蘇南變陣

5月1日上午10點，南京市溧水城區(qū)東南，新樓盤藍湖西岸熱銷現(xiàn)場。

“客戶咨詢明顯多了起來，現(xiàn)在的價格算是小幅調整，長期看一定會大漲?！闭驹谑蹣谴髲d嘈雜擁擠的人群中間，銷售總監(jiān)魏清芬這樣對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

2013年2月，江蘇省南京市新一輪行政區(qū)劃調整方案落定。

依照2月17日國務院下發(fā)的國函（2013）24號文件——《國務院關于同意江蘇省調整南京市部分行政區(qū)劃的批復》，南京市最后的兩個縣高淳和溧水分別撤縣設區(qū)，市內秦淮區(qū)與白下區(qū)合并成立新的秦淮區(qū)，鼓樓區(qū)與下關區(qū)合并成立新的鼓樓區(qū)。

至此，南京轄區(qū)格局已由11區(qū)2縣精簡為11區(qū)，主城區(qū)由4區(qū)并為2區(qū)，中心城區(qū)由6個減為4個，而高淳和溧水的撤縣設區(qū)，宣告南京乃至整個蘇南地區(qū)縣域時代的終結。

撤并動因

南京市的行政區(qū)劃多年間進行了數(shù)次調整，進入21世紀以來，最具標志性的變化發(fā)生在2000年和2002年。

2000年12月，江寧撤縣設區(qū)。2002年4月，浦口區(qū)、江浦縣合并成立新的浦口區(qū)，大廠區(qū)、六合縣合并成立六合區(qū)。

南京市民政局局長陳學榮表示，上述兩次區(qū)劃調整，不僅做到了平穩(wěn)順利實施，而且對拓展城市發(fā)展空間、加快城市化進程、優(yōu)化資源配置、增強發(fā)展?jié)撃堋⒋龠M生產(chǎn)力發(fā)展，起到了重要的基礎性推動作用。

據(jù)稱，江寧撤縣設區(qū)以來，GDP從2000年的不足百億元增長到了2011年的700多億元，翻了7倍多，財政收入從5億元增長到了100多億元，翻了20多倍，江寧一躍成為江蘇省內經(jīng)濟強區(qū)。

同時，浦口、六合兩區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，2011年，浦口區(qū)國內生產(chǎn)總值達350億元，財政收入達60億元，六合區(qū)國內生產(chǎn)總值達520億元，財政收入達76億元，綜合實力較合并前大幅提升。

陳學榮認為，適時進行行政區(qū)劃調整，是推動經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的有效手段。

就本輪行政區(qū)劃調整原因，陳學榮解釋說，目前，南京市部分轄區(qū)如秦淮區(qū)、白下區(qū)、鼓樓區(qū)，面積小，實力弱，但麻雀雖小、五臟俱全，行政成本較高，不利于資源的優(yōu)化整合，也不利于歷史文化的保護。

另外，溧水和高淳兩縣，作為蘇南地區(qū)僅存的兩個縣，因受制于縣的行政區(qū)劃體制，與南京主城的融合比較困難，已造成基礎設施建設滯后、社會保障和公共服務難以同城同待遇、與其他各區(qū)的發(fā)展差距在不斷拉大、各縣區(qū)干部人事交流和交叉使用受阻等多重問題。

南京大學公共管理學院教授孔繁斌更愿意將高淳、溧水兩縣撤縣設區(qū)的真正原因，歸結為南京市政府對土地的渴求。

“縣改區(qū)后，南京建設用地指標將得以提高。至于公共服務均等化等對地方上的利好，那只是這一變化帶來的眾多效果之一。”在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時，孔繁斌表示，動機與結果其實往往并不一致。

在南京市民政局局長陳學榮看來，溧水、高淳兩地，作為南京南大門和連接蘇皖兩省的橋梁，在本輪區(qū)劃調整后，兩區(qū)城市功能將進一步增強，接受南京主城輻射的能力將進一步提高，有利于兩區(qū)利用其他地域優(yōu)勢和經(jīng)濟梯度差，充分發(fā)揮其在南京及周邊城市發(fā)展中的吸納、補充、服務和集散作用，促進長三角北翼城市群的更好發(fā)展。

國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，行政區(qū)劃的調整與地方經(jīng)濟發(fā)展水平正相關，蘇南地區(qū)經(jīng)濟社會高度發(fā)達，城鎮(zhèn)化水平很高，在這一地區(qū)逐步減少甚至取消縣的設置，也是城鎮(zhèn)化進程的歷史必然，蘇南進入無縣時代實屬正常。

“撤縣設市，或撤縣設區(qū)，已在實質上打破了城鄉(xiāng)二元結構。”汪玉凱說。

國務院參事、清華大學公共管理學院區(qū)域與中國城市發(fā)展研究中心主任施祖麟表示，對市政府而言，撤縣設區(qū)的原因在于國家在縣、區(qū)政策上的不同，土地問題、戶籍制度等均與之密切相關，而對縣、區(qū)政府而言，政策的最大差異體現(xiàn)在財稅層面，比如，區(qū)政府可收取城市建設稅，縣政府則無此稅種。

