基于對公眾意識(shí)重視與培養(yǎng)的城市規(guī)劃管理

【摘 要】在我國城市規(guī)劃管理中，發(fā)生在公眾與管理之間的問題層出不窮，公眾意識(shí)是規(guī)劃管理有效進(jìn)行和公眾參與功能發(fā)揮的前提，也是維護(hù)公眾自身利益的最有效方法的基礎(chǔ)。在此問題上，通過對外國著名城市規(guī)劃管理的分析，對從巴西庫里提巴市長的報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行剖析，找出城市規(guī)劃管理中公眾意識(shí)的重視與培養(yǎng)的先進(jìn)方法，從而總結(jié)出一些有效的方法與措施以供參考。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃管理；公眾意識(shí)；庫里提巴

1. 我國城市規(guī)劃管理中公眾意識(shí)問題分析

公眾意識(shí)通常指公共關(guān)系主體在公共關(guān)系活動(dòng)中將公眾的概念貫徹始終的一種自覺習(xí)慣。在城市規(guī)劃管理中，應(yīng)該是公眾與城市共同發(fā)展進(jìn)步的潛在思想。

城市規(guī)劃管理需要公眾行為的配合，一方面需要群眾素質(zhì)的提高，另一方面需要管理者進(jìn)行引導(dǎo)與融合。而其中的公眾，更大一部分更重要的是指對最廣大，最基礎(chǔ)的弱勢群體的關(guān)注。那么城市規(guī)劃與公眾意識(shí)之間，應(yīng)該有一些措施來進(jìn)行正向引導(dǎo)和反向約束，這樣才能滿足交往與理解之下的社會(huì)穩(wěn)定。自覺的公眾意識(shí)是公共關(guān)系主體開展一切活動(dòng)的基本前提。

現(xiàn)階段，在我們國家的城市規(guī)劃管理有各種問題，其中許多人多會(huì)關(guān)注到公眾參與等類似的問題。通過對許多已有城市規(guī)劃管理方法措施的閱讀與收集，我們可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)解決民主性問題的方法都是針對政府組織者和專業(yè)人員，而在以廣大群眾為主體的方面卻是一個(gè)缺失。并且在有關(guān)城市規(guī)劃管理與公眾意識(shí)的問題上，絕大部分措施是針對于規(guī)劃管理的實(shí)施者的措施。而針對規(guī)劃管理客體的措施則是寥寥無幾。

規(guī)劃管理決策層面的非平民意識(shí)體現(xiàn)急速的社會(huì)發(fā)展建設(shè)步伐，令城市離平民的生活越來越遠(yuǎn)惟經(jīng)濟(jì)是從的調(diào)控手段，令平民的生活遠(yuǎn)離城市核心區(qū)段對等的社會(huì)地位，導(dǎo)致公眾參與流于形式定位不準(zhǔn)的管理人員，導(dǎo)致平民維權(quán)舉步維艱[1]。

平民意識(shí)的主體是城市規(guī)劃行業(yè)本身，規(guī)劃需要切實(shí)從平民百姓的視覺出發(fā)考慮和解決問題，即摒棄因職業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢帶來的優(yōu)越感，改變居高臨下和俯視一切的思維方式，形成自覺地關(guān)注平民狀況、體察平民生活的規(guī)劃思想，并積極培養(yǎng)與平民百姓在決策、設(shè)計(jì)、管理、實(shí)施中進(jìn)行平等交流的意識(shí)。

這說明我們隊(duì)城市規(guī)劃管理客體的公眾意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。多數(shù)解決民主性問題的方法都是針對政府組織者和專業(yè)人員，而在以廣大群眾為主體的方面卻是一個(gè)缺失。

2. 巴西庫里提巴市基于公眾意識(shí)的城市規(guī)劃管理分析

2.1 基礎(chǔ)資料介紹

位于巴西南部巴拉那州首府庫里提巴市，是聯(lián)合國命名的“生態(tài)城市”。那里的居民和歷屆政府都極其重視保護(hù)環(huán)境，給外地游客留下深刻的印象。庫里提巴是全球十大最“精明”城市之一。它以“快速公交系統(tǒng)起源地”和“環(huán)保的典范城市”而聞名于世，但是我們卻忽略了它為什么會(huì)成為這樣的城市，它的杰出不僅僅歸功于快速公交系統(tǒng)和生態(tài)城市，而背后更重要的則是一套正確的城市規(guī)劃管理方法，一套優(yōu)秀的理念在支撐。

