博弈不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度已是箭在弦上。

按照3月26日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)整合應(yīng)于2013年4月底前完成，但《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從負(fù)責(zé)部門(mén)中編辦獲悉，直至目前，這一工作仍在協(xié)調(diào)當(dāng)中。

另?yè)?jù)通知要求，由國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家稅務(wù)總局等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，需在2014年6月底前出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。國(guó)土資源部目前正在組織條例的起草工作，并已制定出明確的任務(wù)分段時(shí)間表，但各部門(mén)聯(lián)合起草小組尚未組建，留給各相關(guān)部門(mén)起草、征求意見(jiàn)、修改完善到正式出臺(tái)的時(shí)間只有1年。

多位參與過(guò)相關(guān)立法研究的學(xué)者表示，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是大勢(shì)所趨，這對(duì)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易秩序、保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全十分必要。且物權(quán)法頒布時(shí)間已6年有余，各部門(mén)已形成各自的登記規(guī)章，地方不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也比較豐富，目前制定統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記條例的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

“目前主要的難題可能是由誰(shuí)作為主導(dǎo)部門(mén)?！币晃粎⑴c過(guò)《物權(quán)法》起草的專(zhuān)家說(shuō)，當(dāng)前關(guān)鍵其實(shí)不是部門(mén)之間“你統(tǒng)我還是我統(tǒng)你”，而應(yīng)該先協(xié)調(diào)起草不動(dòng)產(chǎn)登記條例，先把各個(gè)地方的不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一起來(lái)。

“協(xié)調(diào)”之難

中國(guó)現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記分屬不同管理機(jī)構(gòu)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)房屋所有權(quán)登記；國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)登記；農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)耕地、草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記；林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)林地所有權(quán)和使用權(quán)的登記；漁業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)的登記；海洋部門(mén)負(fù)責(zé)海域、無(wú)居民海島使用權(quán)的登記。

這種登記模式形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多弊端凸顯。諸如，因重復(fù)登記、遺漏登記、錯(cuò)誤登記引發(fā)多起行政復(fù)議或訴訟，因分散登記導(dǎo)致房屋、土地雙重抵押融資增加金融風(fēng)險(xiǎn)等等。

早在2007年物權(quán)法出臺(tái)前的起草、審議過(guò)程中，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度便呼聲甚高，但由于各主管部門(mén)之間意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)，立法者為減少阻力、盡快通過(guò)《物權(quán)法》，只原則性規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，而將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法等具體難題，交由至今缺位的“法律、行政法規(guī)規(guī)定”。

物權(quán)法自立法籌備到正式出臺(tái)，歷時(shí)13年和八次審議。參與專(zhuān)家認(rèn)為，13年都沒(méi)有解決的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記難題，要在接下來(lái)一年時(shí)間內(nèi)解決，絕非易事。

在3月26日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的通知中，并未具體明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記將來(lái)由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。在受訪人士看來(lái)，分散登記和多頭管理是不動(dòng)產(chǎn)登記條例制定面臨的頭等難題，前期的職責(zé)整合任務(wù)已經(jīng)延時(shí)，可見(jiàn)協(xié)調(diào)難度之大。

國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，目前國(guó)土資源部正在積極組織不動(dòng)產(chǎn)登記條例的起草工作。據(jù)悉，該部已經(jīng)形成了條例的起草研究方案，確定了起草的進(jìn)度安排，設(shè)立了起草研究小組和專(zhuān)家指導(dǎo)小組。

另一大不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，記者與該部房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管司負(fù)責(zé)人聯(lián)系，該人士回應(yīng)稱(chēng)沒(méi)有參與相關(guān)工作。記者另從接近該部的人士處了解到，此前，該部并未同意有關(guān)方面將其房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管司下設(shè)的負(fù)責(zé)房產(chǎn)登記的產(chǎn)權(quán)處劃走。

除了上述難題，有法律界人士認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記條例的制定還面臨著法律模式不統(tǒng)一的問(wèn)題。物權(quán)法第9條規(guī)定了一般登記原則，即登記要件主義，不登記不生效，但第127條又規(guī)定了一個(gè)例外情況，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自合同生效時(shí)設(shè)立，采取登記對(duì)抗主義，即自愿登記。

