試論民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革

【摘 要】論文通過闡述民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重要性及分析我國民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的問題，提出有區(qū)別的方式處理不同民族地區(qū)機構(gòu)調(diào)整改革的問題；結(jié)合民族區(qū)域自治制度，進一步制度培植強化對民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督職能；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門權(quán)責，賦予其對等的行使權(quán)；完善法律法規(guī)對民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的保障；充分發(fā)揮民族地區(qū)行政文化推動改革進步的作用，結(jié)合民族地區(qū)發(fā)展特色因地制宜地制定政績考核標準，實現(xiàn)由管理型向服務型與能力型政府轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】行政體制改革；民族地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革；問題與建議

黨的十八大提出“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”按照十八大關(guān)于行政體制改革的總體部署，全面推進民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，確保行政體制改革決策的科學性、有效性和協(xié)調(diào)性，加快建立中國特色社會主義民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革在新時期推動中國經(jīng)濟全面發(fā)展顯得日益重要，也是新時期中國地方行政體制改革的關(guān)鍵部分。

一、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重要性

加快民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，是推動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。馬克思認為經(jīng)濟是基礎，政治是上層建筑，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，而上層建筑也對經(jīng)濟基礎具有反作用。因此，隨著地方行政體制改革的發(fā)展，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革對民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展具有重要推動作用。貫徹落實社會主義全面科學發(fā)展觀，要求經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。我國民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要實現(xiàn)更好地發(fā)展，離不開行政體制改革對地區(qū)經(jīng)濟與文化的發(fā)展。

加快民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，是更好地解決民族地區(qū)矛盾的必要條件。建立民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序的社會主義和諧社會，需要民族地區(qū)經(jīng)濟保持可持續(xù)發(fā)展，民族地區(qū)人民團結(jié)互助，實現(xiàn)社會民主法治及公平正義。加強民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革有利于實現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟更好發(fā)展，民族地區(qū)政治更加民主，同時也可以協(xié)調(diào)由于經(jīng)濟發(fā)展差異、民族文化之間的差異而引起的民族地區(qū)矛盾。

加快民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，是推動我國實現(xiàn)全面行政體制改革發(fā)展的重要部分。根據(jù)整體與部分的關(guān)系，整體由部分組成，整體的發(fā)展離不開部分的支持。我國行政體制改革要進一步推動離不開民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革發(fā)展的促進，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革無論涉及面還是影響力都不容忽視，其改革阻力也比較大，改革民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制就顯得尤其重要。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革發(fā)展中的問題

（一）大部分機構(gòu)臃腫、人浮于事

近日在電視臺曝光一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門提前下班、閉門謝客的事件，這種懶散、人浮于事的現(xiàn)象違背了為人民服務的原則，同時加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政成本支出。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、精簡不下來的原因賈晉（2012）認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政系統(tǒng)工作人員大都屬于公務員編制，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革大部分刪減的是黨政領(lǐng)導的職數(shù)，而財政供養(yǎng)的人數(shù)實際上沒有減少，主要是按照當?shù)卣叨艺虾蟮泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設機構(gòu)，在實際開展工作中也是“一盤棋”。[1]

在現(xiàn)實發(fā)展中少數(shù)民族人口較多、民族自治地區(qū)管轄范圍較大的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)容易出現(xiàn)機構(gòu)臃腫、人浮于事的情況，例如廣西壯族自治區(qū)個別較大的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。然而對于新疆民族地區(qū)部分地域遼闊、人口稀少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其可能出現(xiàn)并非機構(gòu)臃腫而是機構(gòu)人才較缺少，因為當?shù)厝丝谏佟耐馐≌{(diào)來的非少數(shù)民族政府工作人員也不是很多，整個較偏僻的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是缺乏新鮮血液、比較封閉的。因此對于此問題要一分為二有區(qū)別地看待。

（二）缺乏內(nèi)外部監(jiān)督

十八大號召要大力加強公務員隊伍建設，堅持反腐倡廉，要全面推進懲治和預防腐敗體系建設。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機制改革既缺乏機關(guān)內(nèi)的民主監(jiān)督又缺乏政府機關(guān)外的群眾與社會媒體的監(jiān)督，主要原因是民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的群眾的民主監(jiān)督意識還不夠強烈，這與民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)民主教育宣傳不足有關(guān)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機制也有待完善。

