徐紹史：發(fā)改委的“兩難”與“雙?！?/h1>
2013-12-31 00:00:00丁沙姚一然
財經(jīng)國家周刊 2013年10期
徐紹史就任國家發(fā)改委主任一職，已近兩月。
據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，這位昔日的國土資源部部長留給身邊人的印象是做事低調(diào)、務(wù)實、嚴(yán)謹(jǐn)，重視政策平衡，且在統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系方面能力較強(qiáng)。其任職期間，一直在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)國土資源的“雙?！迸c“兩難”之間輾轉(zhuǎn)騰挪。
履新的徐紹史沿襲了在國土部時的低調(diào)風(fēng)格，其公開活動與言論并不多見諸報端。但國家發(fā)改委主任這一位置，注定令其成為輿論關(guān)注的焦點。
發(fā)改委，顧名思義，“改革”應(yīng)成為其主要職責(zé)之一。然而由于管轄領(lǐng)域廣泛，其諸多司局被認(rèn)為握有制定政策與項目審批的實權(quán)，并在過去多年的經(jīng)濟(jì)調(diào)控中不乏使用微觀手段，因此，發(fā)改委動輒成為輿論“吐槽”對象，尤其在物價上漲之時，更會被推至風(fēng)口浪尖。
此時此刻，徐紹史接手的發(fā)改委面臨著調(diào)整自身職能、繼續(xù)推動深水區(qū)改革、更進(jìn)一步釋放改革紅利的歷史使命。
3月16日履新當(dāng)天，一句“責(zé)任很大、壓力也很大”成為他送給媒體的“開場白”。
3月26日，發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價格形成機(jī)制的通知》，成為其上任后第一項實際改革舉措。業(yè)界認(rèn)為，這一改革方案明顯淡化了成品油定價機(jī)制中的政府干預(yù)。
更多改革還有待推動?！敦斀?jīng)國家周刊》記者了解到，發(fā)改委當(dāng)下的重要工作包括加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，做好征地及住房制度改革，并推進(jìn)收入分配制度改革、行政管理體制改革等多項“硬骨頭”，發(fā)改委預(yù)期將逐步下放微觀經(jīng)濟(jì)的具體管理，轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控制造改革頂層設(shè)計。
這些舉措能否在將來落于實處，更加考驗徐紹史的改革魄力與平衡藝術(shù)。
起步資源價改
3月26日，國家發(fā)改委網(wǎng)站貼出通知，決定降低內(nèi)地成品油價格，縮短成品油調(diào)價周期，取消調(diào)價幅度限制，調(diào)整掛靠油種。就此，新版油價機(jī)制出爐。
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，成品油價格改革只是資源價格改革的序幕。下一步徐紹史會抓住物價水平較為穩(wěn)定的契機(jī)，繼續(xù)推進(jìn)資源價格改革，食品油、天然氣等都是資源價改探索的具體對象。
國家發(fā)改委能源研究所所長韓文科對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，考慮到居民對資源價格調(diào)整的承受力，資源價格改革需要循序漸進(jìn)，逐步探索市場的接受程度在哪里?！霸诎l(fā)改委推動的中國能源戰(zhàn)略調(diào)整中，價格改革只是當(dāng)下要最先推動的一個環(huán)節(jié)，其最終目標(biāo)是改變中國高污染的生產(chǎn)和消費方式。”
在土地資源方面，徐紹史在國土領(lǐng)域長期就職的經(jīng)歷，有利于發(fā)改委更好地推動資源優(yōu)化配置。國土資源部承擔(dān)保護(hù)與合理利用土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的責(zé)任?！霸趪临Y源部打基礎(chǔ)、摸家底方面做了兩項重要的工作，一是搞了全國土地的第二次調(diào)查，二是搞了礦產(chǎn)資源的三項調(diào)查。”徐紹史在即將離任國土資源部長時做最后一次公開答記者問時這樣總結(jié)。
遲福林指出，國土問題越來越成為宏觀調(diào)控中的突出問題，綜合考慮資源承載能力和環(huán)境容量對制定產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃意義重大。
發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心一位負(fù)責(zé)人稱，以徐紹史在國土資源部的經(jīng)歷，在城鎮(zhèn)化執(zhí)行中，有助于協(xié)調(diào)好和國土部的關(guān)系，或?qū)Τ擎?zhèn)化當(dāng)中的土地利用帶來影響，會更偏重于對存量土地的重新開發(fā)。
