大放權觀察

新一屆國務院領導人履新之初的承諾開始逐步兌現(xiàn)。

3月17日的中外記者招待會上，國務院總理李克強許諾，在本屆政府任期，要把現(xiàn)有1700多項行政審批事項削減三分之一以上。之后的4月24日和5月6日，兩次召開國務院常務會議，先后決定取消和下放共計133項行政審批事項。

5月15日，國務院下發(fā)文件，除涉及機關內部事項和涉密事項的13項，以及依據(jù)有關法律設立的16項外，其他104項取消和下放的審批清單公布。

在公布的104個項目中，取消行政審批項目71項，下放管理層級行政審批項目20項，取消評比達標表彰項目10項，取消行政事業(yè)性收費項目3項。其中涉及到的部委和部門多達28個。

行政審批制度改革從2001年開始起步，至今持續(xù)了12年，此前，國務院分六批取消和調整了2497項行政審批項目。然而，中國青年報社會調查中心日前的一項調查顯示，仍有83.2%的受訪者表示行政審批手續(xù)過于繁瑣，57.8%的受訪者認為繁瑣原因在于方便審批部門在撈取好處。

鑒于以往經驗及現(xiàn)行權力格局，對這一開場轟轟烈烈的放權大戲，社會和市場對其多采取謹慎觀望態(tài)度。“從這個角度來看，這也是政府公信力重建的一大契機和考驗?！币晃皇茉L專家表示。

發(fā)改委“標桿”

今年3月，第十二屆全國人大一次會議通過國務院機構改革和職能轉變方案，對行政審批制度改革提出了諸多原則要求。

“部門自行削減權力，可能有個把人能自己斷臂，但是指望許多部委都這樣做是不現(xiàn)實的?！敝袊缈圃悍▽W所憲法與行政法室主任周漢華說。這位曾任國務院行政審批制度改革專家咨詢組成員的專家表示，高層領導必須動真格，有自上而下強有力的推動，此事才可行，“在高層壓力下，即使部門不樂意削權，也必須服從?！?/p>

為推動改革，國務院專門成立了高規(guī)格的職能轉變協(xié)調小組，具體牽頭部門則為掌管編制大權的中編辦。

“我們做了很多基礎性工作，先跟相關部委談，你愿意削減哪幾項，你如果不愿意削減，給我個理由。再不行，我們請個專家組來評估，專家說可以放，你再不放，沒關系，我提交國務院。”有關人士如是介紹改革博弈過程。

改革是否得力，人稱“小國務院”的國家發(fā)改委則是各界的一個觀察標桿。

長期以來，國家發(fā)改委掌握了各地項目上馬抑或停產的裁定大權。當審批準入成為了一種稀缺資源時，中央部委對投資性項目松緊的把控，會直接造成產能擴張和收縮的周期。

“不少地方大型項目投資，審批拖上三年五載的并不少見，這期間企業(yè)背負的利息就非常高。最終審批下來了，可投產之日往往就是技術淘汰之時?！币晃挥嘘P部門人士在一次內部發(fā)言時談到。

5月13日，李克強主持召開國務院機構職能轉變動員電視電話會議的當天下午，國家發(fā)改委主任徐紹史在部門動員部署會議上提出，要認清大勢，主動作為，要講大局，吃透中央精神。

國家發(fā)改委相關人士對《財經國家周刊》記者坦承，外界存在諸多對發(fā)改委是否真正愿意放權的猜疑，“不否認一些司局會對一些減政放權的具體事項存在爭議，但是發(fā)改委主要領導對于此次減政放權加快機構職能轉變勢在必行的大勢有清晰的把握，從上往下地推進改革確保力度?！?/p>

5月15日公布的104項清單中，涉及到發(fā)改委的事項共26項，審批核準取消14項，下放至省級相關部門12項。

其中多項事關石油、天然氣、電力、煤炭、城市交通等領域的大型項目投資核準，例如，企業(yè)投資年產100萬噸及以上新油田開發(fā)項目核準、企業(yè)投資年產20億立方米及以上新氣田開發(fā)項目核準等等。