2.2 規(guī)劃管理分析

2.2.1 對弱勢群體的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)關(guān)注

相對于城市眾多的、具有較為雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的利益主體而言，居民是弱勢群體。居民的合法權(quán)益又往往需要政府制訂的制度和規(guī)則來保障[2]。

城市現(xiàn)代化不能與科學(xué)技術(shù)、物質(zhì)生活現(xiàn)代化劃等號，城市現(xiàn)代化的本質(zhì)，在于城市居民的生活質(zhì)量。弱勢群體的利益很多時(shí)候未被維護(hù)，許多弱勢群體居住在交通不便、社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套不齊全、環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量差的地方，甚至居無定所，享受不到城市建設(shè)的成果[5]。

1997年卡西奧·塔尼古茨通過一項(xiàng)為新到的移民提供就業(yè)機(jī)會(huì)的基金，與新的公交通道和環(huán)境保護(hù)相關(guān)聯(lián)的城市基建投資開始將兩個(gè)貧困區(qū)整合起來。利用沿城市供電線路通道兩邊分布的空閑地區(qū)，建立起一片特別的“線型作帶”（見圖）。這條本來將成為貧民窟的地方卻成為最好的為貧民提供就業(yè)機(jī)會(huì)的場所——一條長達(dá)34km，穿過城市東北部和西南部之間18個(gè)區(qū)的大街。

“線型務(wù)工地帶”促進(jìn)了地區(qū)的發(fā)展，新建了數(shù)百個(gè)企業(yè)，創(chuàng)造了15000個(gè)新工作崗位。這一決策使最普通的公眾在經(jīng)濟(jì)問題上得到很大的緩解，最基本的生活條件得到提升。社會(huì)的穩(wěn)定和幸福是每個(gè)家庭，每個(gè)人的幸福來構(gòu)成，這一決策也直接擊中問題要點(diǎn)。通過把社會(huì)中每一個(gè)基本單元的物質(zhì)問題解決，來保證社會(huì)穩(wěn)定，從而才能實(shí)現(xiàn)更多公眾意識(shí)的培養(yǎng)與導(dǎo)向，才能更好地進(jìn)行城市規(guī)劃管理。

2.2.2 對公眾意識(shí)的培養(yǎng)

當(dāng)時(shí)擔(dān)任市長的勒納通過電視發(fā)起了一場運(yùn)動(dòng)，口號是：“垃圾并不是廢物?！边@在很短的時(shí)間內(nèi)，大多數(shù)人都做到了將他們的垃圾分類處理，超過40%的垃圾被循環(huán)利用。垃圾被運(yùn)到城外工廠，分類出售。從事垃圾收集和運(yùn)輸工作的人往往是些窮人、酒鬼或者流浪漢，他們把垃圾分類然后獲得諸如蔬菜、水果、巴士車票等東西作為報(bào)酬。這些創(chuàng)造性的方法依靠的是公眾的參與和勞動(dòng)力秘籍的方法，而不是機(jī)械化和大量的基本建設(shè)投資。這些做法不僅保護(hù)了城市環(huán)境，而且促進(jìn)了就業(yè)[3]。

在對公眾意識(shí)的培養(yǎng)方面，管理者從社會(huì)底層市民的意識(shí)入手，首先培養(yǎng)弱勢群體的公眾意識(shí)，在實(shí)施的方法上，充分結(jié)合市民的迫切需要，潛意識(shí)地使公民的基本素質(zhì)的提升融入他們對物質(zhì)的需求，將需求層次進(jìn)行相互交合與扁平化。在幫助社會(huì)基層人民獲得物質(zhì)需求的同時(shí)，培養(yǎng)了公眾對城市環(huán)境的保護(hù)意識(shí)。

2.2.3 公眾意識(shí)的政策引導(dǎo)

私人擁有的樹木和居住地也被一項(xiàng)叫做“以二換一”的規(guī)定保護(hù)著，這項(xiàng)規(guī)定要求土地?fù)碛腥撕烷_發(fā)商每移走一棵樹都必須補(bǔ)種兩棵未長成的小樹。

