包容性增長理念下的特困片區(qū)扶貧開發(fā)研究*——以羅霄山片區(qū)炎陵縣為例

丁潔瓊，彭 鵬，楊靜靜

(湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南長沙410081)

我國中部羅霄山片區(qū)作為《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020)》中明確劃定的連片特困地區(qū)之一，是湘贛兩省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最為薄弱、少數(shù)民族集中、地形復(fù)雜、生態(tài)脆弱的地區(qū)，而炎陵縣作為片區(qū)典型貧困縣，利用其資源和政策優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)縣域及片區(qū)包容性增長要比單純的GDP增長更符合區(qū)域整體協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求。

一 “包容性增長”的內(nèi)涵

20世紀(jì)中期以來，增長理念經(jīng)歷了從單純強(qiáng)調(diào)增長、到“對窮人友善的增長”、以及“包容性增長”的演進(jìn)［1］。2007年亞洲開發(fā)銀行首次提出了“包容性增長(inclusive growth)”的理念。其全稱是“尋求的應(yīng)是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、與單純經(jīng)濟(jì)增長相對立”［2］。其核心要義是消除貧困者所面臨的社會(huì)排斥，實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等和公平合理地參與分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長的成果［3］。目前對于“包容性增長”概念的理解經(jīng)濟(jì)學(xué)家們存在不同的視角:聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)認(rèn)為包容性增長是共享式增長，即所有人都應(yīng)參與經(jīng)濟(jì)增長并公平獲利，強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)平等;馬曉河、莊建等認(rèn)為包容性增長應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面協(xié)調(diào)增長，均衡發(fā)展［4］;湯敏認(rèn)為包容性增長的核心含義是讓貧困和弱勢群體多受益，即益貧式增長，強(qiáng)調(diào)對貧困落后對象的扶持［5］;無論是哪一種角度，包容性增長都不同于傳統(tǒng)的GDP增長，而是堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)調(diào)“參與”與“共享”，倡導(dǎo)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二 在中部山區(qū)羅霄山片區(qū)炎陵縣提倡包容性增長的意義

根據(jù)《羅霄山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011－2020年)》，羅霄山片區(qū)規(guī)劃范圍包括江西、湖南兩省24個(gè)縣(市、區(qū))，其自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對復(fù)雜，其中湖南省株洲市炎陵縣地處湖南東南邊陲，屬湘贛交界之處，生態(tài)脆弱，地形以山地為主，基礎(chǔ)設(shè)施落后，有瑤族、畬族等少數(shù)民族和客家人聚居，是集中連片特困地區(qū)和重要的跨省邊界，區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異比較明顯，發(fā)展不平衡。因此，在該縣倡導(dǎo)包容性增長理念對促進(jìn)羅霄山片區(qū)整體發(fā)展具有重要的意義。

第一，從全國范圍來看，提倡羅霄山片區(qū)“包容性增長”利于我國區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。羅霄山片區(qū)是全國14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，同時(shí)也是我國中部貧困山區(qū)的典型區(qū)域，倡導(dǎo)包容性增長，是全國資源、利益共享的過程和結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)山區(qū)脫貧致富的有效途徑。

第二，從片區(qū)范圍來看，羅霄山片區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，其中長株潭地區(qū)、井岡山景區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較快，而株洲南部的茶陵、炎陵、攸縣等地卻相對落后，貧困人口主要集中于此，因此按照“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，以資源共享為前提，以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)片區(qū)共享式增長意義重大。

第三，從地方縣域來看，中國的縣域經(jīng)濟(jì)具有制度屬性和本質(zhì)特性，相對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的特色經(jīng)濟(jì)體來說，其特色不夠突出，集群效應(yīng)不明顯。特別是城鎮(zhèn)化水平低，產(chǎn)業(yè)化水平低，市場經(jīng)濟(jì)主體普遍較弱的情況下，政府的宏觀調(diào)控作用對促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用十分重要［6］。炎陵縣雖然具有羅霄山片區(qū)的特色資源，如紅色旅游資源、綠色生態(tài)資源、傳統(tǒng)文化資源等，但都是零散分布，資源利用率和經(jīng)濟(jì)效益低下，因此更應(yīng)該在全經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提倡“包容性增長”。

