農(nóng)民工市民化的制度障礙及對策分析

【摘 要】農(nóng)民工是城市經(jīng)濟建設(shè)的生力軍，對城市經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著直接的作用。如何改善農(nóng)民工的生活狀況，解決農(nóng)民工面臨的困境，使農(nóng)民工能夠順利的融入城市生活，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)變，是我們需要解決難題，也是歷史發(fā)展的必然趨勢。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍、不平等的就業(yè)制度、社會保障制度的不健全、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善都是阻礙農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵因素，制約了農(nóng)民工市民化的順利推進。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；市民化；主要障礙

農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城市化進程中涌現(xiàn)的生力軍，為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家的現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大的貢獻。但同時農(nóng)民工想要真正融入城市還面臨了諸多困境。怎樣才能使農(nóng)民工融入城市安居樂業(yè)，從根本上解決農(nóng)民工市民化的難題？

一、制度困境

（一）、城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度困境

首先，我國的戶籍制度是以戶口等級和管理而實施的一套社會管理制度，而其獨到之處就在于講中國的公民劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，嚴(yán)格限制其流動性。這事實上也無意識的將公民劃分為城里人和鄉(xiāng)下人，潛意中埋下了伏筆。其次我國的戶籍制度是阻礙農(nóng)民工進入城市的措施。除了現(xiàn)行的戶籍政策外，一些城市政府還采取城市就業(yè)保護政策等措施，無形中就加大了農(nóng)民工市民化的困難。再次，這種城鄉(xiāng)的分割的二元戶籍制度強化了農(nóng)村與城市的分割，增加農(nóng)民工市民化的成本。

（二）、不平等的就業(yè)制度

平等的就業(yè)制度不僅指市場準(zhǔn)入上勞動者平等獲得就業(yè)機會的權(quán)利，還指平等獲得勞動報酬的權(quán)利，包括工資報酬，勞動保護條件，社會保險，休息休假，節(jié)假日補貼等權(quán)利。還包括勞動者平等獲得公共資源和社會服務(wù)的權(quán)利。i 我國的《勞動法》就規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利?！薄皠趧诱呔蜆I(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視?？梢妱趧泳蜆I(yè)制度的根基就在于公平。我國的就業(yè)歧視仍然普遍存在，農(nóng)民工勞動合同簽訂率低，且不規(guī)范，勞動強度大工時長、勞動環(huán)境惡劣等等。究其原因就在于不平等的就業(yè)制度。

（三）、社會保障制度困境

首先城鎮(zhèn)住房保障體系尚未建立。大多數(shù)農(nóng)民工的居所主要集居在“城中村”、居民或單位閑置房及建筑工地等城市角落。居住的類型以租賃房屋或員工宿舍和工棚為主。居住環(huán)境惡劣。其次，社會保障制度不健全，參保比例不高。我國財政用于社會保障的支出從 2001 年的 1987.4 億元增加到 2010 年的 9081 億元，十年增加近4.6 倍。ii可見我們國家的社會保障制度雖然正在逐步發(fā)展。但是總體來說我們國家的社會保障支出比重還是不高，據(jù)統(tǒng)計2001～2010 年我國社會保障支出占財政支出的比重大體維持在 10%～12%左右，而 2006 年美國社會保障支出占財政支出的比重為 18.6%，法國為 42.4%，德國為 46.5%，英國為 35.9%，日本為 33.9%。iii可見我們國家在社會保障方面的投入并不算多。其次國家的社會保障投入重城市，輕農(nóng)村。再加上本來國家投入的比重就不高，使得農(nóng)民工可以獲得社會保障少之又少。