記者了解到，目前發(fā)改委下屬部門已和國土部進(jìn)行合作，探討國土資源的再規(guī)劃問題，并成立了專項課題組，對部分區(qū)域給予土地政策支持，從宏觀上把握城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的土地供給。
轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計
中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室相關(guān)人員指出，在中央政府推動的本輪中央機(jī)構(gòu)職能改革中，發(fā)改委將放開部分微觀的經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，其主要職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控與改革頂層設(shè)計，更進(jìn)一步發(fā)揮發(fā)改委推動“改革”的功能。
從這個意義上講，發(fā)改委自身的職能調(diào)整與推動全國范圍的深水區(qū)改革，相輔相成。
上述人士指出，發(fā)改委職能將在研判經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、設(shè)計改革方案與制度建設(shè)等方面聚焦。
4月19日下午，發(fā)改委召開委機(jī)關(guān)副處級以上干部、委直屬、聯(lián)系單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員會議，指出結(jié)合即將開展的“大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變”活動，把職能轉(zhuǎn)變作為轉(zhuǎn)變作風(fēng)的突破口，進(jìn)一步簡政放權(quán)，優(yōu)化程序，減少流程，提高效率。
雖然職能調(diào)整大方向較為明確，但具體如何推進(jìn)，仍具不確定性。據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，發(fā)改委將如何轉(zhuǎn)向并偏重于宏觀政策的中長期規(guī)劃、能源戰(zhàn)略格局是否應(yīng)由其布局、是否能真正起到改革推動作用、在改革過程中如何協(xié)調(diào)各職能部門關(guān)系等，都是關(guān)于發(fā)改委職能調(diào)整的現(xiàn)存爭議，需在日后的改革進(jìn)程中從長計議、逐步解決。
在遲福林看來，聚焦于當(dāng)下，徐紹史需做好兩件對于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定極為重要的事。一是科學(xué)、及時、有效地把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策方向，確保經(jīng)濟(jì)不會出現(xiàn)大的波動；二是處理好中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的剛性約束，以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序。
據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，發(fā)改委主要行政單位的宏觀調(diào)控職能逐步凸顯后，其下設(shè)事業(yè)單位將更加突出“智庫”定位，為宏觀調(diào)控與改革頂層設(shè)計提供智力支持。
發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、國際發(fā)展合作中心的相關(guān)人士均向記者表示，其目前的工作加強(qiáng)了與各部委的合作互動，以及地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的設(shè)計。
放權(quán)與擴(kuò)權(quán)
轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計的發(fā)改委要釋放出市場本身的活力，需更進(jìn)一步地放開審批事項，減少經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)，以放權(quán)破題職能轉(zhuǎn)變。
2013年全國兩會上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，目前國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。
對于發(fā)改委而言，其審批各地投資項目的標(biāo)準(zhǔn)之一是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。目錄是發(fā)改委于2005年制定的，其后在2011年、2013年做出調(diào)整。這個約五萬字的目錄十分龐大，將產(chǎn)業(yè)分為鼓勵、限制和禁止三大類。北京大學(xué)國家發(fā)展學(xué)院副院長盧鋒指出，發(fā)改委職能轉(zhuǎn)變要想奏效、下放審批權(quán)，目前的重要著力點在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策。
