城市新區(qū)容積率控制閾值探討——以居住和商業(yè)用地為例

郭 靜，李 佳，劉科偉

(西北大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，陜西西安 710127)

城市新區(qū)作為城市社會經(jīng)濟(jì)功能的一個重要單元成為促進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化、加快城市建設(shè)的重要手段，大規(guī)模、高速度的新區(qū)開發(fā)建設(shè)亦成為我國近年來城市建設(shè)的重要內(nèi)容。容積率作為我國控制性詳細(xì)規(guī)劃的一項(xiàng)強(qiáng)制規(guī)劃指標(biāo)，不僅是城市管理部門對城市建設(shè)及其土地實(shí)行有效管理的重要手段，亦是衡量城市土地利用強(qiáng)度和居住環(huán)境質(zhì)量的重要指標(biāo)以及影響開發(fā)商利益的重要技術(shù)參數(shù)。在新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段，對新區(qū)容積率控制閾值進(jìn)行界定，可有效提高新區(qū)土地利用效率，促進(jìn)土地市場的公平競爭，使規(guī)劃成果與市場經(jīng)濟(jì)更好的協(xié)調(diào)，對平衡社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益也具有重要的意義。

1 城市新區(qū)容積率影響因素

1.1 經(jīng)濟(jì)因素

我國的“二級”土地開發(fā)模式使容積率控制閾值的確定不再僅僅是城市規(guī)劃部門的事情，亦與開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。因此，經(jīng)濟(jì)因素成為影響容積率控制閾值的重要因素。值得注意的是，不同于城市舊城改造，城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)一般較少涉及改造成本、人口安置轉(zhuǎn)移等問題，故在眾多經(jīng)濟(jì)因素當(dāng)中，土地價(jià)格和建造成本是對容積率控制閾值影響最大的兩個要素。

1.1.1 土地價(jià)格 市場經(jīng)濟(jì)條件下，地價(jià)作為政府調(diào)控土地價(jià)值的有效手段，是影響容積率的重要因素之一。一般情況下，容積率與地價(jià)是呈正相關(guān)關(guān)系的。因此，地價(jià)越高的地區(qū)容積率越高;反之，則容積率相對較低。如中心區(qū)、商業(yè)區(qū)等區(qū)位條件較好、服務(wù)配套完善的地塊因其地價(jià)較高，開發(fā)商為降低分?jǐn)偟絾挝唤ㄖ娣e的地價(jià)額，獲得更多的經(jīng)濟(jì)利潤，其容積率往往要高于城市其他地塊。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的提高，人們對生活空間的舒適度及景觀環(huán)境的關(guān)注度也日益增加。過高的容積率不僅會導(dǎo)致交通擁堵和日照不足，造成地塊環(huán)境質(zhì)量的降低，亦會對人們的心理造成負(fù)面影響。這些負(fù)面效應(yīng)將導(dǎo)致土地開發(fā)項(xiàng)目競爭優(yōu)勢減退，使消費(fèi)者愿意支付的單位建筑面積銷售單價(jià)下降，從而降低土地價(jià)值，造成土地價(jià)格的下降。

因此，應(yīng)科學(xué)合理地平衡容積率與土地價(jià)格的關(guān)系，使容積率既保證了土地利用效益，又使土地價(jià)值達(dá)到最大化，以有效地引導(dǎo)和控制開發(fā)項(xiàng)目容積率。

1.1.2 建造成本 建造成本作為建設(shè)項(xiàng)目成本費(fèi)用的重要組成部分是影響容積率的另一重要經(jīng)濟(jì)因素。

通常情況下，開發(fā)商為追求利益最大化，往往盡可能地提高容積率以增加項(xiàng)目總收益，甚至出現(xiàn)開發(fā)容積率遠(yuǎn)高于規(guī)劃容積率的現(xiàn)象。但當(dāng)容積率超過某一上限值時，單位面積總成本就會因單方工程造價(jià)的上升而增加，致使開發(fā)項(xiàng)目的總利潤開始下降。如《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50096-2011中規(guī)定“十二層及十二層以上的住宅，每棟樓設(shè)置電梯不應(yīng)少于兩臺，其中應(yīng)設(shè)置一臺可容納擔(dān)架的電梯。”故當(dāng)容積率超過某一上限值時，單位面積總成本就會因單方工程造價(jià)的上升而增加，致使開發(fā)項(xiàng)目的總利潤開始下降，出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。因此，開發(fā)商應(yīng)綜合衡量各項(xiàng)開發(fā)影響因素，因地制宜、合理的確定項(xiàng)目容積率，而不是一味地追求高容積率，甚至突破容積率上限。

