淺論建國(guó)初期內(nèi)蒙古新型盟旗制度構(gòu)建

【摘 要】盟旗制度是內(nèi)蒙古地區(qū)特有的政治制度和行政區(qū)劃模式。其變革和發(fā)展既反映中央與內(nèi)蒙古地方的政治互動(dòng)，又代表著蒙古民族政治文化傳統(tǒng)的沿襲和變革。為了印證內(nèi)蒙古政治制度發(fā)展的得失，我們有必要梳理建國(guó)之初內(nèi)蒙古新型盟旗制度的構(gòu)建歷程，并比較其與舊制度的差異。

【關(guān)鍵詞】建國(guó)初期；內(nèi)蒙古；新型盟旗制度；民族傳統(tǒng)傳承

早在中華人民共和國(guó)成立前的1947年，中國(guó)第一個(gè)民族自治區(qū)——內(nèi)蒙古自治區(qū)即在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)立。雖然以現(xiàn)在的行政區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)衡量，當(dāng)時(shí)的內(nèi)蒙古自治區(qū)并不具有完整意義上的行政區(qū)性質(zhì)，但是中國(guó)共產(chǎn)黨的民族區(qū)域自治理念和政策已經(jīng)在當(dāng)?shù)氐靡詫?shí)踐。在盟旗結(jié)構(gòu)層面，民族區(qū)域自治政策成為內(nèi)蒙古新型盟旗制度建構(gòu)的理論基礎(chǔ)。

一、建國(guó)后內(nèi)蒙古盟旗制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

1945年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)出《中共中央關(guān)于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》，首次確立了中國(guó)共產(chǎn)黨在大區(qū)域建立民族自治制度的方針、策略。[1]其后，從1945年至1949年的幾年間，中國(guó)共產(chǎn)黨頒布了一系列關(guān)于建立民族自治制度的綱領(lǐng)性文件。到1949年，建國(guó)綱領(lǐng)性文件《共同綱領(lǐng)》中明確提出“各少數(shù)民族聚居地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均有相當(dāng)名額的代表?！?[2]這一系列的綱領(lǐng)性文件對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)的建立和自治區(qū)內(nèi)二元政治結(jié)構(gòu)的形成起到了理論支撐作用。在民族區(qū)域自治理論的指導(dǎo)下，內(nèi)蒙古地區(qū)出現(xiàn)了與建國(guó)前有著本質(zhì)區(qū)別的新型盟旗制度。

二、新型盟旗制度的基本結(jié)構(gòu)與發(fā)展歷程

新中國(guó)成立時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)雖然已經(jīng)先期建立，但是并沒(méi)有建立起完整的行政區(qū)劃。內(nèi)蒙古地區(qū)的行政區(qū)劃與政府設(shè)置保持著國(guó)民政府時(shí)期的大致格局，因此，新中國(guó)成立初的近20年時(shí)間里都是中央對(duì)于內(nèi)蒙古地區(qū)行政區(qū)劃和政府設(shè)置的改革時(shí)期。而這一時(shí)期內(nèi)蒙古地區(qū)政治制度的改革也是和當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)行政區(qū)劃改革密不可分的。

1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為省一級(jí)行政單位，其下轄的行政單位為呼納盟、興安盟、昭烏達(dá)盟、哲里木盟、錫林郭勒盟、察哈爾盟六盟。其中呼納盟為1949年原呼倫貝爾盟和納文慕仁盟合并而來(lái)。哲里木盟與昭烏達(dá)盟分別由遼寧省和熱河省劃歸內(nèi)蒙古自治區(qū)。i1949年中央對(duì)于內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟的建立和整合，標(biāo)志著中央政府開(kāi)始在內(nèi)蒙古自治區(qū)建立完善的民族自治的政治體系。自1949年后，內(nèi)蒙古新型盟旗制度開(kāi)始分步驟的建立。