未來，發(fā)改委一方面要通過對產(chǎn)業(yè)政策的把握，強(qiáng)化宏觀調(diào)控的職能；另一方面，則需要在放開審批權(quán)方面推出實質(zhì)性舉措。發(fā)改委需要在放權(quán)與擴(kuò)權(quán)之間尋求平衡。
與就職國土部時，需在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)國土資源二者間小心平衡相似，協(xié)調(diào)加強(qiáng)宏觀調(diào)控與放寬微觀審批之間的關(guān)系，將成為徐紹史面臨的一大考驗。
值得注意的是，本輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，發(fā)改委又增加了人口規(guī)劃、管理電力的雙重權(quán)力：人口計生委的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略及人口政策職責(zé)歸屬發(fā)改委；原電監(jiān)會并入能源局，統(tǒng)歸發(fā)改委管理。
方案公布后，業(yè)內(nèi)對于發(fā)改委擴(kuò)權(quán)的憂慮有所加重。但國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，這兩項擴(kuò)權(quán)與發(fā)改委被要求的放權(quán)并不矛盾?！叭丝谝?guī)劃屬于國家戰(zhàn)略層面，應(yīng)由國家發(fā)改委統(tǒng)一規(guī)劃、制定”，“同時電監(jiān)會并入能源局，能源局只是發(fā)改委的掛靠機(jī)構(gòu)，本身是獨立的”。
而國家發(fā)改委能源研究所研究員高世憲告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，發(fā)改委一直掌握著核心的電價和能源定價權(quán)，如果要完善市場價格機(jī)制，必須要放開定價權(quán)和市場準(zhǔn)入的權(quán)利。
下一步，如何平衡好發(fā)改委與能源局及其他部門的關(guān)系，對改革也將有重要意義。中編辦人士指出，這次重組能源局，要處理好跟發(fā)改委的關(guān)系。能源局歸屬發(fā)改委管理，但其辦事機(jī)構(gòu)還設(shè)在國家能源局。下一步改革措施，發(fā)改委或能源局的相關(guān)部門可能均有涉及，須界定好各自具體職能的邊界。
- 財經(jīng)國家周刊的其它文章
- 英文要目
- 財經(jīng)世界地圖
- 紫色驚嘆號
- 程序化崩盤
- 說不盡的帕金森
- 輸贏未定的凱恩斯與哈耶克
徐紹史就任國家發(fā)改委主任一職，已近兩月。
據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，這位昔日的國土資源部部長留給身邊人的印象是做事低調(diào)、務(wù)實、嚴(yán)謹(jǐn)，重視政策平衡，且在統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系方面能力較強(qiáng)。其任職期間，一直在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)國土資源的“雙?！迸c“兩難”之間輾轉(zhuǎn)騰挪。
履新的徐紹史沿襲了在國土部時的低調(diào)風(fēng)格，其公開活動與言論并不多見諸報端。但國家發(fā)改委主任這一位置，注定令其成為輿論關(guān)注的焦點。
發(fā)改委，顧名思義，“改革”應(yīng)成為其主要職責(zé)之一。然而由于管轄領(lǐng)域廣泛，其諸多司局被認(rèn)為握有制定政策與項目審批的實權(quán)，并在過去多年的經(jīng)濟(jì)調(diào)控中不乏使用微觀手段，因此，發(fā)改委動輒成為輿論“吐槽”對象，尤其在物價上漲之時，更會被推至風(fēng)口浪尖。
此時此刻，徐紹史接手的發(fā)改委面臨著調(diào)整自身職能、繼續(xù)推動深水區(qū)改革、更進(jìn)一步釋放改革紅利的歷史使命。
3月16日履新當(dāng)天，一句“責(zé)任很大、壓力也很大”成為他送給媒體的“開場白”。
3月26日，發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價格形成機(jī)制的通知》，成為其上任后第一項實際改革舉措。業(yè)界認(rèn)為，這一改革方案明顯淡化了成品油定價機(jī)制中的政府干預(yù)。
更多改革還有待推動?！敦斀?jīng)國家周刊》記者了解到，發(fā)改委當(dāng)下的重要工作包括加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，做好征地及住房制度改革，并推進(jìn)收入分配制度改革、行政管理體制改革等多項“硬骨頭”，發(fā)改委預(yù)期將逐步下放微觀經(jīng)濟(jì)的具體管理，轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控制造改革頂層設(shè)計。
