論民間組織在公共決策中的“嵌入式參與”

【摘 要】由于受到傳統(tǒng)政治文化、經(jīng)濟(jì)條件和政府決策理念等的影響，我國(guó)民間組織在參與公共決策的活動(dòng)中，表現(xiàn)出無(wú)序、渠道不暢通等問(wèn)題。因此對(duì)民間組織在公共決策中的“嵌入式參與”，并尋求完善公共決策民間組織參與的有效途徑，成為行政管理領(lǐng)域重要的研究課題。本文將在對(duì)近10年民間組織參與公共決策的歷史演進(jìn)和文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，找出民間組織在參與公共決策中存在的問(wèn)題，并結(jié)合怒江大壩修建的實(shí)際案例，分析民間組織參與該建設(shè)項(xiàng)目公共決策的外部梗阻和制度障礙，最終提出解決民間組織在公共決策中“嵌入式參與”的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】民間組織；公共決策；行政管理；公民參與

2012年11月8日召開(kāi)第十八屆全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)，我國(guó)民主建設(shè)步伐隨之加快，民間組織在公共決策中的“嵌入式”參與，成為行政領(lǐng)域中的重要話題之一。并且我國(guó)公民對(duì)于自己的權(quán)利越來(lái)越重視，參與公共決策的呼聲也越來(lái)越高，這對(duì)維護(hù)公共利益起到積極的推動(dòng)作用。

一、問(wèn)題的提出：嵌入的難點(diǎn)

社會(huì)組織參與公共決策問(wèn)題的提出，始于20世紀(jì)80年代。近10年來(lái)，我國(guó)民間組織參與公共決策的文獻(xiàn)研究，取得一定的成績(jī)。中國(guó)的民主化建設(shè)的巨大成就令世界震驚，作為一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，社會(huì)民主內(nèi)容的重要組成部分—社會(huì)組織參與公共決策，無(wú)疑起到了積極的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）社會(huì)組織參與公共決策積極性受到抑制

物質(zhì)是任何民主形式存在的基礎(chǔ)，社會(huì)組織參與公共決策也不例外。目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未成熟，物質(zhì)條件限制了社會(huì)組織參與公共決策深度和廣深的擴(kuò)展。目前我國(guó)部分地區(qū)處于貧困落后的狀態(tài)，溫飽和生存問(wèn)題尚且沒(méi)有徹底解決，更何況公共決策的參與，更是讓這部分的民眾力不從心。再加上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的信息交流不通暢，很多地區(qū)的社會(huì)組織難以獲得全面的公共決策信息，抑制了社會(huì)組織參與公共決策的積極性。

（二）社會(huì)組織參與公共決策的有序性受到抑制

社會(huì)組織參與公共決策，離不開(kāi)完善制度的支撐。社會(huì)組織參與的廣度和深度，受到制度化程度高低的直接影響，但實(shí)際操作過(guò)程中，參與的制度不完善，譬如社會(huì)組織參與的操作性規(guī)定欠缺，在參與的方式、方法、渠道和手段等方面都沒(méi)有具體的制度規(guī)定，使得社會(huì)組織提出的意見(jiàn)和建議不受到政府的重視和考慮，結(jié)果社會(huì)組織參與的積極性將會(huì)嚴(yán)重受挫，其參與的熱情也會(huì)急速消減，甚至給社會(huì)添加不穩(wěn)定的因素。

（三）社會(huì)組織參與公共決策的主動(dòng)性受到抑制

政治文化具有明顯的民族特征，在特定的時(shí)期內(nèi)，政治態(tài)度、信仰和感情等都有不同的特征。歷史性的政治太對(duì)，對(duì)未來(lái)的政治性行為具有強(qiáng)制性的影響，決定了社會(huì)組織參與公共決策的心理和行為。我國(guó)傳統(tǒng)的政治文化根深蒂固，強(qiáng)調(diào)“逆來(lái)順受”，讓社會(huì)組織在主觀意識(shí)上失去了參與公共決策的意識(shí)，抑制了參與的主動(dòng)性。

