塔里木河流域水資源管理法規(guī)制度建設及完善

【摘 要】塔里木河流域水資源供需矛盾突出，生態(tài)環(huán)境脆弱，流域水資源管理體制不順，配套法規(guī)及管理制度不健全，隨著新體制的建立，為強化流域水資源統(tǒng)一管理， 必須建立和完善流域水資源管理制度，以保障水資源實現(xiàn)優(yōu)化配置、發(fā)揮最大的綜合效益。

【關鍵詞】塔里木河流域；水資源管理；法規(guī)；制度；完善

1、塔里木河流域概況

塔里木河是我國最長的內陸河，因與世界第二大流動沙漠——塔克拉瑪干沙漠同處于塔里木盆地而成為地球上醒目的地理標志。 塔里木河流域是環(huán)新疆塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102萬km2，是我國最大的內陸河流域。流域多年平均地表水天然徑流量398.3億m3（國外入境水量63億m3），主要以冰川融雪補給為主，不重復地下水資源量為30.7億m3，水資源總量為429億m3。全流域氣候干旱，降雨稀少，蒸發(fā)量大，水資源緊缺，是干旱、多風沙的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。塔里木河流域地跨新疆南部的五個地（州）和新疆生產建設兵團四個師，國民經濟與生態(tài)系統(tǒng)之間、地區(qū)間和部門間用水矛盾尖銳，流域內整體與局部以及上下游關系協(xié)調和利益調整極為復雜。

2、塔里木河流域水資源管理法規(guī)制度建設沿革

塔里木河流域是新疆南部的生命之源。流域生態(tài)體系伴河而生、依河而存，流域經濟以灌溉農業(yè)為主，“有水則綠洲，無水則荒漠”，水資源是該地區(qū)最具戰(zhàn)略意義的資源。在上世紀五十年代，流域內相繼成立了以地域為單元區(qū)域水資源管理機構，逐步形成了流域內各自為政的水資源管理體制，流域內沒有出臺任何統(tǒng)一管理塔里木河流域水資源的法規(guī)和制度。隨著流域人口增加，經濟社會的發(fā)展及不合理的管理體制及人為因素，塔里木河流域的水資源供需矛盾日益突出，流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化。

為了加強流域水資源統(tǒng)一管理，合理配置流域水資源，1992年，新疆成立了塔里木河流域管理局，負責塔里木河干流水資源統(tǒng)一管理工作。1997年，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)布實施了《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木流域水資源管理條例》（以下簡稱《條例》），這是我國第一部地方性流域水資源管理法規(guī)。《條例》規(guī)定了流域水資源開發(fā)、利用、保護、管理的原則、管理制度和水資源管理體制，明確了塔里木河流域管理局在整個塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理工作中的法律地位，初步理順了水資源管理體制，強化了水資源實行按流域統(tǒng)一管理，極大地促進了塔里木河流域的綜合治理。

隨著流域經濟、社會的快速發(fā)展和水資源管理工作的不斷深入，特別是西部大開發(fā)以來塔里木河流域綜合治理的全面實施，流域水資源管理中出現(xiàn)了一些新情況、新問題、新變化。2000年國務院批復的《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》對加強塔里木河流域管理提出了新的要求，2002年新《水法》頒布實施，2003年新的《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈水法〉辦法》施行，為了解決《條例》施行過程中的一些不適應和不完善的問題，新疆維吾爾自治區(qū)對《條例》重新進行了修改，并于2005年5月1日施行。新《條例》在流域水資源管理體制上做出了重大突破，并重點在流域水資源管理體制，水資源開發(fā)、利用，特別是管理、節(jié)約、保護和配置等制度上做了具體、明確的規(guī)定。

為使新《條例》所確立的一系列法律規(guī)定落到實處，進一步增強新《條例》的可操作性，塔里木河流域還制定了以《條例》為核心的流域配套規(guī)章制度。先后出臺了《塔里木河流域水政水資源管理暫行規(guī)定》、《塔里木河流域水利委員會章程》、《塔里木河流域用水總量定額》、《塔里木河流域綜合治理項目工程建設管理辦法》、《塔里木河流域綜合治理項目資金管理辦法》、《塔里木河流域水資源統(tǒng)一調度管理辦法》等。制定并批準了《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》，確定了規(guī)劃年多年平均情況和不同來水年份流域各地州、兵團師可供水量分配方案，規(guī)定了各源流向塔河干流的下泄水量及干流各區(qū)段的國民經濟與生態(tài)用水量，建立初始水權分配制度及走向水權管理的基礎。