此舉表面上是管理者為了環(huán)境的保護(hù)而采取的方法措施，而實(shí)際上更加深入影響到的是資源環(huán)境有償使用的公眾意識(shí)。通過刺激來鼓勵(lì)參與，使公民懂得資源環(huán)境是有價(jià)值的，并不是由大家隨意利用與破壞。有了這一措施為前提，以后的許多合理措施將會(huì)更容易地被公眾所接受，并且更容易實(shí)施。

2.2.4 以最貼合市民現(xiàn)狀的方式運(yùn)行管理快速公交系統(tǒng)

總體規(guī)劃為庫里提巴未來的城市發(fā)展和拓展提供了一種可能的方式，即以公共交通體系為主干和軸線從市中心向外輻射發(fā)散開來。

作為社會(huì)福利的一部分向市民發(fā)放的巴士車票，這些舉措保證了即使是最低收入的人群也能負(fù)擔(dān)得起，同時(shí)這套系統(tǒng)的可靠性和舒適性使得富裕的人群也會(huì)選用它。從1964年至今，庫里提巴的人口增長了超過500%達(dá)到兩百萬，但對小汽車的需求量卻下降了30%。

擁有一套好的公共服務(wù)設(shè)施是前提，而更重要的是應(yīng)該怎么利用它，怎么使一套好的公共服務(wù)設(shè)施發(fā)揮最大的效應(yīng)。將公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)情況緊密聯(lián)系在一起，并且隨之相輔相成地發(fā)展。這樣的管理使得公共服務(wù)設(shè)施的利用率達(dá)到最高，也使整個(gè)城市的發(fā)展得到良性發(fā)展。

2.2.5 增進(jìn)公眾對城市家園的自豪感

據(jù)資料，庫里提巴總體規(guī)劃的目的是在不失去城市自身歷史的同時(shí)獲得新的發(fā)展。因此，通過允許將在有歷史意義的地段上進(jìn)行修建的權(quán)利轉(zhuǎn)移到在別的空閑土地上，庫里提巴老城風(fēng)景區(qū)和一塊具有重要?dú)v史意義的區(qū)域周圍有了更多的公園、博物館和文化中心。擁有百年歷史老房子的街區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)得到修復(fù)和保護(hù)，一方面增強(qiáng)了市民由庫里提巴的歷史遺產(chǎn)而生的自信自豪感，另一方面也促進(jìn)了集中于這些老城區(qū)的旅游業(yè)的發(fā)展。

由此可以看出，管理者在公眾意識(shí)的考慮中，加入整個(gè)城市文脈和經(jīng)濟(jì)的因素，使得在管理的過程中，得到公眾意識(shí)的培養(yǎng)與城市文脈延續(xù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同提高?？梢?，當(dāng)尋找到最佳結(jié)合點(diǎn)來進(jìn)行管理時(shí)，各項(xiàng)城市規(guī)劃管理目的都會(huì)順其自然相映地達(dá)到。

2.2.6 對最基層人民的精神扶持

通過調(diào)動(dòng)公眾參與公益事業(yè)來增強(qiáng)每個(gè)市民的自尊心。 建立庫里提巴的社會(huì)救濟(jì)體系，它是通過社團(tuán)參與社會(huì)包容計(jì)劃來處理各方面需求的。緊急救濟(jì)主要是為了救助那些正食不果腹的人們，是社會(huì)救濟(jì)體系的第一步。第二步是幫助那些人們逃離貧困的折磨。由私營機(jī)構(gòu)派出老師和接受培訓(xùn)的人員結(jié)成幫扶對子，幫助提高受訓(xùn)人員的勞動(dòng)技能，增加他們的收入。

通過公益事業(yè)來培養(yǎng)公眾自尊心，使公眾自食其力，能夠很好地維持社會(huì)穩(wěn)定，并且更加促進(jìn)城市公益事業(yè)的發(fā)展，從根本上消除一部分的城市各方面的不穩(wěn)定因素。并且引導(dǎo)公眾對正確城市管理方式與措施的支持。

2.2.7 將公眾與管理者之間的信任建立于實(shí)在的城市空間

庫里提巴文化方面的轉(zhuǎn)變開始于將市中心的“11月14大街”辟為一條步行街這一舉措，開辟為專供市民們討論城市規(guī)劃方面的問題之地。一些“市民街”遍布整個(gè)庫里提巴城，在這些街上設(shè)有政府分支機(jī)構(gòu)的辦事處，并且結(jié)合主要交通節(jié)點(diǎn)進(jìn)行布置，其全部位于主要的公交巴士終點(diǎn)站附近，這便將“市政廳”的功能分解到了重要地方節(jié)點(diǎn)。