這些舉措能否在將來落于實處，更加考驗徐紹史的改革魄力與平衡藝術(shù)。
起步資源價改
3月26日，國家發(fā)改委網(wǎng)站貼出通知，決定降低內(nèi)地成品油價格，縮短成品油調(diào)價周期，取消調(diào)價幅度限制，調(diào)整掛靠油種。就此，新版油價機(jī)制出爐。
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，成品油價格改革只是資源價格改革的序幕。下一步徐紹史會抓住物價水平較為穩(wěn)定的契機(jī)，繼續(xù)推進(jìn)資源價格改革，食品油、天然氣等都是資源價改探索的具體對象。
國家發(fā)改委能源研究所所長韓文科對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，考慮到居民對資源價格調(diào)整的承受力，資源價格改革需要循序漸進(jìn)，逐步探索市場的接受程度在哪里?！霸诎l(fā)改委推動的中國能源戰(zhàn)略調(diào)整中，價格改革只是當(dāng)下要最先推動的一個環(huán)節(jié)，其最終目標(biāo)是改變中國高污染的生產(chǎn)和消費方式。”
在土地資源方面，徐紹史在國土領(lǐng)域長期就職的經(jīng)歷，有利于發(fā)改委更好地推動資源優(yōu)化配置。國土資源部承擔(dān)保護(hù)與合理利用土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的責(zé)任?！霸趪临Y源部打基礎(chǔ)、摸家底方面做了兩項重要的工作，一是搞了全國土地的第二次調(diào)查，二是搞了礦產(chǎn)資源的三項調(diào)查。”徐紹史在即將離任國土資源部長時做最后一次公開答記者問時這樣總結(jié)。
遲福林指出，國土問題越來越成為宏觀調(diào)控中的突出問題，綜合考慮資源承載能力和環(huán)境容量對制定產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃意義重大。
發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心一位負(fù)責(zé)人稱，以徐紹史在國土資源部的經(jīng)歷，在城鎮(zhèn)化執(zhí)行中，有助于協(xié)調(diào)好和國土部的關(guān)系，或?qū)Τ擎?zhèn)化當(dāng)中的土地利用帶來影響，會更偏重于對存量土地的重新開發(fā)。
記者了解到，目前發(fā)改委下屬部門已和國土部進(jìn)行合作，探討國土資源的再規(guī)劃問題，并成立了專項課題組，對部分區(qū)域給予土地政策支持，從宏觀上把握城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的土地供給。
轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計
中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室相關(guān)人員指出，在中央政府推動的本輪中央機(jī)構(gòu)職能改革中，發(fā)改委將放開部分微觀的經(jīng)濟(jì)審批權(quán)，其主要職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控與改革頂層設(shè)計，更進(jìn)一步發(fā)揮發(fā)改委推動“改革”的功能。
從這個意義上講，發(fā)改委自身的職能調(diào)整與推動全國范圍的深水區(qū)改革，相輔相成。
上述人士指出，發(fā)改委職能將在研判經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、設(shè)計改革方案與制度建設(shè)等方面聚焦。
4月19日下午，發(fā)改委召開委機(jī)關(guān)副處級以上干部、委直屬、聯(lián)系單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員會議，指出結(jié)合即將開展的“大調(diào)研、大討論、大轉(zhuǎn)變”活動，把職能轉(zhuǎn)變作為轉(zhuǎn)變作風(fēng)的突破口，進(jìn)一步簡政放權(quán)，優(yōu)化程序，減少流程，提高效率。
雖然職能調(diào)整大方向較為明確，但具體如何推進(jìn)，仍具不確定性。據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，發(fā)改委將如何轉(zhuǎn)向并偏重于宏觀政策的中長期規(guī)劃、能源戰(zhàn)略格局是否應(yīng)由其布局、是否能真正起到改革推動作用、在改革過程中如何協(xié)調(diào)各職能部門關(guān)系等，都是關(guān)于發(fā)改委職能調(diào)整的現(xiàn)存爭議，需在日后的改革進(jìn)程中從長計議、逐步解決。