（一）行政區(qū)劃的重新整合

1949年內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政區(qū)劃大致成型后，在其后將近10年的漫長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中央對(duì)于內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行了大刀闊斧的改革。而這種改革非常明確的是以更好的實(shí)現(xiàn)蒙古民族自治權(quán)利這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行的。在這一前提下，當(dāng)時(shí)的中央政府首要解決的是內(nèi)蒙古地區(qū)行政區(qū)域的劃界問(wèn)題。自清末至民國(guó)年間，歷屆中央政府對(duì)于內(nèi)蒙古地區(qū)的政治羈縻和分化策略導(dǎo)致了其在行政區(qū)域的劃分上一方面采取分化蒙古各部族的隔離政策，另一方面以放墾蒙地為基礎(chǔ)強(qiáng)行植入內(nèi)地省制，使得建國(guó)前內(nèi)蒙古地區(qū)處于蒙古各部分立并與內(nèi)地省制交錯(cuò)存在的凌亂格局。因此，自1949年開(kāi)始中央采取了一系列措施重新整合內(nèi)蒙古行政區(qū)劃。

1950年中央確定了將歷史上原屬于內(nèi)蒙古地區(qū)的區(qū)域重新劃歸內(nèi)蒙古自治區(qū)。這一方針的提出從制度層面上打破了自清末到民國(guó)時(shí)期各級(jí)政府對(duì)于內(nèi)蒙古地區(qū)的政治性分割，更加體現(xiàn)了蒙古民族的自治性。在這一方針的指導(dǎo)下，1952年原駐于張家口市的內(nèi)蒙古自治區(qū)首府遷至歸綏市（今呼和浩特市）；1953年，內(nèi)蒙古自治區(qū)與綏遠(yuǎn)省正式開(kāi)始合署辦公；1954年綏遠(yuǎn)省建制撤銷，與內(nèi)蒙古自治區(qū)和并，同時(shí)原獨(dú)立于內(nèi)蒙古自治區(qū)之外的伊克昭盟和烏蘭察布盟兩個(gè)自治區(qū)取消建制，并入內(nèi)蒙古自治區(qū)，成為自治區(qū)下的一級(jí)政府。到1954年，內(nèi)蒙古自治區(qū)的管轄范圍包括呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾盟、哲里木盟、昭烏達(dá)盟、錫林郭勒盟、察哈爾盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟、地平泉行政區(qū)、河套行政區(qū)等7盟、2行政區(qū)、2省轄市，24縣、4市、47旗、1自治旗、8市轄區(qū)、1礦區(qū)、2鎮(zhèn)。到1958年，內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政區(qū)劃體系基本上確立完整。此時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)包括呼和浩特市和包頭市兩個(gè)省轄市，還有呼倫貝爾盟、哲里木盟、昭烏達(dá)盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟、巴彥淖爾盟等7盟。ii這一行政區(qū)劃格局除文化大革命時(shí)期被打破之外一直保持到上世紀(jì)80年代撤盟建市風(fēng)潮的到來(lái)。

（二）盟政府權(quán)限和稱謂的變革

建國(guó)后對(duì)于劃歸內(nèi)蒙古自治區(qū)的各盟政府的稱謂和權(quán)限。中央進(jìn)行了三個(gè)階段的調(diào)整。

第一階段，建國(guó)前后到1955年iii在內(nèi)蒙古自治區(qū)成立伊始，其各盟政府的組成形式為各盟人民政府，以當(dāng)時(shí)的呼納盟人民政府為例，其駐地在海拉爾市，下設(shè)的主要行政機(jī)構(gòu)有秘書處、人事室、機(jī)要組、民政處、財(cái)政處、稅務(wù)局、農(nóng)牧處、建設(shè)處、文教處、公安處、勞動(dòng)處、林政處、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)室、工商處、衛(wèi)生處、法院等機(jī)構(gòu)。iv這一階段盟政府的特征主要是機(jī)構(gòu)體系并不完整。如果以現(xiàn)今呼倫貝爾市的面積來(lái)衡量當(dāng)時(shí)呼納盟人民政府管轄地域過(guò)于廣大，其下轄2市8旗大多為林牧地區(qū)，人口稀少。作為自治區(qū)下一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān)，呼納盟人民政府并不能很好的行使對(duì)本地的管轄權(quán)力。

