國外公共住房融資模式分析及對我國的啟示

【摘要】保障房建設(shè)是我國重大的一項民生工程，隨著我國建設(shè)保障房工作不斷深入開展，保障性住房融的問題成為新形勢下保障性住房建設(shè)的瓶頸。本文介紹分析國外公共住房融資的經(jīng)驗和做法，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國保障房假設(shè)的實際情況，為完善我國保障房融資模式提供建議。

【關(guān)鍵詞】保障性住房；融資模式；國際經(jīng)驗

一、國外主要保障性住房融資模式

國外與我國保障房相對應(yīng)的住房通常被成為“公共住房”（Public housing）或“社會住房”（Social housing）。目前，國際上較為典型的公共住房供應(yīng)和融資模式有新加坡的組屋模式、日本的公共住房模式、德國的公共福利房模式、英國的可負(fù)擔(dān)住房模式和美國模式。總體看來，各國保障房的供應(yīng)模式和融資模式各具特色。主要可以大致可分為三種類型。

第一種是政府直接進(jìn)行保障房建設(shè)開發(fā)和運(yùn)營的模式，以新加坡為代表，美國、日本、德國、英國等多數(shù)國家在早期也采用此模式。新加坡公共住房的籌資與建設(shè)統(tǒng)一由建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)。建屋發(fā)展局的公用住房開發(fā)建設(shè)資金主要來自于中央公積金，并輔之以一定的財政資金。新加坡公共住房融資模式如下圖。

政府直接投資建設(shè)保障房的優(yōu)勢是，能夠在住房嚴(yán)重短缺、住房供求矛盾尖銳時期迅速提高住房供應(yīng)量，緩解中低收入家庭的住房問題。但是，此模式的一大問題是，隨著保障房建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，政府的財政壓力會越來越大，租賃型保障房建成后還需要以租養(yǎng)房，更是占用大量的財政資金。即使是財政力量雄厚的美國、德國等國家，也沒有長期采用此模式。目前，人口規(guī)模較小的新加坡是此模式的典型，日本也保留了部分參與保障房建設(shè)的政府機(jī)構(gòu)。即使依然在采用此模式的國家，政府的保障房建設(shè)資金也并非全部來自財政資金，政府通過使用公共基金，如新加坡的中央公積金、日本的財政投融資體制，支援公共住房建設(shè)。

第二種是民間參與保障房建設(shè)、政府提供金融支持的模式，以德國、英國為代表。政府直接參與保障房建設(shè)的各種弊端，使西方主要發(fā)達(dá)國家政府逐漸不再直接參與保障房建設(shè)，轉(zhuǎn)向間接參與的方式，鼓勵民間企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)成為保障房建設(shè)的主力軍，政府為其提供各種稅收、金融等方面的支持，同時，對保障房的價格和租金進(jìn)行一定程度的干預(yù)。政府通過成立專門的公共住房金融機(jī)構(gòu)，如日本的住房金融支援機(jī)構(gòu)、德國的復(fù)興信貸銀行、英國的住房金融公司，向民間企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)提供利率優(yōu)惠、期限較長的住房開發(fā)貸款；同時，政府在稅收上進(jìn)行一定程度上的減免。

第三種是政府退出干預(yù)公共住房建設(shè)，轉(zhuǎn)而提供住房補(bǔ)貼的模式，以美國現(xiàn)行模式為代表。由于政府干預(yù)公共住房建設(shè)的低效率，美國政府已逐漸停止了對公共住房供應(yīng)市場的干預(yù)，住房供應(yīng)市場基本實現(xiàn)了充分的市場化，政府轉(zhuǎn)而向住房消費市場提供租房補(bǔ)貼、住房抵押貸款貼息和擔(dān)保。美國通過建立完善的住房抵押貸款的一級和二級市場，并使用政府信用對貸款進(jìn)行擔(dān)保，鼓勵居民自購商品房。德國等國家也通過建立住房儲蓄制度等方式，提高居民的自由住房擁有率。

二、國外保障房融資的經(jīng)驗

世界各國采取的不同的保障房融資模式中，有一些較為成功的經(jīng)驗，對于我國城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)具有重要意義。

（一）財政資金以間接方式支持保障房建設(shè)