周漢華表示，這些事項的削減和下放，都具有較高含金量，成為本輪改革的亮點，也加強了本輪改革將為經濟發(fā)展帶來實質效果的預期。

在給市場與地方政府放權的同時，中央部門的行政方式也在發(fā)生變化，本輪改革后，中央部門的前置性審批將減少，事中監(jiān)管將加強。

國務院發(fā)展研究中心產業(yè)經濟研究部部長馮飛對記者說，以前存在用前置性審批替代過程監(jiān)管的問題，審批搞得很嚴很難進入，但進來之后沒有過程監(jiān)管，就出現(xiàn)資源掠奪性開發(fā)、食品安全問題等。

謹慎觀望

“如果清單所涉事項真的實現(xiàn)放權，按照市場規(guī)律辦事，投資者完全掌控了自己的投資決策權，效率就會提高。中國的經濟自然會被拉動，甚至可能產生立竿見影的效果。”馮飛說。

受訪分析人士認為，本輪削權改革所觸及的行業(yè)，都將迎來不同程度的發(fā)展機遇。

城市軌道交通建設，預計將成為改革效果最明顯的產業(yè)之一。目前全國已有29個直轄市、省會城市和大型地級市完成中長期地方軌道交通規(guī)劃，地方快速軌道交通項目規(guī)劃審批權下放，預計總體投資量不會發(fā)生巨量增長，但將加速地方軌道交通的建設速度。

石油、天然氣等能源、資源領域的投資核準取消與下放也較有力度。海通證券石化與基礎化工分析師鄧勇指出，對石油化工領域投資核準的放開，將促進一些有實力的民企打破原有“三桶油”壟斷的局面，這將有利于石油公司進行勘探生產，從而進一步穩(wěn)定國內原油產量。

對于電力行業(yè)，招商證券發(fā)布報告指出，這一審批取消后，電力行業(yè)將引入競爭機制，一方面增加電力用戶的選擇權，減少中間環(huán)節(jié)費用，另一方面，有利于低成本發(fā)電企業(yè)提升機組利用效率，控制行業(yè)成本，對促進下一步的電力市場化改革具有積極意義。

上述樂觀預期，均建立在改革措施能夠順利推進的前提上。事實上，審批事項反復收放的現(xiàn)象，在過去幾年也曾出現(xiàn)過。

以本次被下放至地方政府投資主管部門的風電站項目核準為例，該項目的審批曾下放至地方政府，但2011年風電和小水電在不少地方出現(xiàn)產能過剩，為抑制地方投資沖動，其審批被回收至國家發(fā)改委。經歷了兩年的投資壓制后，地方累計的項目很多因無法得到審批而延遲，影響了正常的可再生能源利用需求。

“本輪審批權再度下放，將有利于激發(fā)被壓抑需求的逐步釋放。”國金證券分析師邢志剛認為，以風電、小水電、分布式燃氣輪機為代表的可再生能源，及相關設備類企業(yè)，將進入新一輪的增長周期。

中國人民大學經濟學院副院長劉元春則指出，歷史上出現(xiàn)過的這種審批權反復收放的現(xiàn)象，在未來是否重演，仍未可知。雖然本次風電站審批權重新下放，會給行業(yè)帶來短期利好，但是這種一放就亂、一亂就收、一收就死、一死再放的循環(huán)，對行業(yè)長期發(fā)展極為不利，終究難以擺脫“政策市”的宿命。

劉元春還表示，對于某一產業(yè)、某類項目的審批核準，其設置和取消如果缺乏明確標準，將不利于人們對改革方向和改革效果形成穩(wěn)定預期。因此，本輪改革究竟在實際層面發(fā)揮多少刺激經濟增長、釋放市場空間的作用，仍然要看改革措施的具體落實。