三 羅霄山片區(qū)炎陵縣居民貧困現(xiàn)狀與主要特征

通過對炎陵縣及羅霄山片區(qū)各縣市實(shí)地調(diào)查及炎陵縣地方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，根據(jù)炎陵縣貧困狀況可將炎陵縣的貧困特征概括為以下六個(gè)方面:

(1)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱。炎陵縣地形以山地為主，三分之二以上的行政村地處高寒山區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，致使廣大農(nóng)民群眾因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象突出，嚴(yán)重制約了炎陵縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)炎陵縣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(表1)可以看出，無論是地區(qū)生產(chǎn)總值還是地方財(cái)政收入，炎陵縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在株洲市各縣市和羅霄山片區(qū)中均處于落后水平。

表1 2012年株洲市各縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)

(2)貧困面廣，貧困程度深。據(jù)株洲各縣市國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年炎陵縣農(nóng)民人均純收入3608元，與株洲市平均水平(10972元)差距達(dá)7364元，與湖南省平均水平(7440元)差距達(dá)3832元，僅相當(dāng)于株洲市平均水平的32.9%，全省平均水平的48.5%。根據(jù)國家劃定的2300元的新貧困線標(biāo)準(zhǔn)，炎陵縣7.9萬貧困人口，是全縣農(nóng)村總?cè)丝诘?8%。而這些貧困人口多散居在海拔較高的山區(qū)，自然環(huán)境惡劣，信息網(wǎng)絡(luò)不健全，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大，扶貧開發(fā)面臨巨大挑戰(zhàn)。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。公路等級(jí)層次低，干線公路稀少，路網(wǎng)連通度較低。目前縣境西南僅有一條國道G106線縱貫，干線公路稀少。全縣還有32%的自然村未通公路。水利設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。大部分農(nóng)田水利工程老化嚴(yán)重，農(nóng)田灌溉水利用率低下，僅達(dá)到30% ～40%。

(4)資金扶持力度不夠。2010年炎陵縣財(cái)政總收入3.3億元，其中中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2.21億元，而地方財(cái)政支出為7.07億元，其中用于農(nóng)林水、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)等公共支出為3.73億元，收支不平衡［7］。生態(tài)保護(hù)和高寒山區(qū)人口遷移需大量資金投入，同時(shí)政府對中小企業(yè)支持力度依然不夠，使得這批企業(yè)難以發(fā)展壯大，尤其是部分較具潛力的特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目難以實(shí)施規(guī)模開發(fā)，發(fā)揮不了特色效益。同時(shí)，金融對于“三農(nóng)”的支持力度也亟待提高。

(5)社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢。2010年全縣醫(yī)療衛(wèi)生單位現(xiàn)有業(yè)務(wù)用房中危房面積達(dá)5082m2，全縣202個(gè)行政村，只有6個(gè)村有村集體衛(wèi)生室［8］。醫(yī)療設(shè)備落后，醫(yī)療服務(wù)體系不完善，難以深入到貧困山區(qū)，貧困地區(qū)看病就醫(yī)難度大。全縣教育發(fā)展不均衡，教育資源分散，軟硬設(shè)施不均衡，城鄉(xiāng)教育水平差距大，學(xué)前教育落后。據(jù)2012年炎陵縣國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年全縣城市低保戶與農(nóng)村低保戶共9581人，僅占貧困人口的12%，還有88%的貧困人口尚未得到救助。

(6)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。炎陵縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(圖1)總體上層次不高、不協(xié)調(diào)。第二產(chǎn)業(yè)所占比例高，但以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)、高耗能產(chǎn)業(yè)居多，缺少高新技術(shù)企業(yè)。第一、三產(chǎn)業(yè)所占比重偏低。農(nóng)業(yè)企業(yè)雖有起步，但沒能形成規(guī)模效應(yīng)。旅游業(yè)作為炎陵縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不具規(guī)模，沒有形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈，配套設(shè)施不完善，對炎陵縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)作用不明顯。