縱觀各國公共住房供應(yīng)和融資的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)政府在公共住房建設(shè)領(lǐng)域中扮演的角色由大變小。最初財政資金直接投資進(jìn)行公共住房建設(shè)開發(fā)和運(yùn)營，如20世紀(jì)60年代前的美國、公共住房發(fā)展初期的英國和德國。隨著保障房建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，政府財政的壓力越來越大，而且政府運(yùn)作具有低效率等弊端，于是各國的財政性資金不再直接參與保障房建設(shè)，而是逐步轉(zhuǎn)為公共住房建設(shè)的支持者，政府通過財政資金以利息補(bǔ)貼、貸款擔(dān)保和稅收減免等方式，提供優(yōu)惠政策鼓勵民間企業(yè)參與保障房建設(shè)，同時獲得保障房價格的干預(yù)權(quán)。

各國財政間接支持保障房建設(shè)主要有以下幾種方式。一是稅收減免優(yōu)惠政策。對公共住房的開發(fā)、銷售、出租等環(huán)節(jié)，減征或免征各種稅費，或是對參與保障房建設(shè)的民間企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠政策在各國得到廣泛的采用。二是對公共住房開發(fā)企業(yè)的開發(fā)貸款進(jìn)行利息補(bǔ)貼。如20世紀(jì)七八十年代的美國，通過“磚頭補(bǔ)貼”，補(bǔ)貼民間房產(chǎn)開發(fā)商，降低其開發(fā)成本，保證其運(yùn)營利潤，吸引社會資本參與公共住房建設(shè)。三是，為開發(fā)企業(yè)的貸款提供擔(dān)保。如英國通過住房與社區(qū)署發(fā)放的社會住房基金次級貸款，其清償順序在其他貸款之后，提高了保障房建設(shè)主體開發(fā)貸款的安全性，有利于其降低融資成本。四是，在公共住房的運(yùn)營機(jī)構(gòu)出現(xiàn)赤字時，直接給予赤字補(bǔ)貼。例如，新加坡負(fù)責(zé)公共住房運(yùn)作的建屋發(fā)展局的赤字，由新加坡政府予以全額補(bǔ)貼。這本質(zhì)上相當(dāng)于使用政府信用對公共住房運(yùn)作企業(yè)提供擔(dān)保，提高了公共住房運(yùn)營主體的安全性，進(jìn)一步降低了其融資成本。

財政資金退出保障房投資轉(zhuǎn)而以間接方式支持保障房建設(shè)，可以減輕財政預(yù)算壓力，將寶貴的財政資金盤活投入到其他民生領(lǐng)域。同時，財政資金以補(bǔ)貼、擔(dān)保等方式間接支持公共住房建設(shè)，可以發(fā)揮財政資金的“四兩撥千斤”的杠桿作用，吸引民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)。

（二）多元化社會資本參與公共住房建設(shè)

國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)非常注重采取多種方式，將多元化的社會資本引入公共住房建設(shè)。一方面，部分國家統(tǒng)籌全民公共基金為公共住房建設(shè)提供資金。如新加坡通過中央公積金局和新加坡政府投資管理公司，將中央公積金以購買特別政府債券的方式，引入公共住房建設(shè)。日本早期也通過住宅金融公庫和財政投融資體制，統(tǒng)籌郵政儲蓄、國民養(yǎng)老金和基本人壽保險等投資期限較長的資金，用國家信用歸集起來，與公共財政資金協(xié)調(diào)，用于支持公共住房建設(shè)。另外更為重要的一方面是，大部分國家廣泛吸引多種民間資本參與公共住房建設(shè)。例如，英國通過成立住房金融公司，以發(fā)行債券或借款等各種融資方式，從民間資本市場融取資金，并將這些資金以較低的利率和較長的期限轉(zhuǎn)貸給注冊社會住房業(yè)主等可負(fù)擔(dān)住房供應(yīng)主體。美國通過投資門檻低、分散投資的房地產(chǎn)投資信托基金，吸引各類民間資本，甚至家庭儲蓄，參與房地產(chǎn)建設(shè)。

除了吸引民間資本參與公共住房建設(shè)以外，各國也出臺各種措施，鼓勵民間持有公共住房。如新加坡通過“居者有其屋計劃”下建屋發(fā)展局提供的優(yōu)惠住房抵押貸款，吸引居民購買“組屋”。德國、美國分別通過健全的住房儲蓄制度和住房抵押貸款市場，鼓勵居民自購或自建住房。英國政府則通過“大規(guī)模自愿轉(zhuǎn)換”（Large Scale Voluntary Transfer，LSVTs）計劃，將原由地方政府持有的大部分存量可支付住房轉(zhuǎn)讓給民間的住房協(xié)會，由住房協(xié)會負(fù)責(zé)運(yùn)營。德國政府更是全面退出公共福利房的供應(yīng)，政府通過提供優(yōu)惠政策，鼓勵私人機(jī)構(gòu)興建公共住房并負(fù)責(zé)運(yùn)營。