1.2 環(huán)境因素

1.2.1 地塊空間環(huán)境 地塊空間環(huán)境和容積率是緊密相關(guān)的，日照通風(fēng)、綠化環(huán)保、交通疏散、公共開放空間等環(huán)境因素均與容積率相互制約。由于不同性質(zhì)用地對地塊空間環(huán)境的要求不同，故確定不同性質(zhì)用地容積率控制閾值的環(huán)境因素也有所差異。如居住用地應(yīng)重點(diǎn)考慮日照間距、綠地率等環(huán)境因素對容積率的影響;商業(yè)設(shè)施用地則應(yīng)重點(diǎn)考慮建筑后退道路紅線距離、交通疏散、停車位等空間要求對容積率的影響。

良好的空間環(huán)境是保證居民生活質(zhì)量和城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件，因此需要以地塊空間環(huán)境條件來控制土地的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，避免因過度開發(fā)而造成的空間環(huán)境擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降等問題。

1.2.2 城市設(shè)計(jì)要求 城市設(shè)計(jì)作為組織和優(yōu)化城市空間的重要手段之一，對容積率的確定有著一定的調(diào)控作用［1］。如城市設(shè)計(jì)中對歷史文化、自然風(fēng)貌周邊區(qū)域的建筑風(fēng)貌和限高要求，將直接影響周邊地塊容積率的控制閾值范圍，使其值處在相對較低的水平;城市形態(tài)、視線走廊的確定也會一定程度上對地塊建筑層高和建筑風(fēng)貌提出要求，從而影響地塊容積率等。

城市新區(qū)作為體現(xiàn)城市現(xiàn)代化和城市形象的載體，在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，其容積率的確定更應(yīng)考慮城市設(shè)計(jì)要求，使地塊開發(fā)強(qiáng)度與新區(qū)整體空間形態(tài)與景觀風(fēng)貌相協(xié)調(diào)，以規(guī)范新區(qū)建設(shè)，彰顯新區(qū)特色。

2 容積率控制閾值預(yù)測

由于公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度一般有相關(guān)的技術(shù)規(guī)范規(guī)定和政策要求，故這里只對居住用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的容積率控制閾值進(jìn)行研究預(yù)測。但鑒于商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地中的B3類用地容積率一般無嚴(yán)格規(guī)定，因此本文只對B1和B2類商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的容積率控制閾值進(jìn)行研究。

圖1 技術(shù)路線圖Fig.1 Technology roadmap

2.1 容積率下限預(yù)測

對容積率下限進(jìn)行求算，一方面是為了保證地塊開發(fā)的效益，防止無效益或低效益開發(fā)造成的土地浪費(fèi);另一方面則是為了權(quán)衡政府與開發(fā)商的利益，增加開發(fā)項(xiàng)目的可行性。而基于行業(yè)基準(zhǔn)利潤的容積率下限求算，可較好地平衡經(jīng)濟(jì)利益與社會環(huán)境利益，故是較為公平、科學(xué)的容積率下限預(yù)測方法。

以往經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的容積率下限確定通常以開發(fā)商征得地塊的總面積作為容積率下限的計(jì)算因子，而實(shí)際上，開發(fā)商所征得的地塊中往往存在部分用地是作為非營利性用地進(jìn)行開發(fā)的，如公共綠地、廣場等。因此，在實(shí)際應(yīng)用中，應(yīng)首先求得基于經(jīng)濟(jì)效益的建筑總量，再將其分配在項(xiàng)目開發(fā)用地面積上，由此求得的容積率下限值才能更好地適應(yīng)引導(dǎo)和控制新區(qū)開發(fā)建設(shè)。

容積率下限Fmin測算公式為:

其中:P0為單位面積建筑平均售價(jià);P1為土地出讓價(jià)格;P2為前期工程費(fèi);P3為基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用;P4為建筑安裝工程費(fèi);P5為其他開發(fā)費(fèi)用(包括開發(fā)間接費(fèi)用、建設(shè)單位管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、銷售費(fèi)用、相關(guān)稅費(fèi)和不可預(yù)見費(fèi)等)，為簡化計(jì)算，此處不考慮貸款利率;m為行業(yè)基準(zhǔn)利潤率(或行業(yè)平均投資利潤率);A為可銷售的建筑總面積;S為凈用地面積;S0為總地塊面積;S公共為公共用地面積(包括道路面積、綠地面積等公共用地面積)，F(xiàn)min為容積率下限。