變相審批隱憂

放權大戲剛剛啟幕，如何避免各種變相審批現(xiàn)象，就已深為外界所擔心?！皬臄?shù)字上看，過去十多年來國務院減少了近2500項的審批事項，但是這個數(shù)字究竟有多大現(xiàn)實意義？人們的感觸并不明顯?！痹鴧⑴c其事的周漢華說。

據(jù)受訪者介紹，此前的審批放權中，有的部門逐項梳理，上報需要保留審批的事項，發(fā)現(xiàn)報上去的項目太多，“自己都覺得不好意思”，于是出來“打包法”，即把相關性較強的審批事項合并為一項上報，從而減少名義上的審批數(shù)目。

《財經國家周刊》記者在云南、海南、江蘇等地調研時發(fā)現(xiàn)，企業(yè)進行工商注冊登記與項目投資批準手續(xù)簡化的同時，公司營業(yè)后，安監(jiān)局、質監(jiān)局以加強后期監(jiān)督的名義，所謂的“檢查”、“監(jiān)督”更加頻繁。企業(yè)若不“遞紅包”，將面臨罰款、停止生產經營等各種后果，這被一些生產型企業(yè)形容為“關門打狗”。

國家發(fā)改委內部人士表示，雖然本輪改革針對發(fā)改委的力度很大，尤其在重點行業(yè)的大型項目投資上，發(fā)改委的政策空間收縮較多，然而在現(xiàn)實中，發(fā)改委往往可以通過前往地方進行項目指導等形式，繼續(xù)保持對地方項目投資的實際影響力。

審批改革后，不少部門將職能轉向監(jiān)督，但具體如何監(jiān)督，目前并沒有進一步明確的規(guī)范，“監(jiān)督的基礎應該是事先對各行業(yè)進行明確的規(guī)化與規(guī)范，讓企業(yè)有法可依，監(jiān)督有章可循?！眹野l(fā)改委內部人士說。

國家發(fā)改委國際合作中心一位負責人還指出，削權改革后，地方政府與企業(yè)的自主權增強，而中央則需要加強對經濟的宏觀統(tǒng)籌。所謂“宏觀統(tǒng)籌”，可以囊括產業(yè)發(fā)展方向的制定、各區(qū)域的差異化政策的推行，以及一些改革的先試點后推廣等多類工作，這些事情都對地方經濟和產業(yè)發(fā)展意義重大，因此中央部委對地方經濟的實際掌控可能并不會改變。

以火電項目為例，伴隨著本輪改革中火電項目審批權下放到省級政府，國家發(fā)改委未來將會對投建的火力發(fā)電項目盈利能力、規(guī)模及煤炭的供應充足度，進行相關的量化考核。

同時，國家發(fā)改委還在醞釀“可再生能源配額制”管理辦法，用產業(yè)政策進行能源產業(yè)的規(guī)范和引導。這意味著地方政府在批準建設一些存在產能過剩風險項目的同時，必須要考慮同時配套相應比例的可再生能源項目建設，這樣一來就從根本上牽制了地方政府亂上項目的沖動。

上述“宏觀統(tǒng)籌”、“量化考核”等管理辦法，究竟是屬于宏觀調控的一部分，還是應被視為微觀干預，目前缺乏明確的標準衡量；實際將發(fā)揮引導產業(yè)升級作用，還是淪為變相審批，尚需觀察。

此外，部分產業(yè)項目的投資核準不僅涉及到一個部門，相關各部門是否能夠共同取消審批，也是本輪改革能否收到實效的一大問題。

本輪清單涉及多類礦業(yè)項目開發(fā)的核準，由國家發(fā)改委下放至省級部門。但企業(yè)若進行礦業(yè)開發(fā)，還需前往國土部辦理采礦證，才獲得礦業(yè)開發(fā)資格?！耙虼朔艡嗖⒉荒苷J為，僅盯住一個部分就能完全奏效，還需求其他部委放開相應的權力。”國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地對《財經國家周刊》記者表示。

“審批改革能否成功，取決于兩個因素，最初是取決于領導人的決心和魄力，敢不敢把它廢掉。但是最終，取決于廢掉之后能否建立有效的管理制度?！敝軡h華說。