軍.地方政府創(chuàng)新博弈分析[J].江海學(xué)刊，2005（5）