放權(quán)前傳

行政審批制度改革作為新一屆國務(wù)院使出的改革第一槍，劍指中國最核心又敏感的地方。

2001年，國務(wù)院正式啟動(dòng)行政審批制度改革，迄今已12年，經(jīng)過6輪改革，共取消和調(diào)整2497項(xiàng)審批項(xiàng)目，下放、調(diào)整率達(dá)69.3%。

但這一成果仍不能滿足社會(huì)各界所需，公眾仍普遍反映“政府管得太多”。

“審批制度改革之后，又以登記、備案、年檢、認(rèn)定、監(jiān)制等形式，變相設(shè)置審批事項(xiàng)，國務(wù)院法制辦曾經(jīng)清理過，發(fā)現(xiàn)有90多個(gè)名稱，實(shí)際上都是審批。”中國社科院法學(xué)所憲法與行政法室主任、曾任國務(wù)院行政審批制度改革專家咨詢組成員的周漢華說對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

“這十多年來的改革并不好做。審批改革是動(dòng)人家飯碗的事情，所有的機(jī)關(guān)維護(hù)審批權(quán)的積極性超過任何的權(quán)力，因?yàn)槊恳坏缹徟竺娑际且粋€(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。很多機(jī)關(guān)的審批被拿掉了，依附其審批的事業(yè)單位，就失業(yè)了?！敝軡h華說。

周漢華以車檢為例指出，“如果把車檢取消，車檢所就卷鋪蓋回家了，我國全部車輛每年檢一次，這是一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。”

以往的改革程序一如本輪改革，先由各個(gè)部門進(jìn)行自行梳理，然后上報(bào)哪些是要改革取消下放的，哪些是要保留的，并附上保留理由。

“如果有不報(bào)上的部分，就算做取消，不允許再行政審批了。以報(bào)上來的為主?！敝袊ù髮W(xué)教授、原國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家組顧問、張樹義對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

上報(bào)之后是審核?！爱?dāng)時(shí)專家、審改辦與被改的部門各坐一邊，互相吵得很厲害。各部門都在想各種辦法，來保住自己的審批項(xiàng)目，并會(huì)找各種理由支持?！睆垬淞x表示。

他記得，當(dāng)時(shí)在審核司法部的項(xiàng)目時(shí)，司法部堅(jiān)持保留律師資格審批項(xiàng)目。按照行政許可法的基本精神，凡是行業(yè)自己能夠自律的，不應(yīng)由行政部門來管理。“完全可以由律師協(xié)會(huì)來掌管律師資格的許可，但是司法部堅(jiān)持保留了?！睆垬淞x說。

2004年7月1日，行政許可法實(shí)施，行政審批制度改革邁入了實(shí)質(zhì)階段。

行政許可法第12條規(guī)定了涉及國家安全等六類事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，13條又規(guī)定，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。

由于行政許可法的出臺(tái)，政府要想審批，必須要按照其規(guī)定的程序進(jìn)行。

不過，中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說，“當(dāng)年的設(shè)想后來被沖得七零八落，出現(xiàn)了各種突破行政許可法的做法?！?/p>

這位行政法學(xué)領(lǐng)域的泰斗級人物向記者舉了個(gè)例子，道路交通安全法明確規(guī)定了機(jī)動(dòng)車上路必須取得牌照，以及相應(yīng)取得牌照的條件，而許多地方政府卻頒行“禁摩”、“限行”令，“這都有違背行政許可法之嫌。因?yàn)榘凑招姓S可法的規(guī)定，地方政府無權(quán)設(shè)定應(yīng)由全國統(tǒng)一確定的行政許可事項(xiàng)，也無權(quán)在國家設(shè)定的行政許可事項(xiàng)上增設(shè)條件?！?/p>

另外，“非許可審批”大量出現(xiàn)，以登記、核準(zhǔn)等名字，行審批之實(shí)，也規(guī)避了行政許可法的程序。

“現(xiàn)在中央文件都說不清這個(gè)問題了，‘許可’是個(gè)法律詞匯，以前審批，核準(zhǔn)，登記等詞匯，本來都是‘許可’下面的子項(xiàng)。但是后來的‘非許可審批’，蓋過了‘許可’的提法，但這些都不是法律詞匯，這是法律概念上的混淆?！敝軡h華說。

應(yīng)松年說，行政許可法的頒行是中國行政審批制度改革的一個(gè)階段性成果，而且是最重要成果。但前面的道路還很漫長，已明確取消的行政審批項(xiàng)目要防止其死灰復(fù)燃；要再設(shè)定行政許可審批項(xiàng)目必須經(jīng)過嚴(yán)格的評價(jià)程序；未取消而保留的行政審批項(xiàng)目也需明確，有些項(xiàng)目不是因?yàn)槠浜侠矶Ａ?，而是階段性保留，它們還面臨著在市場經(jīng)濟(jì)面前為自己的生存進(jìn)行辯護(hù)的命運(yùn)。