引導(dǎo)多元化社會資本參與公共住房建設(shè)，并由個人或民間機(jī)構(gòu)持有和運(yùn)營公共住房，有利于充分發(fā)揮私營企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)的作用，多渠道解決中低收入家庭的住房問題。同時，政府通過政府基金或國有金融機(jī)構(gòu)向住房開發(fā)企業(yè)提供低息貸款或貸款貼息，或者依靠非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共住房建設(shè)，如公司合營的公司、住房合作社和住房協(xié)會等，政府向其稅收優(yōu)惠和低息貸款，并在其運(yùn)營出現(xiàn)赤字時提供援助。

（三）專門的公共住房金融機(jī)構(gòu)

為了支援保障房建設(shè)，世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國家都成立了專門的公共住房金融機(jī)構(gòu)，如日本的住宅金融公庫（后改制為住房金融支援機(jī)構(gòu)）、英國的住房與社區(qū)署和住房金融公司，專門為公共住房提供融資服務(wù)，新加坡成立的建屋發(fā)展局甚至集公共住房融資、建設(shè)和運(yùn)營全功能為一體。這些專門的公共住房金融機(jī)構(gòu)，通常由政府發(fā)起，是具有一定的政策性的非營利機(jī)構(gòu)。專門的公共住房金融機(jī)構(gòu)從多種渠道籌集資金，包括政府性基金、中央公積金和私人部門的資金，保障公共住房開發(fā)主體能取得充足的資金。此類機(jī)構(gòu)通常不以盈利為目的，例如英國的住房金融公司將從私人部門取得的資金以成本價格貸給可負(fù)擔(dān)住房的供應(yīng)主體，大幅降低了供應(yīng)主體的融資成本。此外，政策性公共住房金融機(jī)構(gòu)還會提供相應(yīng)的擔(dān)保機(jī)制（如英國住房與社區(qū)署的社會住房基金次級貸款），降低了公共住房供應(yīng)主體的運(yùn)營風(fēng)險和民間資本的投資風(fēng)險。

總而言之，設(shè)立專門的公共住房政策性金融機(jī)構(gòu)，一方面可以站在國家的高度，統(tǒng)籌財政性資金和全國公共性資金支援保障性住房建設(shè)，實現(xiàn)保障房資金的跨區(qū)域配置，另一方面可以通過政府主導(dǎo)型創(chuàng)新，使用各類融資模式，克服民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)動力不足的問題，鼓勵私人企業(yè)參與公共住房建設(shè)，吸引民間資本投資公共住房。建立專門的公共政策性金融機(jī)構(gòu)，還可以避免保障房與普通商品房爭奪融資資金，在支援保障房建設(shè)的同時，不會對商品住房的供給造成制約。

（四）完善的住房金融體系

無論是德國的住房儲蓄制度，新加坡的公積金制度，還是美國的以吉利美、房地美和房利美為主體的住房抵押貸款體系，住房金融體系都在住房保障政策實施中發(fā)揮著非常重要的作用。政府通過強(qiáng)制儲蓄或推出激勵措施，鼓勵居民進(jìn)行住房儲蓄，或者通過相關(guān)優(yōu)惠政策制度安排，鼓勵居民通過貸款到市場中購買自有住房。住房金融體系一方面可以為公共住房建設(shè)提供資金，如新加坡將中央公積金以購買政府債券的方式投入組屋建設(shè)，增加公共住房的供給；另一方面可以為購房者提供利息較為優(yōu)惠的住房抵押貸款，提高居民的住房自有率。

保障房作為全國性的房地產(chǎn)項目，是一個龐大的工程，需要一套完善的金融體系作為支持。保障房融資不能一味的由政府通過行政手段強(qiáng)行推動，否則，不但可能會造成資金使用的低效率，更會擠占金融市場上寶貴的信貸資源。建立完善的住房金融體系，充分發(fā)揮市場的力量配置資金，提高資金的使用效率，使多元化社會資本能夠最有效地支持保障房建設(shè)。因此，一個完善的住房金融體系對于保障房建設(shè)來說不可或缺。