（四）社會(huì)組織參與公共決策的有效性受到抑制

公共決策的內(nèi)容、目標(biāo)、價(jià)值取向等信息對(duì)于參與的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，決定了參與的有效性與否。理論層面上，社會(huì)組織享有對(duì)政府公共決策的知情權(quán)、參與權(quán)和議政權(quán)，并有權(quán)按照一定的程序和法規(guī)，對(duì)某些重大公共決策執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了解和監(jiān)督。然而事實(shí)上，社會(huì)組織的這項(xiàng)權(quán)利其實(shí)是缺失的，在具體的實(shí)踐當(dāng)中，公共決策信息公開(kāi)不足的問(wèn)題，始終制約著社會(huì)組織參與公共決策的有效性，使得他們無(wú)法深入了解公共決策的內(nèi)容，也正是因?yàn)槿绱耍虼藷o(wú)法正確了解社會(huì)組織的真實(shí)意愿，從而導(dǎo)致公共決策的失效。

（五）社會(huì)組織參與公共決策的普遍性受到抑制

公共決策的民主化和科學(xué)化，離不開(kāi)社會(huì)組織的參與，在實(shí)現(xiàn)決策民主化的過(guò)程中，由于參與的成本太高，需要大量的人力、物力、財(cái)力等成本資源，甚至在時(shí)間和精力等方面也具有高成本要求，因此社會(huì)組織參與公共決策的普遍性勢(shì)必受到抑制。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)變革，在一定廣度范圍之內(nèi)，觸及到經(jīng)濟(jì)、政治和文化的神經(jīng)系統(tǒng)，公眾的經(jīng)濟(jì)利益在深度上深受影響。尤其是在轉(zhuǎn)型期，社會(huì)的利益被重新分化，催生了越來(lái)越多的社會(huì)矛盾，社會(huì)公眾所期望的，就是利益訴求渠道的明朗，并逐步成為政治的關(guān)注目標(biāo)，通過(guò)政府的公共決策行為，來(lái)實(shí)現(xiàn)切身的經(jīng)濟(jì)利益。譬如“非典型性群體性事件”、“廈門(mén)PX項(xiàng)目風(fēng)波”、“重慶出租車(chē)罷運(yùn)”等等，乃至下文將提到的“怒江大壩建設(shè)”，都體現(xiàn)出民間組織參與公共決策的迫切期望和必要性。

二、民間組織參與公共決策的外部梗阻與制度障礙

根據(jù)研究者對(duì)怒江大壩的實(shí)地調(diào)研。你要說(shuō)明你調(diào)研的時(shí)間起始，調(diào)研方式、調(diào)研內(nèi)容，訪談對(duì)象的類(lèi)型及數(shù)量等等細(xì)節(jié)。

關(guān)于怒江大壩建設(shè)的可行性與否，從社會(huì)組織參與當(dāng)?shù)卣矝Q策的角度，需要綜合考慮的外部因素有法律、社會(huì)、政府、公民等方面的內(nèi)容，具體如下：

（一）地理環(huán)境的特殊性限制社會(huì)組織的參與

怒江的地理環(huán)境，如果在怒江上建設(shè)梯級(jí)水電站，筑攔江大壩必須橫跨斷裂的破碎帶，云南省怒江的峽谷位于中國(guó)地震帶的中心位置，地貌特殊，每年都遭受強(qiáng)烈的暴雨襲擊，據(jù)悉每年約有數(shù)十人喪命于此，而且山體滑坡危險(xiǎn)不斷，很多集居在怒江峽谷的村鎮(zhèn)，一旦發(fā)生大規(guī)模的地質(zhì)災(zāi)害，后果將不堪設(shè)想。而政府考慮到社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，認(rèn)為社會(huì)組織參與此項(xiàng)建設(shè)工程的公共決策，為大壩建設(shè)提出的建議或者意見(jiàn)，可能無(wú)法形成決策的有效內(nèi)容，因此在社會(huì)組織參與方面抱著“不支持”和“不反對(duì)”的雙重態(tài)度。