在1955年到1958年第二階段的改革中，一方面呼納盟與興安盟合并改稱為呼倫貝爾盟，另一方面同時(shí)改呼倫貝爾人民政府為呼倫貝爾人民委員會(huì)。當(dāng)時(shí)的其它各盟也同時(shí)進(jìn)行了改稱。在這一階段的改革過(guò)程中，盟一級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不斷擴(kuò)大。呼倫貝爾盟人民委員會(huì)下轄的機(jī)關(guān)進(jìn)行了擴(kuò)充，包括辦公室、民政處、人事處、勞動(dòng)局、機(jī)要交通局、監(jiān)察委員會(huì)、商業(yè)局、糧食局、財(cái)政局、城建局、林業(yè)局、農(nóng)牧局、國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)管理局、文教局、衛(wèi)生局、外僑科、交通處、公安局、供銷合作社、水利處、計(jì)劃委員會(huì)、稅務(wù)局、統(tǒng)計(jì)處、民族事務(wù)委員會(huì)、工業(yè)處、郵電辦事處、氣象管理局、手工業(yè)管理處、外貿(mào)辦事處、廣播管理處、體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、市場(chǎng)物價(jià)管理委員會(huì)、交際處等機(jī)構(gòu)。v經(jīng)過(guò)這一階段的改革，內(nèi)蒙古盟級(jí)行政單位的職權(quán)得到了充實(shí)和整合。行政層級(jí)也由1954年前的處與辦公室一級(jí)升級(jí)到了局級(jí)。從行政管轄權(quán)來(lái)看，經(jīng)過(guò)這一階段的改革，內(nèi)蒙古各盟享有了更多的自治權(quán)利。但是，內(nèi)蒙古作為邊疆地區(qū)其行政區(qū)劃模式與內(nèi)地的最大區(qū)別在于，當(dāng)時(shí)的內(nèi)蒙古地區(qū)城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于內(nèi)地，傳統(tǒng)的民族部族因素在解放后內(nèi)蒙古行政區(qū)域的劃分過(guò)程中仍占有重要地位。因此，在當(dāng)時(shí)把內(nèi)蒙古各盟作為省以下的一級(jí)行政單位的舉措雖然在表面上符合內(nèi)地行政區(qū)劃模式，但是，由于盟一級(jí)行政單位管轄區(qū)域過(guò)大，而其下轄的各旗縣又沒(méi)有充分的行政權(quán)力，導(dǎo)致各盟疲于應(yīng)付建設(shè)社會(huì)主義過(guò)程中的各種復(fù)雜問(wèn)題。

為了緩解這種情況，中央在1958年開(kāi)始的第三階段改革過(guò)程中采取了縮小盟權(quán)、擴(kuò)大旗、縣、市權(quán)的舉措。仍然以呼倫貝爾盟為例，1958年，呼倫貝爾盟人民委員會(huì)改為盟行政公署，正式結(jié)束了作為自治區(qū)以下一級(jí)政權(quán)的使命。新的盟行政公署成為內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)。1958年到1967年“文化大革命”開(kāi)始波及時(shí)，呼倫貝爾盟行政公署下轄有辦公室、民政處、人事處、勞動(dòng)局、計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)稅局、統(tǒng)計(jì)處、公安局、外事辦公室、民族事務(wù)委員會(huì)、檔案管理處、重工業(yè)局、工業(yè)交通委員會(huì)、農(nóng)機(jī)處、工業(yè)辦公室、手工業(yè)管理處、交通局、電業(yè)局、郵電局、畜牧處和農(nóng)業(yè)處、農(nóng)業(yè)委員會(huì)、水利處、林政局、氣象局、商業(yè)局、糧食局、外貿(mào)辦事處、物資局、財(cái)貿(mào)委員會(huì)、文教科、衛(wèi)生科、文教衛(wèi)生委員會(huì)、廣播事業(yè)管理處、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)安置辦公室、交際處、水產(chǎn)局等部門，vi與當(dāng)時(shí)的呼倫貝爾盟相同的其它盟也把人民委員會(huì)改為行政公署。這樣一來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟的政治地位與當(dāng)時(shí)內(nèi)地的地區(qū)這一行政區(qū)劃等同，在全國(guó)的行政區(qū)劃類型中，1958年設(shè)立的內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟屬于地一級(jí)行政級(jí)別。盟作為自治區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)其行政權(quán)力縮小，其起初的主要的職責(zé)，是對(duì)中央和自治區(qū)政府的政令下達(dá)和向自治區(qū)政府反饋下轄旗縣的重大事務(wù)。隨著20世紀(jì)80年代以來(lái)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的騰飛和城市化進(jìn)程的不斷加快，內(nèi)蒙古各盟行署的職權(quán)又重新開(kāi)始擴(kuò)大并逐漸向地方政府進(jìn)行角色轉(zhuǎn)化。