這一舉措發(fā)展了市民和市議會(huì)之間良好的合作與交流的氛圍，加強(qiáng)了市民對地方政治家和規(guī)劃者的信任程度，并且已經(jīng)在幫助市民認(rèn)同和認(rèn)識(shí)他們所生活的這座城市方面發(fā)揮了很好的作用。而在公眾自身上，也對城市規(guī)劃的理念和專業(yè)知識(shí)，意思管理者的思想意圖會(huì)有更加充分的了解，從而思想上能夠跟上專業(yè)的管理，以促成公眾意識(shí)與專業(yè)思想的一體化。

2.2.8 對公眾素質(zhì)最基本問題的關(guān)注

未成年人往往是巴西城市人口爆炸的主要受害者，難熬的貧窮生活經(jīng)常使他們不得不被拋棄，而無家可歸的他們?yōu)榱松?jì)組成了危害社會(huì)治安的幫派，并且忽視了最重要的教育。為了幫助這些未成年人，城市管理者實(shí)施了一項(xiàng)名為“街頭孩子救助”計(jì)劃，把這些流浪兒集中起來，給他們提供住的地方、工作、食物和教育。

在解決城市社會(huì)問題的方面，提高公眾基礎(chǔ)教育，提升公眾素質(zhì)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，只有在最根本的問題上得到解決，社會(huì)才能為真正的安定和繁榮提供基礎(chǔ)條件。

3. 小結(jié)

通過對分析與探究，可以得出任何把普通群眾的需求放在首位的城市規(guī)劃都應(yīng)該詳細(xì)周密地收集和考慮每個(gè)城區(qū)內(nèi)居民的生活范圍和生活狀況，而詳細(xì)資料的收集則指明了基礎(chǔ)建設(shè)投資的方向，并決定了要把實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展和居民生活質(zhì)量之間的一種平衡關(guān)系作為管理上的優(yōu)先級。

通過對巴西庫里提巴的城市規(guī)劃管理的分析，可以得出一些較為有效的管理方法與思想，在此也可以結(jié)合我國現(xiàn)有情況，對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理方法進(jìn)行進(jìn)一步探索：

1）將弱勢群體的素質(zhì)提高擺在重要位置，以保證社會(huì)發(fā)展平穩(wěn)和諧。

2）做好以公眾為主體的一系列管理體制，必須首先形成一個(gè)有實(shí)際意義的組織，而組織的組成，應(yīng)當(dāng)由政府人員，專業(yè)人員，以及公眾這三放面共同形成，并且強(qiáng)調(diào)公眾主體所占重要性。

3）對地方普通群眾基本經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)情況進(jìn)行分析，做出對于實(shí)際情況最強(qiáng)適應(yīng)性的措施。

4）對大眾文化進(jìn)行詳細(xì)研究，對地方性風(fēng)俗進(jìn)行細(xì)致分析，制定相應(yīng)的規(guī)劃方案和管理機(jī)制。

5）對不同層面的社會(huì)群眾進(jìn)行針對性分析，得出適合相應(yīng)對象的城市規(guī)劃管理措施。

6）在城市規(guī)劃管理措施的制定中，充分考慮城市社會(huì)發(fā)展階段，因時(shí)制宜。

良好的城市規(guī)劃管理能夠把傳統(tǒng)問題的根源變成資源，正如庫里提巴的管理那樣，這些都有可能成為城市新資源的創(chuàng)造源泉。在規(guī)劃管理的問題上有所探討，將對城市規(guī)劃實(shí)施和管理具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]姚凱. 城市規(guī)劃管理行為和 市民社會(huì)的互動(dòng)效應(yīng)分析——一則項(xiàng)目規(guī)劃管理案例的思考 [J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊， 2006（2）：76.

[2]管潔. 城市規(guī)劃管理中的“以人為本”思想研究 [D]. 北京交通大學(xué)， 25-26.

[3]沙洲. 一個(gè)獨(dú)辟蹊徑的城市管理模式——庫里提巴的城市規(guī)劃[J]. 中國青年科技， 2000（4）：22-23.

作者簡介：

彭益旻（1990-），男，漢族，四川成都，西南交通大學(xué)建筑學(xué)院，碩士，城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)。