協(xié)同理論下政府食品監(jiān)管的整體性治理

【摘 要】食品安全關(guān)乎整個國家的穩(wěn)定發(fā)展。政府作為食品安全監(jiān)管的主體，發(fā)揮著不可替代的作用。然而，由于目前部門分責(zé)制的管理模式，食品安全治理的“碎片化”現(xiàn)象是當(dāng)前食品監(jiān)管乃至公共管理領(lǐng)域內(nèi)的一大難題。因此，引入組織管理的協(xié)同理論，在整體政府的制度框架下進(jìn)行整體性治理，是彌補(bǔ)政府食品監(jiān)管困境的有效方式。

【關(guān)鍵詞】協(xié)同理論；整體性治理理論；政府食品監(jiān)管

我國政府食品監(jiān)管困境以及嚴(yán)重的“碎片化”現(xiàn)象由來已久，是當(dāng)前政府監(jiān)管乃至公共管理面臨的一大難題。社會普遍存在的地溝油現(xiàn)象，暴露出政府部門對食品鏈分段監(jiān)管時的問題。因政府本身監(jiān)管體制問題以及政府、企業(yè)、消費者三方在食品監(jiān)管中作用的不對稱性等原因，食品安全問題屢禁不止，政府食品監(jiān)管舉步維艱。如何采用更有效的方法，緩解政府食品監(jiān)管的壓力，保障社會的食品安全，成為目前政府亟待解決的問題。

一、協(xié)同理論下政府食品監(jiān)管整體性治理的理論概述

（一）協(xié)同理論。在協(xié)同理論中所說的協(xié)同就是指系統(tǒng)內(nèi)部的各個組成部分之間能夠保持協(xié)調(diào)一致、共同合作，使整個系統(tǒng)達(dá)到一種有序穩(wěn)定的狀態(tài)，產(chǎn)生出一個新的結(jié)構(gòu)或是生成一種新的功能。[1]

1.協(xié)同效應(yīng)。如果一個系統(tǒng)中占主導(dǎo)地位的是獨立運動，系統(tǒng)就會呈現(xiàn)出無規(guī)則的無序運動狀態(tài)；而如果各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互合作，占主導(dǎo)地位的是整體運動時，系統(tǒng)則會呈現(xiàn)有規(guī)律有序運動狀態(tài)。[2]

2.自組織原理。在《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》中，H·哈肯指出：研究一個工人的集體，如果每個工人按照經(jīng)理發(fā)出的外部指示，而以一定的方式活動時，那么就稱它為組織，或具有組織的功能。在生產(chǎn)某些產(chǎn)品中所需協(xié)作活動，來源于這種協(xié)調(diào)行為，這是不講自明的。如果不存在給出的外部指令，而工人們按照互相默契的某種規(guī)則，各盡其責(zé)而協(xié)調(diào)地工作，那么這種與前面同樣的過程，就稱為自組織。[3]

（二）整體性治理理論。整體性治理是對新公共管理的一種修正。針對政府追求效率所帶來“碎片化”的一系列問題，在長達(dá)20年之久的新公共管理運動實踐與反思之后，英國學(xué)者佩里？？？？？?？怂沟热颂岢隽艘粋€管理的新概念——“整體性治理”或“整體政府”。其主要內(nèi)涵是合作的“跨界性”，主張在不消除專業(yè)化分工、組織邊界的條件下，通過長期有效的制度化協(xié)作，促使社會公共管理各個主體，包括上下級政府之間、同級政府之間、公私部門之間建立多種聯(lián)系協(xié)同行動，以達(dá)到發(fā)揮整體效能的作用。[4]

二、食品監(jiān)管存在問題的理性反思

（一）“相關(guān)部門”監(jiān)管模式。從案例研究中我們發(fā)現(xiàn)，調(diào)查過程中出現(xiàn)最多的字眼就是“相關(guān)部門”。所謂“相關(guān)部門”監(jiān)管模式，即是一種多頭監(jiān)管模式。針對地溝油這一現(xiàn)象，可以管理的部門包括工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保、城管、公安等七個部門之多，但是最終為什么只有公安機(jī)關(guān)出面回應(yīng)？所謂七個部門管不了一個地溝油，即是這種多頭監(jiān)管的弊病所在。從這一點可以看出，目前行政責(zé)任確定方面存在嚴(yán)重問題，垂直領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)管難免導(dǎo)致部門或地方政府在行使具體行政行為時的權(quán)力間的推諉、扯皮，想要追求一種最優(yōu)行政效果的可能性幾乎為零。同時，由于利益之間的相互博弈，對于一些部門間跨邊界的模糊問題，為了使利益損失最小化，所謂的“相關(guān)部門”就會選擇不管或是消極監(jiān)管，這樣同樣使食品監(jiān)管陷入為難的境地。謀求部門之間的協(xié)同，可以作為政府走出困境的出路。如果政府能夠給各行政單位設(shè)置一個統(tǒng)一的目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)研討出最優(yōu)的方案。同時，不同部門之間的的跨部門績效考核，就能很好地避免所謂“相關(guān)部門”之間對于監(jiān)管問題的不作為。所謂的部門利益，這樣即可以轉(zhuǎn)化為整體性的利益，“相關(guān)部門”為了這一整體利益，也就不得不做出有效的干預(yù)。

