土地用途分區(qū)管制的理性分析與實(shí)施保障

【摘 要】采取土地用途分區(qū)管制，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與合理利用。為了滿足現(xiàn)階段土地用途分區(qū)管制的標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該對(duì)其具備的理性進(jìn)行全面分析，而且要建立相應(yīng)的實(shí)施保障制度。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、規(guī)劃學(xué)以及法學(xué)等學(xué)科對(duì)土地用途分區(qū)管制的理性進(jìn)行分析，并以此為基礎(chǔ)，提出針對(duì)性的實(shí)施保障措施，旨在為解決我國(guó)土地資源問題提供可參考的依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】土地用途分區(qū)管制；理性分析；實(shí)施保障

所謂土地用途分區(qū)管制，就是為滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和實(shí)現(xiàn)土地資源管理目標(biāo)，按照土地用途管制要求，把地區(qū)內(nèi)土地資源分割成多種空間區(qū)域，還要分別制定每個(gè)區(qū)域內(nèi)的土地用途管制規(guī)則，在遵循對(duì)應(yīng)的用途變更許可制度下，達(dá)到土地用途有效管制的目的。這種制度包含有經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)境等不同因素，應(yīng)該在不同學(xué)科領(lǐng)域中找到強(qiáng)有力的理論知識(shí)支撐，從而有利于土地用途分區(qū)管制的形成與發(fā)展。

1.全面分析土地用途分區(qū)管制所具備的理性

1.1 從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.1.1 土地利用外在性理論

土地利用是土地所用者依法行使權(quán)益的實(shí)際行為。然而在土地用途多樣化、土地資源占有性、社會(huì)特征等方面直接關(guān)系著土地所用者對(duì)土地利用方式存在較大的差異，這種差異通常表現(xiàn)土地利用方式的多樣性、土地決策的分散性與逐利性，從而導(dǎo)致外部不經(jīng)濟(jì)問題的出現(xiàn)。在土地利用當(dāng)中，所有者對(duì)一種用途地塊應(yīng)用的資源利用方式或者決策會(huì)對(duì)臨近地塊引發(fā)損害，然而并未相應(yīng)的損失補(bǔ)償，這種損害就被成為外部不經(jīng)濟(jì)，其反映出不同用途土地地塊間存在的、難以消除的大氣、噪聲、廢棄物等污染和采光、通風(fēng)、避險(xiǎn)等方面不良影響，甚至有可能引發(fā)水土流失、土地沙化、鹽堿化等嚴(yán)重后果，從而阻礙了社會(huì)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程。因此，政府機(jī)構(gòu)要對(duì)土地利用加以干預(yù)，應(yīng)用有效對(duì)策來(lái)處理資源配置形勢(shì)下的市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的問題，這就促使了土地用途分區(qū)管制制度的形成過程。

1.1.2 土地用途分區(qū)管制制度的生成

在我國(guó)土地資源利用中，土地用途分區(qū)管制方式的出現(xiàn)與現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展的國(guó)情相符合。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)者我國(guó)工業(yè)化、城市化步伐的加快，這就使得：一方面農(nóng)用耕地部分向建筑、工廠等用地轉(zhuǎn)變，耕地大幅度減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用之間矛盾進(jìn)一步激化；另一方面，對(duì)土地資源不適當(dāng)?shù)拈_發(fā)，引起土地資源浪費(fèi)與破壞，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)諸多不利。

在土地資源利用日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，應(yīng)該大力實(shí)行土地用途管制制度，以有效解決城市的盲目擴(kuò)建和濫用土地資源引發(fā)的“外部不經(jīng)濟(jì)”或成本溢出現(xiàn)象，完成土地資源均衡配置、高效利用的目的。

1.2 法學(xué)分析

以法律學(xué)的角度分析，我國(guó)土地用途分區(qū)管制所遵循的法律基礎(chǔ)為統(tǒng)治權(quán)。這項(xiàng)法規(guī)的實(shí)質(zhì)是歸屬于行政法的范疇，還涉及到資源法、環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)方面的內(nèi)容，與物權(quán)法密切相關(guān)。這就使得土地用途分區(qū)管制要滿足用途管制的要求，是我國(guó)開展土地資源利用、管理、控制以及引導(dǎo)最為切實(shí)可行的有效措施，大力發(fā)揚(yáng)土地用途轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等綜合效益的體現(xiàn)方面，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控策略，編制明細(xì)化土地用途分區(qū)管制制度條款，對(duì)各分區(qū)進(jìn)行對(duì)應(yīng)的立法研究。一切與土地相關(guān)的法律法規(guī)在制定過程中一定要與我國(guó)憲法規(guī)原則保持一致。土地用途分區(qū)管制所依據(jù)的法律理論基礎(chǔ)不但有《憲法》與《土地管理法》重要法律基礎(chǔ)，還與有關(guān)自然資源和環(huán)境保護(hù)規(guī)程保持密切的聯(lián)系，如《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》等等，上述法律都可作為土地用途分區(qū)管制的立法依據(jù)。

