中國應(yīng)推三級分稅制

2013年8月1日之后，“營改增”將按“1+6”方案框架推向全國并將適時擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，必然倒逼整個財稅體制的深化改革與央地財稅關(guān)系重構(gòu)。

十八大后的整體改革設(shè)計工作，有望按慣例于下半年召開的三中全會上形成指導(dǎo)性文件。把財稅服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的深化改革任務(wù)，需要落實(shí)為路線圖與時間表，尤其是央地財稅關(guān)系的中長期優(yōu)化重構(gòu)思路，亟需予以廓清。

近年來，“地方隱性負(fù)債”、“土地財政”、“基層財政困難”等問題，使1994年推行的分稅制飽受批評。其實(shí)，問題的根源絕非分稅制的推行，而是因?yàn)槭∫韵轮两襁t遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際淪為五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩還較濃厚的分成制與包干制，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式。

省以下分稅制遲遲不能真正貫徹，是因?yàn)槭∫韵逻€有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五級，如何依二十個左右的稅種實(shí)行五級“分稅”，在技術(shù)上是無解的。是故，1994年以來實(shí)際僅在中央和省之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下未能落實(shí)。往前看，出路在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”，把財政的實(shí)體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

按照三級框架深化分稅制改革、重構(gòu)和優(yōu)化央地財稅關(guān)系，必須以合理界定各級政府職能即“事權(quán)（支出責(zé)任）”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級政權(quán)，有一級合理事權(quán)，呼應(yīng)一級合理財權(quán)，配置一級合理稅基，進(jìn)而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以因素法為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的生態(tài)補(bǔ)償式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域推行基本公共服務(wù)均等化所需的財力與其事權(quán)相匹配，在國家長治久安的全局概念上消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財政的偏頗境況。

為推進(jìn)以上體制框架，可以并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)有：由粗到細(xì)設(shè)計中央、省、市縣三級政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并漸進(jìn)優(yōu)化與細(xì)致化；盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺和科學(xué)決策支撐平臺；積極形成各級政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門財務(wù)報表體系，配合今后的公共債務(wù)風(fēng)險防控體系建設(shè)和公共財政建設(shè)。

結(jié)合短期可做應(yīng)做之事與中長期追求目標(biāo)，設(shè)計和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案，這包括：為處理“營改增”進(jìn)度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾，需安排過渡方案，不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對待開掘消費(fèi)稅的潛力空間，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合；資源稅改革應(yīng)以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調(diào)的寶貴時機(jī)，推行從價機(jī)制，并拉動新一輪稅價財聯(lián)動配套改革，理順基礎(chǔ)能源產(chǎn)品比價關(guān)系與價格形成機(jī)制；房產(chǎn)稅應(yīng)積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)徐圖進(jìn)展；環(huán)境稅改革應(yīng)在“十二五”期間推出一輪實(shí)際動作；個稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類與綜合相結(jié)合，加上按家庭瞻養(yǎng)因素調(diào)整扣除等等。地方的合理收費(fèi)、使用者付費(fèi)制度，也應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，納入預(yù)算體系管理。

此外，需以信息系統(tǒng)和預(yù)測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動預(yù)算，在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過多過濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財政支出全流程的績效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績效水平的提升。應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時，需要更加注重機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵形成財政可持續(xù)性。

地方政府需從全局視野認(rèn)識理解前述勢在必行的財稅改革，積極與中央層面互動優(yōu)化可行方案，在某些必要的領(lǐng)域，可先行先試開拓創(chuàng)新。

（作者為財政部財政科學(xué)研究所所長）