（三）權(quán)責不對等

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責不對等，一是表現(xiàn)在沉重的責任與相對貧乏的權(quán)力資源之間的矛盾。有些研究者指出在體制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級權(quán)力構(gòu)造殘缺的政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠調(diào)動的權(quán)力資源有限，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔的責任卻是相當繁重的，這就造成了權(quán)力與職責之間的不平等。

（四）缺乏因地制宜的地方法律法規(guī)保障

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不能只是考慮提高行政效率、增強公共服務能力也要考慮到行政權(quán)威的合法性以及政治體系的合法性問題。徐繼敏（2012）認為目前許多地方行政體制改革尚未正真實現(xiàn)依法執(zhí)行。我國多數(shù)地方行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)是由縣級政府決定的，這種做法容易導致執(zhí)法機關(guān)違法行使職權(quán)。[2]

（五）缺乏因地制宜的民族地方特色

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革除了缺乏民族地區(qū)當?shù)氐姆煞ㄒ?guī)保障，大部分民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革還缺乏民族地方特色，沒有根據(jù)地方實際民眾發(fā)展需求以及民族特有的地方發(fā)展資源進行行政體制改革，甚至有些尚未根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要而制定發(fā)展政策，沒有充分利用并加強民族地區(qū)的文化推動民族地區(qū)的行政體制改革。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的建議

（一）精簡優(yōu)化機構(gòu)，嚴格控制編制

對于民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革的問題，需要有區(qū)別對待。對于出現(xiàn)機構(gòu)臃腫、人浮于事的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，把“缺位”的地方補上。出現(xiàn)這樣的問題，也是因為政府部門職能的上層管理不到位，沒能對該做的事情做合理的安排規(guī)劃。除此要對機構(gòu)進行正真精簡，優(yōu)化民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，還需要根據(jù)工作任務和需要，對部門之間的編制進行調(diào)劑，盡可能多的減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制；機關(guān)需要增加人員時，先從原有需要減員的機關(guān)中進行補充。其次要嚴格控制編制，一是通過建立健全民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制與財政、組織人事、審計、監(jiān)察等部門相互制約機制，實行機關(guān)人員“實名制”，保證機關(guān)工作人員不超員也不超編。二是通過實行編制信息公開，加大對違犯編制紀律的監(jiān)督查處力度，維護行政編制的權(quán)威性、嚴肅性。最后逐步通過立法來推進編制管理的科學化、法定化和規(guī)范化。

而對于民族地區(qū)人口稀少、地域較大的偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在機構(gòu)改革方面更多是注重優(yōu)化機構(gòu)，就是將人員調(diào)整、搭配更合理，培訓更多有才能的、能在其位謀其政，勤勤懇懇、堅決擁護黨的宗旨的機構(gòu)人員，通過機構(gòu)人員定期考核培訓調(diào)整，實現(xiàn)機構(gòu)效能1+1﹥2的整合優(yōu)勢。

（二）強化對民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督職能

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政府聯(lián)系民族地區(qū)群眾、服務民族地區(qū)群眾的前沿陣地，要保證各項政策在執(zhí)行過程中的質(zhì)量，就必須在堅持民族區(qū)域自治制度的前提下，進行制度的培植創(chuàng)新，強化民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和當?shù)卣谋O(jiān)督職能，同時也要加強政府外部的監(jiān)督，才能更好地推動民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制改革。在實際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層各崗位負責人，要堅持為人民服務的宗旨，除了定期匯報工作狀況，做好自我檢查、批評，主動接受人大代表的監(jiān)督和建議外還要堅持做到政務公開，坦然接受人民群眾的監(jiān)督與建議。對于違紀違法行為，檢查與司法部門要秉公執(zhí)法，還要努力克服地方保護主義，建設民族地區(qū)廉潔型政府。