1.3 生態(tài)學(xué)分析

生態(tài)系統(tǒng)具有很強(qiáng)的整合性以及以我調(diào)節(jié)能力，在土地用途分區(qū)管制方面，對(duì)出現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的利用，就應(yīng)該科學(xué)地應(yīng)用事前管理的措施，把負(fù)外部影響調(diào)整在土地所處生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力范圍之內(nèi)，借以確保生態(tài)系統(tǒng)具備整合性，使得其能夠進(jìn)行良性循環(huán)。土地用途分區(qū)管制的任務(wù)目標(biāo)就是節(jié)約土地資源、管理并維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，有效調(diào)節(jié)耕地使用、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等方面之間的關(guān)系，保護(hù)農(nóng)田耕地，達(dá)到資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)一致發(fā)展的效果。采取并落實(shí)土地用途分區(qū)管制制度，實(shí)施各類規(guī)劃內(nèi)容，遵循不同用地標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境要求來(lái)對(duì)土地資源加以有效利用，從而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置的目的，保護(hù)了與土地有著重大關(guān)聯(lián)的森林、植被、水、濕地、自然保護(hù)區(qū)等資源，形成生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的良性循環(huán)，使土地質(zhì)量、資源利用率、產(chǎn)出率得以不斷提高，與此同時(shí)，經(jīng)土地用途分區(qū)有效管制后，社會(huì)公共利益得到了全面維護(hù)，并逐次建設(shè)一個(gè)良性、高效的生態(tài)環(huán)境，讓土地利用能夠達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 規(guī)劃學(xué)分析

以規(guī)劃學(xué)的角度來(lái)看，分區(qū)管制注重的土地利用為一種微觀、具體的秩序。在我國(guó)對(duì)于土地用途分區(qū)，通常是將其當(dāng)作土地總體規(guī)劃內(nèi)容中一項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容而設(shè)置的，有以下兩個(gè)部分的含義：土地利用有關(guān)限制方面的規(guī)定內(nèi)容；土地利用發(fā)展計(jì)劃。根據(jù)行政區(qū)域的特點(diǎn)，將土地用途分區(qū)規(guī)劃劃分成全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)等五個(gè)等級(jí)。土地用途分區(qū)管制制度作為國(guó)家進(jìn)行土地資源利用、管理、控制和引導(dǎo)最有效的公共措施，其社會(huì)目標(biāo)與土地資源可持續(xù)利用的具體目標(biāo)相一致，分區(qū)管制的最終目的即實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地用途分區(qū)管制是科學(xué)利用土地的需要，是開展土地資源科學(xué)規(guī)劃的必然所在。

2.完善土地用途分區(qū)管制的實(shí)施保障體系

2.1 經(jīng)濟(jì)措施

建立完善系統(tǒng)的土地用途管制經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制，一方面，把土地占用社會(huì)外部費(fèi)用融入到地價(jià)體系當(dāng)中，在增加土地占用成本的基礎(chǔ)上，對(duì)其不適當(dāng)?shù)睦眯袨榧皭垡庖种?；另一方面，?yīng)該合理地執(zhí)行土地稅收制度，力求稅收結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔可行，對(duì)稅收的征收范圍以及稅率大小進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，對(duì)土地收益的分配要全面合理，堅(jiān)持公平收益的原則。

2.2 立法研究

土地用途分區(qū)管制的實(shí)施應(yīng)該在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，采取多途徑、多部門的立法形式，使其有效結(jié)合，對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行編制、修訂、審批、實(shí)施等操作，從而制定出《土地用途分區(qū)條例》、《建設(shè)用地預(yù)審辦法》等法律。

2.3 規(guī)劃手段

土地用途分區(qū)管制制度的實(shí)施應(yīng)該從我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情著手，有效整合分區(qū)管制與指標(biāo)控制，在規(guī)劃管理方面建立“立法→規(guī)劃→規(guī)劃→計(jì)劃制度”類型的規(guī)劃管理體系，就是把土地用途管制立法當(dāng)作先決條件，將各級(jí)土地利用總體規(guī)劃當(dāng)作基礎(chǔ)，認(rèn)真進(jìn)行地籍管理與建筑用地審批程序，從而確保土地利用發(fā)展計(jì)劃的順利進(jìn)行。

2.4 土地用途信息監(jiān)督

健全土地利用規(guī)劃管理系統(tǒng)，采取3S技術(shù)等新近科學(xué)技術(shù)，定期開展規(guī)劃實(shí)施的跟蹤檢查與反饋，從而達(dá)到規(guī)避違反規(guī)劃和隱瞞非法占地行為的目的。強(qiáng)化土地用途分區(qū)布置圖的宣傳，把規(guī)劃的實(shí)施過程轉(zhuǎn)變?yōu)樽孕凶裱?guī)劃的行動(dòng)。

3.結(jié)論

通過對(duì)我國(guó)土地用途分區(qū)管制理性分析與實(shí)施保障問題的探索研究，土地用途分區(qū)管制生成與發(fā)展的目的就是解決當(dāng)前我國(guó)土地資源利用存在問題。土地用途分區(qū)管制對(duì)加強(qiáng)土地利用宏觀管理，引導(dǎo)合理利用士地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義，同時(shí)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的促進(jìn)和保障作用。

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