圖1 2012年炎陵縣三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖

四 推進(jìn)羅霄山片區(qū)炎陵縣扶貧開發(fā)的主要途徑

(一)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，應(yīng)根據(jù)炎陵縣所具備的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，重點(diǎn)規(guī)劃九龍工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推進(jìn)新型工業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí);同時(shí)利用該縣“革命根據(jù)地”、瑤族等少數(shù)民族聚居地、炎帝神農(nóng)傳說等優(yōu)勢文化資源，以旅游業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)為突破口，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加就業(yè)率，增強(qiáng)炎陵縣的“造血”功能。鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，加快農(nóng)產(chǎn)品深加工，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)共同發(fā)展。

(二)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式

《炎陵縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，按照以旅游業(yè)為主導(dǎo)的低碳經(jīng)濟(jì)先行區(qū)的定位，圍繞‘又好又快、進(jìn)位爭先’戰(zhàn)略目標(biāo)，加快推進(jìn)‘四化兩型’進(jìn)程，大力實(shí)施‘生態(tài)立縣、旅游活縣、文化強(qiáng)縣、人才興縣’”的戰(zhàn)略［9］，表明轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已成為政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。炎陵縣轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，可以嘗試走一條“生態(tài)與經(jīng)濟(jì)兼顧，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，走內(nèi)涵式、集約型、規(guī)?；?、可持續(xù)”的發(fā)展之路。

(三)改變扶貧開發(fā)觀念和方式

炎陵縣的扶貧開發(fā)不能僅僅依靠外界救助與給予的方式，而應(yīng)是救濟(jì)與開發(fā)并舉，重點(diǎn)抓產(chǎn)業(yè)扶貧。救濟(jì)式扶貧，主要是針對災(zāi)民或老弱病殘的貧困戶。炎陵縣南部高寒山區(qū)的少數(shù)民族聚居地自然環(huán)境惡劣，交通閉塞，貧困程度高，應(yīng)采取救濟(jì)式扶貧方式對其進(jìn)行合理搬遷，集中居住;同時(shí)還可以通過開發(fā)式扶貧，設(shè)立民俗村，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，結(jié)合民俗文化與自然景觀，促進(jìn)少數(shù)民族文化走出去，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)開發(fā)式扶貧方面，首先要進(jìn)一步完善貧苦地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在保護(hù)其生態(tài)環(huán)境的前提下，改善人居環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)開發(fā)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。其次大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，以提高貧困人口的素質(zhì)與幸福指數(shù)為目標(biāo)，提高貧困地區(qū)的教育水平與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平;再次要充分挖掘當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源，發(fā)展好就業(yè)、效益高的特色產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)家樂、生態(tài)休閑山莊、無公害綠色蔬果生產(chǎn)基地等特色農(nóng)業(yè)，民俗村、文化長廊等民俗文化產(chǎn)業(yè)等。

(四)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

發(fā)展環(huán)境很大程度上影響發(fā)展效益。炎陵縣的貧困不是突發(fā)型貧困，而是由于歷史經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題與脆弱的生態(tài)環(huán)境因素導(dǎo)致的累積型貧困，難以在短時(shí)間內(nèi)消除?？h域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，交通通達(dá)度低，與羅霄山片區(qū)的整體聯(lián)系較弱，影響了貧困區(qū)的發(fā)展。因此要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要完善交通設(shè)施。應(yīng)加快形成以炎陵縣為中心，連接井岡山、茶陵、郴州、桂東的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，形成以衡炎高速公路及延長線、106國道、S321省道形成的縣城—沔渡、縣城—水口—龍?jiān)?、縣城—鹿原為主骨架，連通全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通路網(wǎng)。同時(shí)加強(qiáng)公路、鐵路、航運(yùn)等交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并加快實(shí)現(xiàn)全縣的通信和信息化，構(gòu)建完善的網(wǎng)絡(luò)信息化平臺(tái)，改善各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的環(huán)境。通過基礎(chǔ)設(shè)施的完善，加強(qiáng)與羅霄山片區(qū)其他地區(qū)的合作與聯(lián)系，帶動(dòng)炎陵縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(五)用好政策優(yōu)勢，整合公共資源