三、對我國保障房融資模式的啟示

我國保障房融資模式，要著眼于中國當(dāng)前的國情，在充分借鑒成熟國家保障房融資經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，尋求適合中國保障房發(fā)展特征的新型融資模式。鑒于中國保障房的初級階段特征，解決保障房建設(shè)的資金困境，核心在于探索多元化的融資方式，通過拓寬融資渠道來吸引更多資金參與保障房建設(shè)。鑒于保障房的政策屬性和公共屬性，政府在保障房融資中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)或者引導(dǎo)作用，其中就包括探索多元化的融資方式。具體而言，首先要強(qiáng)化政府融資的主導(dǎo)地位，在此基礎(chǔ)上通過創(chuàng)新融資方式吸納各種社會資金，其次要構(gòu)建專門服務(wù)于保障房的融資機(jī)構(gòu)，最后，融資方式只是手段，關(guān)鍵在于要擴(kuò)大資金來源，允許更多的資金參與保障房建設(shè)。

（一）發(fā)揮政府在融資中的主導(dǎo)作用

保障房的公共屬性決定政府是最大的建設(shè)主體和資金供給者，特別是在保障房事業(yè)的發(fā)展初期，依托政府融資模式在保障房融資的各種模式中更是占據(jù)著絕對主導(dǎo)地位。中國探索保障房融資模式，首先要立足于當(dāng)前中國保障房事業(yè)發(fā)展的階段性特征，強(qiáng)調(diào)政府融資模式的主導(dǎo)性和引導(dǎo)性，充分發(fā)揮并放大政府作用。在此基礎(chǔ)之上，再去探索創(chuàng)新型的融資方式。

總體而言，可供使用的政府融資模式主要有三種：第一種模式是財政資金融資，即政府通過財政支付直接或間接支持保障房建設(shè)，它是政府融資最簡單也是最重要的一種方式。從中國保障房事業(yè)的未來發(fā)展趨勢看，財政撥款應(yīng)當(dāng)成為保障房建設(shè)的常態(tài)固定資金來源，并主要通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、直接投資等方式為保障房建設(shè)提供資金。第二種模式是銀行貸款，即政府依托保障房建設(shè)平臺公司向政策性銀行、商業(yè)銀行以及住房公積金中心申請貸款來建設(shè)保障房。未來，銀行貸款仍然要發(fā)揮主力作用，同時通過制度完善來強(qiáng)化住房公積金貸款對保障房建設(shè)的資金支持。第三種融資模式是債券融資，目前地方政府通過各種融資平臺來發(fā)行企業(yè)債券并用于保障房建設(shè)，并提供擔(dān)保。伴隨著中國債券市場的發(fā)育與完善，地方政府自行發(fā)債將是大趨勢，在此背景下，地方政府可以通過發(fā)行市政債券或者建設(shè)的方式來為保障房建設(shè)提供資金。

（二）創(chuàng)新項目融資模式

在保障房的融資過程中，特別是在發(fā)展的早期階段，政府的主導(dǎo)或引導(dǎo)作用非常重要。但是，從中國當(dāng)前的實際情況看，面對捉襟見肘的地方財政和日益放大的保障房需求，單純一種政府融資是很難甚至無法實現(xiàn)中國保障房建設(shè)目標(biāo)的。特別是伴隨著中國保障房事業(yè)的發(fā)育與成熟，盡管政府融資支持相對穩(wěn)定，但從相對數(shù)量看，政府融資支持所發(fā)揮作用應(yīng)當(dāng)趨于弱化，轉(zhuǎn)而更多的依托市場融資。

創(chuàng)新項目融資模式來解決保障房融資難的問題，是多數(shù)國家普遍使用的一種方法，也是當(dāng)前中國應(yīng)積極探索的一種手段。具體而言，創(chuàng)新保障房的項目融資模式，一方面可以借鑒成熟國家的經(jīng)驗，采用BT模式、BOT模式、PPP模式、TOT模式、REITs模式和ABS模式等多種融資模式；另一方面，可以結(jié)合中國的國情，著眼于當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、土地制度、財政制度、住房供求結(jié)構(gòu)等，創(chuàng)新符合中國保障房建設(shè)需要的新型融資模式；同時，還要針對中國每一種保障房的特定情況，創(chuàng)新有針對性的融資模式，保證每一種融資模式的科學(xué)、合理與適用。政府可以先在部分地區(qū)或城鎮(zhèn)進(jìn)行小范圍的試點試行，通過項目實際運(yùn)作的收益情況、暴露的問題及解決來檢驗這些新型融資模式的可行性與合理性，待成熟之后再逐步推廣開來。