（三）旗政治地位的轉(zhuǎn)變

上文提到中華人民共和國(guó)成立前，由于以往中央政府長(zhǎng)期對(duì)蒙地實(shí)行放墾政策和強(qiáng)制植入內(nèi)地政治模式，導(dǎo)致內(nèi)蒙古地區(qū)原有的以扎薩克旗為基礎(chǔ)的盟旗制度瓦解殆盡。建國(guó)后，中國(guó)共產(chǎn)黨作為新的執(zhí)政者并沒(méi)有像以往政府一樣采取瓦解內(nèi)蒙古盟旗制度的施政方略。相反，中國(guó)共產(chǎn)黨在民族區(qū)域自治方針的指導(dǎo)下，在內(nèi)蒙古地區(qū)重新建立了以旗為基礎(chǔ)的政治統(tǒng)治模式。與以往旗是蒙古王公政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)不同的是，新中國(guó)建立后，旗由蒙古王公統(tǒng)治工具轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾螀^(qū)下屬的具有少數(shù)民族民族自治特色的行政機(jī)構(gòu)。自建國(guó)后至今，內(nèi)蒙古自治區(qū)旗的數(shù)量不斷擴(kuò)充，由建國(guó)時(shí)的31旗擴(kuò)充至2007年時(shí)的49旗。vii特別是1958年盟由政府轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓鸷?，旗作為縣一級(jí)行政機(jī)關(guān)的政治地位得到很大提高，成為邊疆少數(shù)民族自治政府的特色機(jī)構(gòu)。

注釋：

[1] 青覺(jué).中國(guó)共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治制度的形成與發(fā)展[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2004（3）：15.

[2] 中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)。引自中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部，民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991：1290.

i 行政區(qū)劃網(wǎng)。內(nèi)蒙古行政區(qū)劃沿革1949。 http：//www.xzqh.org/old/quhua/15nmg/y50.htm#1949

ii行政區(qū)劃網(wǎng)。內(nèi)蒙古行政區(qū)劃沿革1950-1958。資料， http：//www.xzqh.org/old/quhua/15nmg/y50.htm#1949

iii 內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟人民政府成立時(shí)間并不相同，具體如呼納盟人民政府于1950年成立，興安盟人民政府1949年成立，察哈爾盟人民政府于1954年由察哈爾民主政府更名為人民政府，烏蘭察布盟1954年從烏蘭察布自治區(qū)人民政府變革而來(lái)。其后各盟政府權(quán)限和稱謂的變革時(shí)間也并不完全統(tǒng)一，因此本文劃分的三個(gè)階段的時(shí)間是以時(shí)間段來(lái)劃分的。

iv 內(nèi)蒙古區(qū)情網(wǎng)。呼倫貝爾盟行政公署。http：//www.nmqq.gov.cn/content.aspx？classid=328id=1481 2008.5發(fā)布。

v內(nèi)蒙古區(qū)情網(wǎng)。呼倫貝爾盟行政公署。http：//www.nmqq.gov.cn/content.aspx？classid=328id=1481 2008.5發(fā)布。

vi內(nèi)蒙古區(qū)情網(wǎng)，呼倫貝爾盟行政公署。http：//www.nmqq.gov.cn/content.aspx？classid=328id=1481 2008.5發(fā)布。

vii 此數(shù)據(jù)來(lái)自行政區(qū)劃網(wǎng)，內(nèi)蒙古行政區(qū)劃沿革。http：//www.xzqh.org/old/quhua/15nmg/y50.htm#1949。

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