3、目前存在的問題

3.1新《條例》施行后存在的問題。新《條例》雖然規(guī)定了在流域內水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，并明確了行政區(qū)域管理應當服從流域流域管理，但這并沒有從根本上解決塔里木河流域條塊分割、各自為政的水資源管理體制，流域管理機構還是不能有效地行使水資源統(tǒng)一管理職能。《條例》中還存在有些條款較為原則，在執(zhí)行過程中明顯感到操作性還不夠具體，對具體情況的處理缺乏更為明確的法律依據(jù)，使得《條例》中規(guī)定的流域水資源管理制度在執(zhí)行當中被打折扣。

3.2不適應新體制。流域管理體制不順一直是影響塔河流域水資源統(tǒng)一管理的核心問題，為了徹底解決塔里木河流域體制問題，2011年2月新疆維吾爾自治區(qū)政府決定將塔里木河各流域管理機構移交塔管局統(tǒng)一管理，塔里木河流域結束了多年來各自為政的管理方式，終于實現(xiàn)塔里木河流域管理局對塔里木河流域治理由協(xié)調監(jiān)督到直接管理的方式轉變；新體制建立后《條例》中的有關規(guī)定也與新體的要求不相適應。

3.3配套及相關法規(guī)不健全?！稐l例》配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件建設仍不完善；缺乏流域管理機構對地下水資源管理的法律依據(jù)，重地表水資源管理輕地下水資源管理；在流域內缺少水能資源開發(fā)利用的管理規(guī)劃，缺乏政策與法規(guī)。

4、完善建議

流域水資源管理就是將流域上、中、下游，左岸與右岸，干流與支流，水量與水質，地表水與地下水，治理、開發(fā)與保護等作為一個完整的系統(tǒng)，將興利與除弊結合起來，運用行政、法律、市場等手段，按流域進行水資源的統(tǒng)一協(xié)調管理。流域水資源管理的實質，就是建立一套適應水資源自然流域特性和多功能統(tǒng)一性的管理制度，使有限的水資源實現(xiàn)優(yōu)化配置、發(fā)揮最大的綜合效益，保障和促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.1盡快編制完成塔河流域綜合規(guī)劃要。要充分發(fā)揮流域綜合規(guī)劃的作用，用于指導流域內從事水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和防治水害等水事活動。

4.2完善塔河流域水法規(guī)體系。椐塔里木河流域體制變革情況，對現(xiàn)有的流域法規(guī)進行必要的修訂。同時，抓緊盡快制定和完善相應的配套條例和規(guī)章制度。一是修訂完善《塔里木流域水資源管理條例》，制定有關配套規(guī)章；二是制定《塔里木河流域水量調度條例》，為強化水資源統(tǒng)一管理、合理配置和水量統(tǒng)一調度，恢復塔里木河下游生態(tài)環(huán)境提供強有力的法律保障；三是出臺《塔里木河流域水權交易管理辦法》，依據(jù)《憲法》、《水法》、《物權法》等有關法律，建立以最小用水戶為單元的水權所有制，為水權、水資源開發(fā)利用權、經營權建立和完善相關法規(guī)，為水市場提供法律基礎和保護。

4.3建議盡快修訂《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理條》，把此《條例》中缺失的流域職責進行增加。地下水資源管理應實行流域管理與行政區(qū)域相結合以及行政區(qū)域管理服從流域管理的管理體制，進一步強化流域機構在地下水利用和保護的規(guī)劃、評價、建設管理，以及對開采地下水行使取水許可的審批和發(fā)放管理等職責。盡快研究制定塔河流域的地下水開發(fā)利用管理制度，加強兩水統(tǒng)管、統(tǒng)調，合理開發(fā)利用地下水，切實加強流域地下水資源的管理。

4.4盡快出臺水能開發(fā)相關法規(guī)、政府規(guī)章或部門規(guī)章，嚴格水能資源開發(fā)許可管理。

4.5規(guī)范和明確規(guī)劃編審程序，出臺編審制度，以增強塔里木河流域水資源節(jié)約、保護、開發(fā)、利用的規(guī)劃管理。

4.6建立和完善有效的水資源管理運行機制，一是建議自治區(qū)盡快批準建立塔里木河流域生態(tài)補償機制及水費補償機制。二是改革現(xiàn)行流域內水價，建立符合流域實際的水價體系。充分發(fā)揮價格杠桿對水供求關系的調節(jié)作用，促進用水單位的節(jié)水自覺性積極性。

參考文獻：

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