（二）社會(huì)組織對(duì)怒江大壩環(huán)保性問(wèn)題的呼吁

保人士則從環(huán)保的角度對(duì)怒江建壩提出了警告，認(rèn)為云南怒江河谷的動(dòng)植物資源豐富，無(wú)論是植物資源，還是動(dòng)物資源，都位居世界首位。2002年，怒江的河谷被列入了世界自然遺產(chǎn)保護(hù)名單，而且這些數(shù)百年來(lái)總共有22個(gè)少數(shù)民族生活在這里，如果搬遷的話，數(shù)百年的少數(shù)民族文化也將毀于一旦。另外怒江為中國(guó)、泰國(guó)、緬甸共有，泰國(guó)和緬甸認(rèn)為中國(guó)在怒江建壩，水利發(fā)電站可能會(huì)對(duì)他們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的后果，這也是三國(guó)之間糾紛的其中一個(gè)癥結(jié)點(diǎn)。

（三）社會(huì)公眾的兩面性意見(jiàn)

怒江無(wú)論開(kāi)發(fā)與否，影響最直接的莫過(guò)于六庫(kù)居民以及受到影響的少數(shù)民族。筆者深入當(dāng)?shù)?，以六?kù)居民以及受到影響的少數(shù)民族為調(diào)查對(duì)象，聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)怒江開(kāi)發(fā)修建的意見(jiàn)，調(diào)查結(jié)果顯示：65%以上的當(dāng)?shù)鼐用裰笇?dǎo)華電在怒江修建大壩，而35%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎静恢?；關(guān)于政府在修建大壩決策是否有聽(tīng)取當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?jiàn)或者建議，100%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎緵](méi)有；對(duì)于怒江大壩修建的態(tài)度，50%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎局С郑?5%的當(dāng)?shù)鼐用癖硎痉磳?duì)，25%的當(dāng)?shù)鼐用癯种辛B(tài)度。最后筆者進(jìn)行總結(jié)，支持怒江建壩的當(dāng)?shù)鼐用瘢J(rèn)為建壩可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而反對(duì)建壩的當(dāng)?shù)鼐用瘢J(rèn)為建壩會(huì)對(duì)環(huán)境生態(tài)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。在考察的過(guò)程中，也有人表示不支持興建大壩，而且不愿意搬遷村莊。

三、“嵌入式參與”：解決公共決策斷層的有效途徑

關(guān)于民間組織應(yīng)該如何嵌入公共決策體系當(dāng)中，并擁有一定的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，需要綜合各類(lèi)組織的態(tài)度，然后做出具體決策：

（一）“嵌入式參與”的理論界定

公共決策的“嵌入式參與”，指的是公共決策者對(duì)公共資源進(jìn)行有效配置，并為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、合理化而進(jìn)行的決策活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)資源的有效配置和對(duì)社會(huì)價(jià)值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民參與公共決策是公民個(gè)人或公民團(tuán)體通過(guò)各種方式和途徑參與公共事務(wù)、影響和推動(dòng)包括政治系統(tǒng)中的各種決策的活動(dòng)和行為。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。這是黨對(duì)“推動(dòng)什么樣的政治參與，怎樣推動(dòng)政治參與”這一時(shí)代命題的科學(xué)回答，具有重大的理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義。從某種義上講，對(duì)切身利益的密切關(guān)注是公眾參與公共決策最直接的動(dòng)因。然而，在現(xiàn)實(shí)中，“嵌入式參與”公共決策不是僅有參與的愿望和要求就可以實(shí)現(xiàn)的，而是必須依托于一定的政治制度，受到眾多因素的影響和制約。必須積極尋求對(duì)策設(shè)計(jì)，化解制約因素，以擴(kuò)大公眾對(duì)公共決策的參與。