通過對以上公式的計(jì)算，即可求得容積率下限Fmin。當(dāng)容積率低于Fmin時，開發(fā)商所得到的項(xiàng)目利潤將低于市場正常盈利水平，項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益較低;當(dāng)容積率高于Fmin時，開發(fā)商所獲得的項(xiàng)目利潤將高于市場平均盈利水平，項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益較好。但開發(fā)商若一味追求超額利潤增加容積率，也會造成因建設(shè)成本增加和地塊環(huán)境質(zhì)量下降導(dǎo)致開發(fā)商經(jīng)濟(jì)利益受損。

2.2 容積率上限預(yù)測

2.2.1 居住用地容積率上限預(yù)測 在居住用地中，因容積率過高帶來的負(fù)面影響中最突出的就是建筑過密導(dǎo)致的日照不足和公共綠地缺乏。因此，居住用地容積率上限預(yù)測需以日照標(biāo)準(zhǔn)和綠地率為首要約束條件，通過對建筑日照間距和公共綠地面積的雙重控制，求得滿足社會環(huán)境效益的容積率上限值。

(1)建筑日照標(biāo)準(zhǔn)約束條件下的容積率上限預(yù)測

1)確定“單體建筑間距控制區(qū)”范圍

住宅建筑單體形式是影響總建筑基底面積的重要因素。一般而言，居住區(qū)建筑單體的形式可分為板式和塔式兩種［2］。針對選擇的住宅單體建筑，按照國家和地方的日照標(biāo)準(zhǔn)和居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行控制間距計(jì)算，包括南北向間距和側(cè)向間距(見圖2)。

圖2 單體建筑間距控制區(qū)示意圖Fig.2 The control area of Building interval

一般而言，多層居住建筑的日照間距可按照式(4)進(jìn)行控制;高層居住建筑的日照間距則按照地方相關(guān)技術(shù)規(guī)定進(jìn)行控制，以滿足冬至日照時間不低于1 h為標(biāo)準(zhǔn)。

其中，d為建筑間距;H為建筑高度;i為日照系數(shù);建筑層高假定為2.8 m。

2)容積率上限預(yù)測

容積率的大小與建筑平均層數(shù)和住宅建筑密度有直接關(guān)系。在滿足建筑日照標(biāo)準(zhǔn)的條件下，住宅建筑凈密度和建筑平均層數(shù)越大，容積率越大;反之，容積率越小。在一定用地面積和日照標(biāo)準(zhǔn)條件下，總存在一個建筑平均層數(shù)，使地塊在滿足建筑日照間距的基礎(chǔ)上達(dá)到地塊的最大容積率，此時所求出的容積率即為建筑日照標(biāo)準(zhǔn)約束條件下的容積率上限。建筑日照間距、建筑平均層數(shù)與住宅建筑凈密度的關(guān)系如下:

其中，kj為第j種住宅建筑單體的個數(shù);aj為第j種住宅建筑單體的面寬;bj為第j種住宅建筑單體的進(jìn)深;cj為第j種住宅建筑的側(cè)向間距;d為建筑間距;S 為凈用地面積;j=1，2，3，…，n。

故容積率上限測算公式為:

其中，F(xiàn)為容積率;D為住宅建筑凈密度;H為建筑平均層數(shù);kj為第j種住宅建筑單體的個數(shù);aj為第j種住宅建筑單體的面寬;bj為第j種住宅建筑單體的進(jìn)深;S為凈用地面積;j=1，2，3，…，n。

(2)公共綠地指標(biāo)約束條件下的容積率上限預(yù)測模型

因容積率過高導(dǎo)致的公共綠地缺乏不僅降低了居民生活環(huán)境質(zhì)量，亦不利于居民的身心健康。因此，有必要以公共綠地指標(biāo)為約束條件，對居住用地的容積率上限進(jìn)行預(yù)測，通過控制公共綠地面積，求得容積率上限。

容積率上限測算公式為:

其中，A為建筑總量;S綠地為公共綠地面積;S人均為人均住房建筑面積，根據(jù)地方相關(guān)規(guī)定確定;I為人均公共綠地標(biāo)準(zhǔn);S為凈用地面積;F為容積率。