在遲福林看來，聚焦于當(dāng)下，徐紹史需做好兩件對于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定極為重要的事。一是科學(xué)、及時、有效地把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策方向，確保經(jīng)濟(jì)不會出現(xiàn)大的波動；二是處理好中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的剛性約束，以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序。
據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，發(fā)改委主要行政單位的宏觀調(diào)控職能逐步凸顯后，其下設(shè)事業(yè)單位將更加突出“智庫”定位，為宏觀調(diào)控與改革頂層設(shè)計提供智力支持。
發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、國際發(fā)展合作中心的相關(guān)人士均向記者表示，其目前的工作加強(qiáng)了與各部委的合作互動，以及地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的設(shè)計。
放權(quán)與擴(kuò)權(quán)
轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計的發(fā)改委要釋放出市場本身的活力，需更進(jìn)一步地放開審批事項，減少經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)，以放權(quán)破題職能轉(zhuǎn)變。
2013年全國兩會上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，目前國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。
對于發(fā)改委而言，其審批各地投資項目的標(biāo)準(zhǔn)之一是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。目錄是發(fā)改委于2005年制定的，其后在2011年、2013年做出調(diào)整。這個約五萬字的目錄十分龐大，將產(chǎn)業(yè)分為鼓勵、限制和禁止三大類。北京大學(xué)國家發(fā)展學(xué)院副院長盧鋒指出，發(fā)改委職能轉(zhuǎn)變要想奏效、下放審批權(quán)，目前的重要著力點在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策。
未來，發(fā)改委一方面要通過對產(chǎn)業(yè)政策的把握，強(qiáng)化宏觀調(diào)控的職能；另一方面，則需要在放開審批權(quán)方面推出實質(zhì)性舉措。發(fā)改委需要在放權(quán)與擴(kuò)權(quán)之間尋求平衡。
與就職國土部時，需在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)國土資源二者間小心平衡相似，協(xié)調(diào)加強(qiáng)宏觀調(diào)控與放寬微觀審批之間的關(guān)系，將成為徐紹史面臨的一大考驗。
值得注意的是，本輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，發(fā)改委又增加了人口規(guī)劃、管理電力的雙重權(quán)力：人口計生委的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略及人口政策職責(zé)歸屬發(fā)改委；原電監(jiān)會并入能源局，統(tǒng)歸發(fā)改委管理。
方案公布后，業(yè)內(nèi)對于發(fā)改委擴(kuò)權(quán)的憂慮有所加重。但國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，這兩項擴(kuò)權(quán)與發(fā)改委被要求的放權(quán)并不矛盾?！叭丝谝?guī)劃屬于國家戰(zhàn)略層面，應(yīng)由國家發(fā)改委統(tǒng)一規(guī)劃、制定”，“同時電監(jiān)會并入能源局，能源局只是發(fā)改委的掛靠機(jī)構(gòu)，本身是獨立的”。
而國家發(fā)改委能源研究所研究員高世憲告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，發(fā)改委一直掌握著核心的電價和能源定價權(quán)，如果要完善市場價格機(jī)制，必須要放開定價權(quán)和市場準(zhǔn)入的權(quán)利。
下一步，如何平衡好發(fā)改委與能源局及其他部門的關(guān)系，對改革也將有重要意義。中編辦人士指出，這次重組能源局，要處理好跟發(fā)改委的關(guān)系。能源局歸屬發(fā)改委管理，但其辦事機(jī)構(gòu)還設(shè)在國家能源局。下一步改革措施，發(fā)改委或能源局的相關(guān)部門可能均有涉及，須界定好各自具體職能的邊界。
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