（二）“嵌入式”參與的基礎(chǔ)條件

1.打通社會(huì)公眾參與的渠道

公眾參與方面，公眾主要分為兩種：怒江大壩的利益相關(guān)民眾，即那些面臨遷移的云南當(dāng)?shù)鼐用?；參與關(guān)于怒江大壩討論的民眾，而大部分學(xué)者研究的是后者。當(dāng)然，兩者在實(shí)際中有重合的部分，但為了便于研究，學(xué)者大多將他們分開(kāi)研究。有學(xué)者通過(guò)實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)于怒江大壩建設(shè)的意見(jiàn)并不偏激，因此政府應(yīng)該建立與加強(qiáng)公眾意見(jiàn)表達(dá)渠道。譬如陳云在《公共決策機(jī)制的博弈論分析：以怒江水壩建設(shè)項(xiàng)目為例》提到：“專(zhuān)家討論、媒體傳播”作為公眾參與發(fā)生階段的一種特征，該學(xué)者通過(guò)有限的實(shí)證研究得出結(jié)論認(rèn)為在怒江大壩事件中參與的公眾主要是城市知識(shí)性中間階層，而參與方式是以ENGOs為關(guān)節(jié)點(diǎn)、以大眾媒體為聯(lián)結(jié)渠道的開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)型參與，并以環(huán)保為原動(dòng)力、以政治參與成本為限制因素的參與動(dòng)機(jī)。但該研究對(duì)于實(shí)證的研究不夠規(guī)范，采樣有效性不夠，其將公眾參與限制為參加ENGOs（環(huán)境非政府組織）的志愿者便將公眾這一相關(guān)范疇狹隘化了。

2.人大、政協(xié)、NGO參與意見(jiàn)有機(jī)整合

國(guó)家發(fā)展與改革委員“怒江中下游水電”開(kāi)發(fā)方案的引導(dǎo)下，媒體和民間環(huán)保人士有必要予以關(guān)注，并提出建議和意見(jiàn)，而民眾、地方官員、學(xué)者、NGO組織、媒體等各界人士需要辯證看待大壩建設(shè)的問(wèn)題，尤其是針對(duì)“十一五重點(diǎn)項(xiàng)目六庫(kù)、賽格兩個(gè)水電站被叫停”的情況，在還沒(méi)有定論的情況下，我們更需要對(duì)人大、政協(xié)、NGO對(duì)大壩修建過(guò)程中的角色定位進(jìn)行研究。首先是人大代表提出怒江事件的看法，譬如北京市海淀區(qū)人大代表李小溪向國(guó)務(wù)院總理溫家寶提出的怒江事件，以提高實(shí)踐在社會(huì)的發(fā)酵程度，針對(duì)不同的環(huán)保意見(jiàn)，展開(kāi)慎重研究，以提出科學(xué)決策。其次是協(xié)在分析怒江建壩規(guī)劃問(wèn)題的基礎(chǔ)上，充分利用國(guó)家實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林、林改政策和新一輪西部大開(kāi)發(fā)機(jī)遇，積極促進(jìn)怒江干流的電站開(kāi)發(fā)。最最后是NGO，需要將怒江保護(hù)等議案提交給全國(guó)政協(xié)委員和全國(guó)人大代表。

（三）“嵌入式參與”的機(jī)制

實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化是加強(qiáng)、改進(jìn)政府工作的手段，是實(shí)現(xiàn)有效公共管理的重要途徑。目前，我國(guó)行政管理體制正歷革新，健全公眾參與機(jī)制，將其作為政府重大決策的法定程序不僅是行政管理體制改革的結(jié)果，而且是改革的促進(jìn)手段。公眾參與的制度化意味著政府與公眾交流互動(dòng)平臺(tái)的建立，這將使得行政改革由自上而下的推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)，從而有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式。同時(shí)，通過(guò)公眾參與增強(qiáng)公共決策的透明度，從根本上改變了政府傳統(tǒng)的獲取民意的方法，促使政府的決策、治理活動(dòng)由“封閉”走向“開(kāi)放”，增強(qiáng)公眾在公共決策和治理過(guò)程中的主導(dǎo)作用，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力有效制約，提高提高行政決策的科學(xué)性和正當(dāng)性。

（四）“嵌入式參與”的決策程序

1.政府需轉(zhuǎn)變“官本位”理念

先從政府方面講，應(yīng)從“官本位”向“民本位”思想轉(zhuǎn)變，從原來(lái)的消極行政到積極行政的轉(zhuǎn)變，使民眾成為積極的一員，參與的主體。各級(jí)官員應(yīng)盡早走出管理的誤區(qū)，真正把吸收公民參與看成一種責(zé)任和義務(wù)，看成優(yōu)化公共政策的必經(jīng)途徑。