（四）、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度困境

根據(jù)比較優(yōu)勢理論來說。同一個人不可能在生產(chǎn)兩種物品中都有比較優(yōu)勢，因為一種物品的機會成本是另一種物品機會成本的倒數(shù)，如果一個人一種物品的機會成本較高，那么，他另一種物品的機會成本必然較低，比較優(yōu)勢反映了相對機會成本iv。農(nóng)民在進行選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動還是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動時，都根據(jù)自己的特點來進行選擇。土地流轉(zhuǎn)承包權(quán)就促使了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的社會分工。由于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進程緩慢，農(nóng)民收入不高，所以多數(shù)農(nóng)民進入城市務(wù)工。留在農(nóng)村的也都是老人和小孩，大量土地就荒蕪下來。土地不被承包利用就大大浪費了國家資源。但現(xiàn)階段關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織的缺乏，流轉(zhuǎn)信息的不暢通。客戶想要承包土地的經(jīng)營權(quán)很難掌握可靠而有有效的信息。再加上農(nóng)民自身的法律意識也比較淡薄。在遇到糾紛時也無法利用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。

二、推進農(nóng)民工市民化的對策分析

（一）、推進戶籍制度的改革

第一，消除城鄉(xiāng)分割的二元制度，建立戶口登記地與實際居住地統(tǒng)一的戶籍管理制度。保障農(nóng)民工進城不因戶籍制度的限制帶來的權(quán)利的不平等。使農(nóng)民工的居住地與戶籍制度相統(tǒng)一。使那些在城市安家落戶的農(nóng)民工真正成為一名“城里人”。

第二，國家要有逐步地、有條件地放寬中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶標(biāo)準(zhǔn)，把有穩(wěn)定職業(yè)和相對固定勞動關(guān)系的新生代農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民；降低城市準(zhǔn)入門欄，取消戶籍的種種限制，實行統(tǒng)一的居民戶口登記制度。

第三，完善與戶籍相關(guān)的法律法規(guī)。我國目前使用的有關(guān)戶籍的法律法規(guī)還在沿用計劃經(jīng)濟時期的《中華人民共和國戶口登記條例》，與現(xiàn)實情況早已大相徑庭。國家應(yīng)盡快將其納入國家的法制規(guī)范。

（二）、建立城市住房保障體系，促進農(nóng)民工城鎮(zhèn)定居

第一，推行農(nóng)民工的住房公積金制度。農(nóng)民工作為城市的新興群體，在城市化進程中發(fā)揮了重要的作用，解決農(nóng)民工的住房問題，為其建立健全住房公積金制度，解決其住房消費能力的難題，為農(nóng)民工安居城市提供經(jīng)濟支持，使農(nóng)民工享受城市居民同等的待遇。

第二，建設(shè)農(nóng)民工宿舍。建設(shè)農(nóng)民工宿舍需要政府的大力支持，還可以給予建設(shè)農(nóng)民工宿舍的企業(yè)一定的優(yōu)惠措施。農(nóng)民工宿舍的建設(shè)要根據(jù)農(nóng)民工的入住情況，政府出資的多少，農(nóng)民工實際的收入水平等因素綜合的考量。

第三，發(fā)揮用工單位的作用，解決農(nóng)民工的住房問題。當(dāng)用工單位可以無償提供或是通過廉價租賃等方式來解決農(nóng)民工的住房問題，也可以向外來務(wù)工者每月提供必要的的住房租金補貼，減輕農(nóng)民工的住房壓力。

（三）、建立社會保障體系，提高農(nóng)民工參保比例

第一，從法律層面來確保農(nóng)民工社會保障。我們國家的憲法明確規(guī)定，全體公民有平等享受社會保障的權(quán)利。但是目前的情況還相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)民工的權(quán)利還時常得不到保障。因此國家需要出臺相應(yīng)的法律法規(guī)來保障農(nóng)民工的權(quán)益。為農(nóng)民工獲得同等的權(quán)益提供法律保障。

第二，加大公共財政的投入，改革不合理的制度結(jié)構(gòu)。我國的社會保障支出投入的過少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)的低于西方發(fā)達(dá)國家。就造成了參保者的壓力，社會保障的水平也無法提高。政府應(yīng)該大力增加財政投入。提高社會保障水平。