（三）設(shè)立專門的融資機(jī)構(gòu)

探索保障房的融資模式，不僅僅要專注于具體的融資方式，還要強(qiáng)調(diào)融資體制的改革。從成熟國家的經(jīng)驗看，成立專門的保障房融資機(jī)構(gòu)或平臺并依托該機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)保障房的融資，是一種較好的選擇。具體來說，中國可以效仿新加坡中央公積金局、韓國國民住宅基金以及日本住宅金融公庫的做法，設(shè)立自己的保障房融資機(jī)構(gòu)，并由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向保障房建設(shè)主體提供低于市場平均成本的資金。設(shè)立專門服務(wù)于保障房建設(shè)的融資機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)注意三個方面：第一，保障房融資機(jī)構(gòu)不以利潤最大化目的。保障房融資機(jī)構(gòu)不同于市場化的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，它是由政府主導(dǎo)成立并著眼于保障房建設(shè)的政策性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以低于市場平均水平的資金成本向保障房建設(shè)和運(yùn)營主體提供資金，彌補(bǔ)資金缺口。保障房融資機(jī)構(gòu)的經(jīng)營赤字，應(yīng)當(dāng)由政府財政給予政策性補(bǔ)貼。第二，保障房融資機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)專門服務(wù)于保障房建設(shè)和運(yùn)營。保障房融資機(jī)構(gòu)提供的資金，只能用于與保障房相關(guān)的領(lǐng)域，不得與其他資金混業(yè)，更不能挪為他用。第三，保障房融資機(jī)構(gòu)應(yīng)建設(shè)服務(wù)于本地區(qū)保障房建設(shè)為主，同時兼顧其他地區(qū)的保障房事業(yè)發(fā)展，從而實現(xiàn)保障房資金利用效率的最大化?？傊O(shè)立保障房融資機(jī)構(gòu)，核心目的在于發(fā)揮杠桿作用，盤活市場中的存量資金，為保障房建設(shè)提供低成本、專業(yè)化、專門化的融資服務(wù)。

（四）擴(kuò)大可使用的資金來源

探索保障房的融資模式，根本目的在于吸納更多資金來支持保障房建設(shè)，從這層意義上講，擴(kuò)大可供保障房建設(shè)使用的資金來源，也是創(chuàng)新保障房融資模式的重要內(nèi)容。從中國當(dāng)前保障房的融資實踐看，政府財政資金、銀行信貸資金是支持保障房建設(shè)的主力，同時包括部分國有土地出讓金、住房公積金增值收益以及私人資本也參與保障房建設(shè)。但是，面對巨大的市場需求，現(xiàn)有的資金仍是杯水車薪?；诖耍谔剿魅谫Y方式的同時，還要逐步擴(kuò)大資金來源?？傮w來看，應(yīng)從四個方面著手：一是構(gòu)建政府財政資金投入的常態(tài)機(jī)制。作為政府發(fā)揮主導(dǎo)或引導(dǎo)作用的核心手段，財政資金支持應(yīng)當(dāng)成為保障房建設(shè)的常態(tài)固定資金來源。當(dāng)然，政府的財政支持應(yīng)當(dāng)伴隨著中國保障房事業(yè)的不斷發(fā)展，逐漸由直接投資建設(shè)轉(zhuǎn)向貨幣補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等間接投資。二是強(qiáng)化信貸資金、住房公積金、國有土地出讓金等資金對保障房的支持。目前，國家已經(jīng)出臺了相關(guān)政策，鼓勵這些資金用于保障房建設(shè)。未來，國家應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大用于保障房建設(shè)的資金比例，特別要強(qiáng)調(diào)政策性銀行通過長期貸款來支持保障房建設(shè)。三是允許社?；?、保險資金參與投資保障房建設(shè)，投資形式既可以是權(quán)益投資也可以是債券投資，同時銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會要會同住建部等部門鼓勵銀行、信托等理財產(chǎn)品投資保障房，擴(kuò)大保障房建設(shè)的資金來源渠道。四是盤活社會上的存量私人資本，依托資本市場并通過各種資本運(yùn)營手段來拓寬資金供給渠道。

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作者簡介

張勇（1963-）男，山西平遙人，漢族，碩士，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院國際金融專業(yè)2009級博士研究生，研究方向：房地產(chǎn)金融與創(chuàng)新。

1參考資料：鄭智東，國外住房金融研究匯編，2009。