炎陵縣的扶貧開發(fā)可以重點(diǎn)抓住以下幾個(gè)發(fā)展機(jī)遇，利用政策優(yōu)勢，促進(jìn)扶貧工作的開展。第一，國家將羅霄山區(qū)確定為連片特困地區(qū)，擬集中力量組織扶貧攻堅(jiān)。而湖南的茶陵、炎陵、安仁、桂東、汝城、宜章六縣被納入羅霄山區(qū)扶貧攻堅(jiān)的范疇，這為炎陵縣的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)提供了政策支撐，創(chuàng)造了良好機(jī)遇。第二，目前我國正處于深刻的轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，成為當(dāng)下的主題。炎陵縣所處的區(qū)域正好是我國承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域，其主動(dòng)對接珠三角、長三角，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，增強(qiáng)獨(dú)特競爭力，有利于推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)又好又快的可持續(xù)發(fā)展。第三，長株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)配套改革試驗(yàn)區(qū)是2007年國家批準(zhǔn)的國家級(jí)配套改革試驗(yàn)區(qū)，炎陵縣位于該城市群中，應(yīng)積極參與“兩型社會(huì)”的建設(shè)，促進(jìn)其探索集約用地方式，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而加速推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化的進(jìn)程。第四，隨著PPT概念的提出，世界范圍內(nèi)的旅游扶貧開發(fā)迅速開展。旅游扶貧屬于以貧困地區(qū)為對象的反貧困戰(zhàn)略，通過對當(dāng)?shù)刭Y源保護(hù)性的開發(fā)利用，大力發(fā)展旅游業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)增長，增加貧困地區(qū)的“造血功能”，實(shí)現(xiàn)脫貧致富［10］。炎陵縣擁有“古、紅、綠”三種旅游資源，具有其他縣市無法比擬的天然優(yōu)勢，通過挖掘品牌內(nèi)涵，提升服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步加強(qiáng)旅游業(yè)的支柱地位，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)保護(hù)。

包容性增長理論是一種共享式或益貧式增長理論，對于羅霄山片區(qū)炎陵縣的扶貧開發(fā)有很重要的理論指導(dǎo)意義，在包容性增長理論的基礎(chǔ)上，促進(jìn)炎陵縣甚至整個(gè)羅霄山片區(qū)的扶貧開發(fā)，有利于片區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利共贏。炎陵縣在利用本縣優(yōu)勢資源和政策優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，應(yīng)該不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善交通通信網(wǎng)絡(luò)，改善炎陵經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，同時(shí)做好“整村推進(jìn)”、“以工代賑”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體和諧發(fā)展，為全國連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工作提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指導(dǎo)。

［1］蔡榮鑫.包容性增長理念的形成及其政策內(nèi)涵［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2009，(1).

［2］趙培紅，閆素娟.包容性增長:涵義、現(xiàn)狀與實(shí)現(xiàn)路徑——收入分配的視角［J］.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(3).

［3］向德平.包容性增長視角下中國扶貧政策的變遷與走向［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011，(4).

［4］毛陽海.試論西藏經(jīng)濟(jì)包容性發(fā)展的意義與路徑［J］.西藏民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，(4).

［5］王紅茹.胡錦濤公開倡導(dǎo)包容性增長或?qū)懭胧逡?guī)劃［EB/OL］.http://www.sina.com.cn，2010－09－28.

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［7］［8］常騫.炎陵縣扶貧開發(fā)對策研究［D］.長沙:湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

［9］炎陵縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.炎陵縣人民政府網(wǎng)，2011－02－12.

［10］倪秀英.開發(fā)貧困地區(qū)旅游市場加快脫貧步伐［J］.中國商貿(mào)，2011，(12).