2.公民須樹(shù)立參與型理念

公民必須確立強(qiáng)烈的參與型思想觀念，努力培育公民的參與意識(shí)，提高公民參與是自覺(jué)性和主動(dòng)性。社會(huì)各界應(yīng)努力創(chuàng)立和傳播以體現(xiàn)公民參與意識(shí)、主體意識(shí)為主旋律的政治意識(shí)、法律文化，形成有利的思想文化氛圍，這樣才能形成政府和公眾社會(huì)間的一種良性互動(dòng)關(guān)系。公眾能針對(duì)政府決策提出一些可操作的實(shí)質(zhì)性的建議，起到完善和修改的作用。

3.社會(huì)須創(chuàng)新政治文化

再次是加強(qiáng)一種新型政治文化——社會(huì)資本的積累，作為新型政治文化的社會(huì)資本是一種資源的集合體，其獨(dú)特性在于它是從以信任為核心、以互利互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)為來(lái)源的，是屬于一種公共產(chǎn)品，因此它不僅與其它資本形式如金融資本、人力資本等一樣對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行起著重要作用，而且它更有明顯政治功能，即是公共政策過(guò)程科學(xué)性、有效性、準(zhǔn)確性和公民參與性的前提，是產(chǎn)生自由民主制度和保持政治穩(wěn)定性的必要條件。

（五）“嵌入式參與”的保障條件

1.保障公眾知情權(quán)，奠定公眾參與的基礎(chǔ)

息公開(kāi)是公眾有效參與的前提。沒(méi)有信息公開(kāi)，公眾對(duì)政府決策的事實(shí)根據(jù)、形成過(guò)程、基本目標(biāo)、預(yù)期成本和效益等情況缺乏應(yīng)有的了解，無(wú)疑會(huì)造成公眾參與的盲目性，很難發(fā)揮其實(shí)質(zhì)功效。因此，落實(shí)我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，建立、健全政務(wù)信息公開(kāi)制度，擴(kuò)大公民對(duì)政務(wù)的知情范圍和知情度，是保障公眾有效參與的基礎(chǔ)。

2.完善公眾參與的法定程序，健全公眾參與的法律保障

公眾參與的制度核心在于通過(guò)公正的程序設(shè)計(jì)，以交流、溝通、博弈的方式，達(dá)成共識(shí)與認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)各種利益的平衡與協(xié)調(diào)。因此，通過(guò)完善程序，搭建一個(gè)能夠反映公眾訴求、進(jìn)行多方利益博弈、互動(dòng)的平臺(tái)，是規(guī)范、保障公眾有效參與的關(guān)鍵。就聽(tīng)證會(huì)而言，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)于參加聽(tīng)證會(huì)的公眾代表的選擇程序和方法、聽(tīng)證會(huì)主持人產(chǎn)生的程序和方法、辯論的方式、聽(tīng)證記錄的效力等問(wèn)題，予以明確。

3.建立意見(jiàn)登記、說(shuō)明理由與反饋評(píng)價(jià)制度，保障公眾參與的有效性

為避免公眾參與的形式化，一方面，必須從行為意義上強(qiáng)調(diào)公眾參與的程序法定，另一方面，必須從結(jié)果意義上強(qiáng)調(diào)公眾意見(jiàn)的約束力和對(duì)公共政策的影響力。因此，建立意見(jiàn)登記、說(shuō)明理由與反饋評(píng)價(jià)制度，通過(guò)完善公眾參與回應(yīng)機(jī)制，對(duì)每一項(xiàng)公眾意見(jiàn)進(jìn)行登記，并安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)意見(jiàn)的分類(lèi)、整理、核實(shí)和擇選工作，構(gòu)建輿情收集、分析、回應(yīng)機(jī)制，是公眾有效參與的保障。

【參考文獻(xiàn)】

[1]金星.非營(yíng)利組織影響公共政策的途徑—以怒江大壩建設(shè)為例[J].福建論壇（社科教育版），2010（12）：71-72.

[2]竺乾威.地方政府決策與公眾參與—以怒江大壩建設(shè)為例[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（4）：86-92.

[3]畢霞，張自謙.論民間組織對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響[J].攀登，2011，30（1）：88-91.

[4]李妙然，王曉明.中國(guó)自下而上型環(huán)保NGO發(fā)展的特點(diǎn)及瓶頸探析[J].生產(chǎn)力研究，2006（12）：101-103.