美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所律師吳曉暉認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)到戶(hù)登記是未來(lái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設(shè)需要長(zhǎng)期完善的問(wèn)題。按照今年中央一號(hào)文件的要求，5年內(nèi)完成約2億農(nóng)戶(hù)和10億左右宗地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)到戶(hù)任務(wù)十分艱巨。

“關(guān)鍵不在誰(shuí)統(tǒng)誰(shuí)”

按照國(guó)土資源部制定的時(shí)間表，在今年7月底前要完成不動(dòng)產(chǎn)登記條例的建議稿及起草說(shuō)明。

早在2004年，國(guó)土資源部相關(guān)機(jī)構(gòu)就已經(jīng)開(kāi)展了不動(dòng)產(chǎn)登記立法研究，并起草了不動(dòng)產(chǎn)登記法建議稿的國(guó)際版與國(guó)內(nèi)版。

在5月16日該部舉辦的不動(dòng)產(chǎn)登記研討會(huì)上，國(guó)土資源部土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍處處長(zhǎng)劉燕萍表示，在物權(quán)法頒布實(shí)施后，國(guó)土資源部法律中心開(kāi)展了一系列的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的調(diào)研和課題研究，起草了土地統(tǒng)一登記條例建議稿、不動(dòng)產(chǎn)登記法建議稿等。

另有接近住建部的人士透露，早在2007年，住建部的前身建設(shè)部也做過(guò)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的立法研究，并形成了不動(dòng)產(chǎn)登記條例征求意見(jiàn)稿。

國(guó)土資源部近年開(kāi)展了全國(guó)土地登記信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢(xún)系統(tǒng)的建設(shè)，部署開(kāi)展了一些土地統(tǒng)一登記試點(diǎn)，比如重慶、廈門(mén)、陜西高陵縣、成都市等。劉燕萍表示，這些試點(diǎn)地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，基本上是以土地為核心，將房屋、承包地等登記信息整合，形成統(tǒng)一的登記系統(tǒng)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，目前國(guó)土資源部正在力推建立以土地登記為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。力求做到如下“統(tǒng)一”：統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記程序，實(shí)現(xiàn)登記申請(qǐng)、審核、注冊(cè)登記、核發(fā)證書(shū)的統(tǒng)一；統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿和權(quán)利證書(shū)，使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)權(quán)利義務(wù)更明晰，證書(shū)動(dòng)能作用更突顯；統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記效力，確定科學(xué)且明確的統(tǒng)一登記效力規(guī)則；統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息的統(tǒng)一監(jiān)管、查詢(xún)、應(yīng)用和服務(wù)等。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)表示，不動(dòng)產(chǎn)就是指土地及土地上附著物，土地是中心。土地上的特許物權(quán)的登記，比如礦業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、水權(quán)、水役水務(wù)權(quán)等，要納入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記，但與特許物權(quán)掛鉤的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)行為可以由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行管理。

參與過(guò)物權(quán)法起草的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯則認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行的是土地的公有制，應(yīng)摒棄將不動(dòng)產(chǎn)登記僅僅作為一種行政管理手段的狹隘認(rèn)識(shí)，可將不動(dòng)產(chǎn)登記的職責(zé)與不動(dòng)產(chǎn)的行政管理機(jī)關(guān)相分離。

“真正的統(tǒng)一可能是地方的，比如北京市下邊的各個(gè)區(qū)縣的登記機(jī)構(gòu)的合并統(tǒng)一才是最重要的，這才和民事主體利益密切相關(guān)。”程嘯認(rèn)為，可以在地方設(shè)立獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，整合登記職能，能夠直接、有效保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利。

“不動(dòng)產(chǎn)登記條例制定，關(guān)鍵不在大家互相爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)去誰(shuí)統(tǒng)誰(shuí)，而是為真正有意義的地方登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一提供制度保障?！背虈[說(shuō)。

雖然有相關(guān)規(guī)章和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，但由于不動(dòng)產(chǎn)登記條例涉及內(nèi)容眾多，包括登記基本原則、登記機(jī)構(gòu)設(shè)置、登記簿制作使用、申請(qǐng)受理審查、登記錯(cuò)誤以后的賠償責(zé)任等等，且從組建起草班子、到形成草案、再到征求意見(jiàn)、審議等還需要很長(zhǎng)的時(shí)間，所以程嘯認(rèn)為，當(dāng)前條例制定的時(shí)間“太緊張了”。