由公式(7)，(8)可知，容積率越大，公共綠地面積就越多。參照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(GB50180-93)》中對公共綠地控制指標(biāo)的要求，即可得到公共綠地指標(biāo)約束條件下的最大容積率。將建筑日照標(biāo)準(zhǔn)約束條件下的容積率上限和綠地率約束條件下的容積率上限進(jìn)行比較，取較小值，即為居住用地的容積率上限。

2.2.2 商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地容積率上限預(yù)測在商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地中，常出現(xiàn)因容積率過高導(dǎo)致停車位、疏散場地不足等問題，進(jìn)而造成地塊及周邊地區(qū)空間環(huán)境質(zhì)量的下降，以及一系列的交通、安全隱患。因此，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地容積率上限預(yù)測需以停車位配比指標(biāo)和人均疏散用地指標(biāo)為首要約束條件，對停車位數(shù)量和疏散場地面積進(jìn)行嚴(yán)格控制，以求得容積率上限值。

將商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地視為由建筑基底面積、疏散場地、地面停車位和建筑退線面積4部分組成［3］，那么商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的容積率上限Fmax測算公式為:

其中:S疏散為疏散用地面積;S人均疏散為人均疏散場地面積，取1 m2/人;S地面停車為地面停車場面積;S單位停車為地面停車單位停車面積，取25 m2/個;S退線為地塊最大退線面積，具體值按照地方相關(guān)技術(shù)規(guī)定要求確定;S0為總地塊面積;r為商業(yè)建筑疏散人數(shù)系數(shù)(見表1);p為停車位配比指標(biāo)(見表2);m為地下停車位個數(shù)，據(jù)實(shí)際情況而定;D'為商業(yè)建筑密度;Fmax為容積率上限。

表1 疏散人數(shù)系數(shù)Tab.1 Number of evacuation coefficient

表2 各類用地停車位配比指標(biāo)Tab.2 Various land-use of the ratio of parking index

2.3 容積率控制閾值修正

對容積率控制閾值的預(yù)測不應(yīng)只考慮經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益，還應(yīng)考慮周邊景觀要素，從城市設(shè)計(jì)的角度對容積率控制閾值做進(jìn)一步修正。在修正容積率指標(biāo)時，應(yīng)首先考慮城市新區(qū)整體空間形態(tài)和風(fēng)貌要求，對各地塊的容積率指標(biāo)進(jìn)行合理分區(qū)。如濱水或生態(tài)景觀區(qū)的容積率往往需控制在較低水平，而商業(yè)或行政中心的容積率則相對較高等。在此基礎(chǔ)上，對新區(qū)各分區(qū)地塊的建筑高度、建筑后退等方面進(jìn)行調(diào)控。如對重要街道兩側(cè)的建筑后退距離進(jìn)行調(diào)控;視線通廊兩側(cè)建筑高度應(yīng)較低，以保證城市景觀滲透，提升新區(qū)整體空間環(huán)境和景觀風(fēng)貌等。這些城市設(shè)計(jì)要求都會影響地塊開發(fā)強(qiáng)度，從而達(dá)到提升土地開發(fā)的空間效益與品質(zhì)的作用。

此外，不同的區(qū)域自身?xiàng)l件也會影響容積率控制閾值的修正。如位于平原的城市新區(qū)應(yīng)注重協(xié)調(diào)相鄰地塊的開發(fā)強(qiáng)度，而位于山區(qū)的城市新區(qū)則重城市天際線與山體輪廓的關(guān)系，組織立體空間上的容積率協(xié)調(diào)等。

3 結(jié)語

容積率作為衡量土地利用效率的有效指標(biāo)，其確定方法的研究不僅是一個技術(shù)問題，更是一個經(jīng)濟(jì)和社會問題。同時，容積率作為控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心控制指標(biāo)，其數(shù)值不應(yīng)是一個定值(最大值)，而是一個區(qū)間值。本文所探討的容積率確定方法先運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本收益法求得基于經(jīng)濟(jì)效益的容積率下限，然后將日照標(biāo)準(zhǔn)、公共綠地、交通疏散等約束指標(biāo)應(yīng)用于求算居住用地與商業(yè)服務(wù)業(yè)用地容積率上限的預(yù)測方法之中，最后以新區(qū)城市設(shè)計(jì)要求對容積率控制閾值進(jìn)行修正。容積率控制閾值的研究是為了在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中能更好地協(xié)調(diào)城市開發(fā)建設(shè)與社會環(huán)境效益，使容積率能更富彈性以滿足實(shí)際建設(shè)需要，最終提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的可操作性和權(quán)威性。

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