施祖麟對《財經(jīng)國家周刊》記者稱，區(qū)、縣和所屬市政府的親疏關系另有細微差別，區(qū)受到中心城區(qū)的輻射帶動作用更大，其基礎設施建設、公共服務配套等都將優(yōu)于縣。

但從另一角度講，縣、區(qū)平級，縣的獨立性更強，由縣改區(qū)后，一些地方權限變小了，比如，財政、人事將不再相對獨立，再如，有些科、局，在縣里有，在區(qū)里沒有，或者在區(qū)里只有派出機構。

沖破桎梏

撤縣設區(qū)，南京并非孤例。北京、杭州、成都、長沙等地，近年均有類似動作。

截至目前，北京市除密云和延慶兩縣外，其他各區(qū)縣均已被納入“區(qū)”的發(fā)展范疇。

以北京市通州區(qū)為例。1997年4月，經(jīng)國務院批準，通縣撤縣設區(qū)，成立通州區(qū)。此后該區(qū)經(jīng)濟快速起飛，尤其是2003年12月，城鐵八通線正式開通運營后，通州房地產(chǎn)板快率先發(fā)力，迄今火爆，為北京樓市風向標之一。

2001年，縣級市余杭和蕭山，亦先后撤市設區(qū)，成為杭州市余杭區(qū)和蕭山區(qū)。這一行政區(qū)劃的調整，不僅從根本上解決了杭州市區(qū)的發(fā)展空間問題，也極大增強了杭州作為區(qū)域中心城市的集聚輻射功能，而“大杭州”格局下的蕭山和余杭，獲得了比以前更為迅猛的發(fā)展。

蕭山區(qū)較為典型。國家行政學院教授汪玉凱認為，如果繼續(xù)蕭山縣級市的發(fā)展，杭州市的發(fā)展空間就會受到很大影響，而將蕭山市改設為杭州市蕭山區(qū)，將其納入后者的統(tǒng)一管理，一方面杭州地域面積擴大了，另一方面，杭州重新進行全市規(guī)劃，發(fā)展布局將更為合理。

汪玉凱表示，城鄉(xiāng)二元結構，在蘇南、珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，已日趨淡化。

南京大學公共管理學院教授孔繁斌認為，撤縣設區(qū)，對于普通老百姓來講，首當其沖的變化其實是心理上的。因為中國是一個傳統(tǒng)的等級化社會，城市代表著先進、文明、富裕，縣、鄉(xiāng)、村，則是落后、愚昧、貧窮的象征，撤縣設區(qū)成為市民，個人身份發(fā)生了變化，于是很開心。

就目前情況看，溧水、高淳兩縣，與南京市中心的距離分別是40公里和100公里，在2015年輕軌建成之前，無論大巴還是自駕，單程用時都在45分鐘左右和90分鐘左右。

據(jù)南京市政府出具的文件，高淳、溧水雖已撤縣建區(qū)，但到2017年年底之前，兩區(qū)仍將保持原縣級管理權不變，保持優(yōu)惠政策不變，并逐步享受市轄區(qū)的相應政策，保持機構職能不變，兩區(qū)區(qū)屬各級工作部門職能、機構性質和人員編制等不變。

《財經(jīng)國家周刊》記者到溧水采訪時，幾乎感受不到撤縣設區(qū)對市民生活的改變。

較多說法是，溧水縣變成了溧水區(qū)，但很多政策還沒跟上來，大家偶爾議論一下，都沒太把這當回事兒。很多人關心的是，比大巴更快捷的輕軌，到底什么時候能建成通車，以及會在溧水設幾個站點。

新樓盤銷售也未出現(xiàn)傳說中的暴漲情況。記者接觸到的藍湖國際、康利華府、水岸康城等多個樓盤銷售經(jīng)理都表示，年后迄今，價格并未發(fā)生明顯起落，銷售策略也未因之調整，因相去較遠，南京市區(qū)來溧水看房、購房的極少，客戶仍幾乎全部為溧水當?shù)厝恕?/p>

市區(qū)情況大同小異。盡管跡象仍不明顯，但不少分析人士表示，未來幾年，被鼓樓區(qū)合并的下關區(qū)，將成為最大贏家。因為鼓樓區(qū)的優(yōu)質教育資源，或將在新鼓樓區(qū)重新布局，該區(qū)原所在地學區(qū)房數(shù)量或將增多，價格或將攀升。

孔繁斌表示，若不存在城鄉(xiāng)二元結構這樣一種政策環(huán)境，地方政府撤縣設區(qū)的沖動就會弱化許多。

“為什么不能積極有效地將權力充分落實到縣，而非要把縣提升為區(qū)才能享受到一定的政策空間？全國有2300多個縣，全都改成區(qū)嗎？都變成區(qū)，中國行政管理問題就迎刃而解了嗎？”孔繁斌認為，絕不能把目前地方短期無奈之舉，視為發(fā)展的普遍性結論，而應反思并推動深層次的制度變革。