戶籍制度改革需要大智慧

此次戶籍制度改革將大幅降低社會(huì)成本，釋放經(jīng)濟(jì)活力并提高經(jīng)濟(jì)效率

在經(jīng)過(guò)了數(shù)年、數(shù)十年的期待之后，中國(guó)的戶籍制度改革終于見到了曙光。

近日，12部委出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)戶籍制度改革的意見》稿。公安部副部長(zhǎng)黃明稱，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

改革的基本特征是：一、實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記；二、戶口的遷入條件以合法穩(wěn)定住所，合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件；三、以經(jīng)常居住地為登記形式。

中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，優(yōu)點(diǎn)是便于人口登記管理，并以此進(jìn)行公共資源分配，但很顯然，這是相對(duì)于政府管理而言，于居民而言更多的是桎梏。

現(xiàn)行戶籍制度之所以飽受批評(píng)，原因在于，諸多大城市在制定涉及公共資源分配政策時(shí)采用了簡(jiǎn)單粗暴的雙軌策略，很多情況下，戶籍成為了居民對(duì)資源可享有與不可享有的唯一識(shí)別標(biāo)志。

也就是說(shuō)，在一些重點(diǎn)城市，政府賦予了戶籍過(guò)多的福利。這也正是此次戶籍制度改革著重要解決的問題。

以北京、上海等大型城市為例，在購(gòu)房、購(gòu)車、子女上學(xué)、高考、就醫(yī)甚至就業(yè)等方面，以戶籍為識(shí)別標(biāo)志的限制政策導(dǎo)致城市大量流動(dòng)人口缺乏基本的社會(huì)福利保障。

在任何一個(gè)國(guó)家，人口流動(dòng)是必要的，否則全社會(huì)勞動(dòng)力效率將大幅降低。從民生角度考慮，戶籍制度改革迫在眉睫。

在中國(guó)，人口遷徙有兩大類：一是農(nóng)村閑置勞動(dòng)力輸出，農(nóng)村居民向城市遷徙并在建筑、家政、餐飲、物流、零售、家具建材等行業(yè)從事勞務(wù)工作；二是重點(diǎn)高校對(duì)全國(guó)生源的吸引，導(dǎo)致學(xué)生向這些城市遷徙，并直接定居就業(yè)。

此次戶籍制度改革，若能達(dá)到預(yù)定的改革目標(biāo)，將從民生和經(jīng)濟(jì)上極大促進(jìn)全社會(huì)的健康發(fā)展。

從民生上看，改革將促進(jìn)社會(huì)公共資源的公平分配。城市的醫(yī)療、教育、交通等資源將按照居者有份的原則來(lái)分配。無(wú)論是所謂的本地戶口，還是外來(lái)人口，都能公平享有，沒有限制，也沒有歧視，這是社會(huì)文明的標(biāo)志，也是社會(huì)穩(wěn)定的根基。

從經(jīng)濟(jì)上看，改革將從兩個(gè)方面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康增長(zhǎng)進(jìn)一步形成推動(dòng)力。

首先，大幅降低社會(huì)成本。且不說(shuō)我國(guó)為實(shí)施戶籍登記和管理所支出的政府財(cái)政費(fèi)用，單就居民為避免戶籍限制而產(chǎn)生的額外支出來(lái)看，數(shù)額就極其驚人。比如，居民為了獲得子女入學(xué)資格而繳納的高額贊助費(fèi)、為了獲得異地高考資格而投資的房地產(chǎn)等等，這些成本都可以避免。

哪里有政策限制，哪里就有權(quán)力尋租。在大城市，為了子女入學(xué)、高考、買房資格等，居民不得不面對(duì)這些領(lǐng)域的腐敗，并為此支付龐大的隱性成本。