（二）政府單一化監(jiān)管難度太大。地溝油死灰復(fù)燃，解決多年也沒有得到有效解決，其實也不能完全將責(zé)任推諸于政府之上。單單讓政府承擔(dān)一切，政府也感覺到力不從心。不言而喻，食品安全問題涉及政府、企業(yè)和消費者三方關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了食品行業(yè)的高速發(fā)展，然而由于市場本身的自發(fā)性、盲目性和滯后性，很容易導(dǎo)致食品行業(yè)內(nèi)部的混亂。由于行業(yè)競爭日趨激烈，行業(yè)中的“逆向選擇”，使得行業(yè)發(fā)展舉步維艱。企業(yè)自然就會選擇將損失轉(zhuǎn)嫁給消費者，正如廉價的地溝油生產(chǎn)一樣，企業(yè)為取得最大化收益，就必須消耗最小的生產(chǎn)資本，這樣最終利益受到損害的還是普通消費者。那么，單從這一點來說，企業(yè)是不是也要發(fā)揮一定的作用呢？我們都知道，大凡食品行業(yè)，都有具體的行業(yè)內(nèi)部規(guī)范。如何將這種規(guī)范與政府監(jiān)管很好地結(jié)合起來，是一個需要我們考慮的問題，畢竟單方的力量總顯得是相對薄弱的。這樣，多方協(xié)調(diào)顯得尤為重要。

三、政府食品監(jiān)管的模式建構(gòu)

（一）政府橫縱向協(xié)同監(jiān)管模式。中央政府作為垂直領(lǐng)導(dǎo)者，需為地方各政府設(shè)定一個整體性的治理框架。各行為主體要在整體治理框架之下，明確各自目標(biāo)。這個目標(biāo)當(dāng)然不帶有盲目性，需通過各級政府多方協(xié)調(diào)達(dá)到一個最優(yōu)化的目標(biāo)。圍繞這個目標(biāo)，以節(jié)約行政資本為目的，各監(jiān)管主體共同行動，合理配置已有資源，防止監(jiān)管中出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管交叉。同時，需要看到的是，在部門橫向管理上，各部門的具體職責(zé)應(yīng)該是不相同的，當(dāng)然在縱向上總體目標(biāo)一致的前提下，橫向上的目標(biāo)不盡相同，亦即每一部門的具體行政目標(biāo)是不同的。有效的部門管理方法，應(yīng)當(dāng)是將跨部門的目標(biāo)納入組織績效考核的指標(biāo)當(dāng)中?，F(xiàn)實中，往往是采取多部門分環(huán)節(jié)進(jìn)行食品監(jiān)管，這也正是監(jiān)管不力的原因所在?？绮块T目標(biāo)達(dá)成度作為部門績效考核之后，組織各部門之間“各自為政”的現(xiàn)象將得到明顯改善，行政過程中的“碎片化”、“部門化”漏洞也可以得到有效緩解。圍繞在制度本身的管理斷層，也可以被重新修復(fù)。這樣，也就不至于造成部門間責(zé)任互相間的推諉、扯皮。

（二）政府與社會協(xié)同監(jiān)管模式。政府的權(quán)力本身來源于社會，當(dāng)然需要反哺于社會。社會力量對政府監(jiān)管的外部壓力，是推動政府監(jiān)管改革的強(qiáng)大動力。實現(xiàn)政府與社會在監(jiān)管上的協(xié)同，應(yīng)當(dāng)是一種很好的模式。探尋政府與社會監(jiān)管之中的平衡點，成為政府與社會監(jiān)管的核心。企業(yè)食品生產(chǎn)，作為食品安全問題產(chǎn)生的最初環(huán)節(jié)，必須作為政府社會協(xié)同監(jiān)管的第一道防線。行業(yè)內(nèi)的自主監(jiān)管機(jī)制固然發(fā)揮一定的作用，但是政府還需要在宏觀上為企業(yè)提供總體的監(jiān)管機(jī)制。政府作為監(jiān)管機(jī)制的提供者，無形中決定著食品監(jiān)管的目標(biāo)、食品生產(chǎn)的發(fā)展方向。這樣，企業(yè)食品安全生產(chǎn)有章可循。同時，消費者作為食品的最大消耗群體，該力量融入到監(jiān)管體系后，一是作為維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑，另外可以為政府監(jiān)管提供大量信息來源，能有效解決因信息閉塞導(dǎo)致的監(jiān)管紕漏或是監(jiān)管不力。

當(dāng)然不可否認(rèn)的是，政府監(jiān)管作為食品監(jiān)管最強(qiáng)硬、最有效的方式，始終應(yīng)當(dāng)把它作為約束行業(yè)規(guī)范的手段。同時，社會參與也是監(jiān)管領(lǐng)域不可忽視的組成。諸如企業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費者舉報、第三方評估，都可以看做是社會參與的重要內(nèi)容。政府積極干預(yù)與社會協(xié)同參與，必然是解決食品行業(yè)秩序紊亂的絕佳方法。

【參考文獻(xiàn)】

[1]鄭廣祥.協(xié)同學(xué)理論與和諧社會的構(gòu)建[J].通化師范學(xué)院學(xué)報，2007（28）：11.

[2]肖微.從“國家單方供給”到“社會協(xié)同治理”——協(xié)同學(xué)語境下的縣域農(nóng)村公共服務(wù)模式變革研究[J].宏觀管理，2009（1）：51.

[3]H·哈肯.協(xié)同學(xué)導(dǎo)論[M].張紀(jì)岳，郭治安，譯.西安：西北大學(xué)出版社，1981：155.