第三，面對參保率不高的情況還需要加大參保的重要性宣傳。加大參保的宣傳，使得農(nóng)民工了解到參保是與他們有直接利益關(guān)系的，了解到參保的重要性，都踴躍主動參保。但同時也要監(jiān)督企業(yè)落實保障責(zé)任。

（四）、改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，弱化土地的保障性功能

第一，鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織和其他社會組織的發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的缺失，致使獲取信息的難度增大，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范和交易成本高等因素。因此政府應(yīng)該鼓勵此類社會組織的發(fā)展，為農(nóng)民提供咨詢、融資和發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息等各項服務(wù)。

第二，針對農(nóng)民法律意識薄弱，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范，導(dǎo)致糾紛不斷。政府應(yīng)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理機制。建立規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同登記制度。保護農(nóng)民的利益。

第三，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制。對于一部分基本上已經(jīng)在城市扎根落腳的農(nóng)民工而言政府應(yīng)建立和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制。使農(nóng)民不再依賴土地作為其最后的生活保障功能，實現(xiàn)農(nóng)民真正意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)退出。

（五）、促進完善就業(yè)政策，構(gòu)建平等的就業(yè)制度

第一，建立健全就業(yè)政策，對農(nóng)民工進行職業(yè)技能的培訓(xùn)。從目前的情況來看，城市農(nóng)民和進城農(nóng)民工由于文化素質(zhì)低，并不具備必要的城市就業(yè)技能，提高農(nóng)民工綜合素質(zhì)和就業(yè)技能最重要的途徑就是對他們進行綜合知識和就業(yè)技能的培訓(xùn)，增強農(nóng)民工自我“造血功能”因此加強對農(nóng)民工的教育和各種技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的素質(zhì)，縮小農(nóng)民工與市民的各方面差距。v

第二，政府要加強對農(nóng)民工的勞動權(quán)益的依法保護和完善農(nóng)民工的最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展水平適宜的提高農(nóng)民工的工資福利待遇。同時針對目前農(nóng)民工勞動合同簽訂率低，不規(guī)范的情況，應(yīng)加強指導(dǎo)和監(jiān)督用人單位的勞動合同訂立與履行情況。

注釋：

i 國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化：制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計[M].中國發(fā)展出版社，2011：176.

ii 《中國財政統(tǒng)計年鑒 2009》及財政部公布的《2009、2010 年全國財政收支情況》，http：//www.mof.gov.cn /zhengwuxinxi/caizhengshuju/.）

iii高培勇.“十二五”時期的中國財政支出結(jié)構(gòu)改革[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2010（11）；中國的數(shù)據(jù)來源于《中國財政統(tǒng)計年鑒.2009》。）

iv （美）N.格里高利.曼昆（N. Gregory Mankiw）.經(jīng)濟學(xué)原理[M].上冊，梁小民譯，北京：三聯(lián)書店，1999： 53.

v王厚俊，等.城市化進程中的農(nóng)民問題[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011.

【參考文獻】

[1]國務(wù)院研究室課題組.中國農(nóng)民工調(diào)查報告[R].北京：中國言實出版社，2006：2729.

[2]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化：制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計[M].中國發(fā)展出版社，2011：176.

[3]簡新華，黃錕.中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題研究[M].北京：人民出版社，2008：197.

[4]《中國財政統(tǒng)計年鑒 2009》及財政部公布的《2009、2010 年全國財政收支情況》[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn /zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[5]高培勇.“十二五”時期的中國財政支出結(jié)構(gòu)改革[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2010（11）；中國的數(shù)據(jù)來源于《中國財政統(tǒng)計年鑒.2009》。）

[6]李立新.應(yīng)該盡快將農(nóng)民工保障問題納入政府視野[EB/OL].

http：//www.51labour.com/protect/shou.asp？id=89050

[7] （美）N.格里高利.曼昆（N. Gregory Mankiw）.經(jīng)濟學(xué)原理（上冊）[M].梁小民，譯.北京：三聯(lián)書店，1999：53.

[8]王厚俊，等.城市化進程中的農(nóng)民問題[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011.