（三）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門權(quán)責，賦予其對等的權(quán)責

作為一名民族地區(qū)公職人員，無論處于哪個層次都應該依法明確政府職責，比如在相關(guān)領(lǐng)域的管理職責、政府各職能部門中的職責以及內(nèi)設機構(gòu)各個崗位的職責，做到責任明確，各就其職，事事有人負責。目前，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府機關(guān)也肩負著較大的職責，相應的在基層公務員身上也擔負著巨大的責任，但是現(xiàn)有的政策并沒有賦予鄉(xiāng)一級政府相應的行使權(quán)力。這就要求中央對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理權(quán)當放則放從而減少中央部門對地方政府過多、過細的管理。按照財力和事權(quán)相匹配的原則，提供必要的財力保障。突出管理和服務的重點，增強基層政府提供公共服務、加強社會管理的能力。與此同時，也要理順縣直屬部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，要求做到堅持民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，法律上規(guī)定屬于縣直屬部門的權(quán)責，不得以推卸的方式強制性推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔。

（四）加強民族地區(qū)行政體制改革法律法規(guī)的保障

推動民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，應當將地方行政體制改革納入法律規(guī)范范疇，通過立法推進地方行政體制改革。一是要通過法律確立民族地區(qū)各級政府分權(quán)原則，實現(xiàn)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方各級政府權(quán)力差異化；二是通過法律確立民族地區(qū)行政體制改革標準；三是通過法律規(guī)范民族地區(qū)行政體制改革主體、改革程序及改革內(nèi)容等。

（五）改善政績考核機制，由管理型向服務型與能力型轉(zhuǎn)變

學者賈晉（2012）認為要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公益性農(nóng)技推廣、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務、環(huán)境保護等各項經(jīng)濟職能的履行情況列入政績考核指標體系，并根據(jù)重要程度分配權(quán)重系數(shù)。[3]所以在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，更重要的是激勵我們的公務員想干事、干成事，牢固樹立為人民服務的精神，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能，采取群眾評分，制定公職人員的工作任務和考核指標。建立能者上、平者讓、庸者下的競爭上崗機制，增強個人的責任心與創(chuàng)造能力，營造良好的工作氛圍，提高整個團隊的活力與效率。實現(xiàn)政府由政績型、管理型向服務型與能力型轉(zhuǎn)變。

筆者還認為對于民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績考核可以根據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展特色進行并結(jié)合為人民服務的宗旨，讓人民獲得最大利益為標準。例如民族旅游資源豐富的地區(qū)可以以推動當?shù)孛褡迓糜挝幕l(fā)展進步，造福當?shù)厣贁?shù)人民群眾為政績考核標準；而農(nóng)牧業(yè)發(fā)展資源豐富的民族地區(qū)則以推動當?shù)剞r(nóng)牧業(yè)可持續(xù)的科學發(fā)展作為政績考核指標之一。

（六）建設民族地區(qū)行政文化推動改革的進行

學者張磊（2011）認為行政體制下的行政文化與行政體制改革有重要的關(guān)系。[4]過去長期積淀的消極行政文化阻礙著我國行政體制改革的發(fā)展，如官本位意識、人情行政、官僚主義等這些深刻制約著政府官員的行為選擇。把民族地區(qū)行政文化建設納入行政改革的總體戰(zhàn)略中，依照科學發(fā)展觀，構(gòu)建能力型政府、責任型政府和服務型政府，發(fā)揮廉潔高效、無私奉獻、為民服務、敢于創(chuàng)新的民族行政文化的目標導向作用，從而不斷推動民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的發(fā)展。

總之，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革涉及人員、機構(gòu)的利益變動，若采取激進的方式，不僅會引來各種阻力而且會引起民族紛爭，影響民族的團結(jié)發(fā)展。只有通過漸進性手段，采取自下而上的方式、結(jié)合法律的權(quán)威性、強制性，因地制宜地實行民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的政策，才能層層推進改革的發(fā)展。

【參考文獻】

[1][3]賈晉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：困境與破局[J].中共四川省委黨校學，2012（4）：27-31.

[2]徐繼敏.地方行政體制改革：實踐、問題與路徑[J].改革與發(fā)展，2012（4）：60-64.

[4]張磊.中國行政體制改革模式探析——歷史、框架、趨勢[J].理論月刊，2011（11）：78-81.