第二，釋放經(jīng)濟(jì)活力，提高經(jīng)濟(jì)效率。首先，實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙，將在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)專業(yè)人才的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而促進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。不帶有戶籍區(qū)分的公共資源分配制度有利于專業(yè)人才向最適合他們的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，而不需要考慮戶籍等后顧之憂；其次，改革有助于提高全社會(huì)消費(fèi)能力，尤其是目前的非本地人口，他們被現(xiàn)行戶籍制度約束的一些消費(fèi)需求將得到充分釋放。

然而，戶籍制度改革這么多年來(lái)一直難產(chǎn)，可見其推行的阻力之大。核心難題是現(xiàn)行戶籍賦予了過(guò)多福利，而根源則是城鄉(xiāng)二元差距，社會(huì)資源分配過(guò)于懸殊導(dǎo)致人口大量涌入大型城市，使得這些城市交通、醫(yī)療、教育、環(huán)境等方面出現(xiàn)嚴(yán)重問題，城市管理者卻又采用了簡(jiǎn)單粗暴的以戶籍為識(shí)別的限制管理政策。

那么改革如何突破？目前最大的改革阻力來(lái)自一線大城市，尤其是像北京、上海這樣的特大型城市，其實(shí)對(duì)于中西部城市以及二線以下城市而言，戶籍改革的阻力并不大，多數(shù)城市基本實(shí)現(xiàn)了自由落戶。

從根本上看，改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是必要之路。

這是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，落實(shí)到具體層面，對(duì)于中小城市而言，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更多的政策鼓勵(lì)教育、醫(yī)療等資源，尤其是吸引這些領(lǐng)域的高端人才在城市落地，縮小與大城市的差距。

再看大型城市，剝離戶籍福利的工作必定艱難，涉及到龐大的利益再分配工程，甚至?xí)|動(dòng)部分權(quán)力階層的利益，因此，需要從中央到地方進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)城市特點(diǎn)制定執(zhí)行細(xì)則。

至于如何緩解因人口大量涌入大型城市導(dǎo)致的環(huán)境污染、資源緊張等難題，筆者認(rèn)為，一方面通過(guò)中小城市提高對(duì)勞動(dòng)力的吸引力來(lái)解決；另一方面，大城市必須要通過(guò)戶籍以外的系統(tǒng)性建設(shè)來(lái)控制過(guò)量的人口涌入，比如提高大城市的房屋擁有成本、汽車使用成本、以納稅記錄作為社會(huì)福利分配基礎(chǔ)等，但是，這種制度需要足夠公平，適用于所有人。

從形式上，可以參考美國(guó)的人口管理制度。眾所周知，美國(guó)人沒有身份證，那么他們?nèi)绾喂芾砹鲃?dòng)人口呢？美國(guó)人幾乎每個(gè)人都有駕照，因此，通過(guò)每個(gè)地區(qū)的DMV（DepartmentofMotorVehicles，美國(guó)車輛管理局）對(duì)進(jìn)入轄區(qū)的駕照持有人進(jìn)行管理，達(dá)到流動(dòng)人口管理的目標(biāo)。美國(guó)法律規(guī)定，駕駛?cè)藛T每到一個(gè)地方超過(guò)15天，就必須到DMV登記，否則會(huì)被視為持無(wú)效證件駕駛。

除了駕照，社保卡也是美國(guó)居民的重要身份標(biāo)志，一旦居民在某個(gè)城市產(chǎn)生就業(yè)收入、納稅、消費(fèi)等活動(dòng)，他也就納入了該城市的人口管理范圍。

至于中國(guó)的具體情況，目前身份證是居民通用的身份識(shí)別標(biāo)志，但身份證的問題是難以進(jìn)行流動(dòng)管理，因?yàn)樯矸葑C既不帶有支付、納稅、儲(chǔ)蓄等金融功能，也不帶有像駕照那樣的專業(yè)功能。未來(lái)需要對(duì)身份證的功能進(jìn)行再思考，或者可以考慮以新的具備流動(dòng)管理能力的證件來(lái)取代身份證。