淺析我國地方政府政策執(zhí)行中的困境與對(duì)策

【摘 要】隨著改革開放的深入，中國社會(huì)進(jìn)入了全面轉(zhuǎn)型階段，世界范圍的政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中國自身的現(xiàn)代化進(jìn)程，使得我國出現(xiàn)的眾多社會(huì)問題的解決都依賴于地方政府有效地執(zhí)行相關(guān)的政策。中央制定的政策在地方政府執(zhí)行中出現(xiàn)的種種“失真”和扭曲主要?dú)w因于地方政府在政策執(zhí)行中所面對(duì)的諸多干擾，這也是中央政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)、社會(huì)問題無法解決的重要原因。如何解決政策的執(zhí)行問題成為學(xué)術(shù)界和政界共同面對(duì)的重大理論問題和實(shí)踐課題。

【關(guān)鍵詞】地方政府；政策執(zhí)行；干擾因素；對(duì)策

一、公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀

我國公共政策的執(zhí)行主體，是指包括中央和地方在內(nèi)的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)。在我國公共政策的執(zhí)行職能被賦予絕大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)，公共政策的制定和完善以及執(zhí)行情況的監(jiān)督主要由中央行政機(jī)構(gòu)和級(jí)別較高的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地方政府主要負(fù)責(zé)高效、全面地貫徹執(zhí)行中央政府制定的公共政策。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，我國政府部門經(jīng)濟(jì)利益隨之增長(zhǎng)，并形成了以小團(tuán)體為中心的利益機(jī)制，地方政府也成為了越來越獨(dú)立的利益團(tuán)體。地方政府在其自身利益的推動(dòng)下在公共政策執(zhí)行過程中往往更多的是考慮怎樣將手中的權(quán)利轉(zhuǎn)化為利益，怎樣擴(kuò)大地方本身利益，從而使得地方利益代替國家利益，局部利益大于整體利益，導(dǎo)致中央制定的政策目標(biāo)不能全面實(shí)現(xiàn)。

地方政府實(shí)際踐行公共政策過程中，往往會(huì)出現(xiàn)很多問題，歸納起來有以下幾點(diǎn)：

（一）當(dāng)代我國地方政府工作人員政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力比較低，在政策執(zhí)行中按照自身的理解來施行，導(dǎo)致中央政策在地方執(zhí)行過程中偏離了其本質(zhì)。

（二）地方政府在執(zhí)行政策的時(shí)候，只抓住其中對(duì)自身和自身所代表的利益有積極意義的部分進(jìn)行認(rèn)真執(zhí)行，而對(duì)于自身利益有消極影響的部分進(jìn)行忽略或抵制，通過犧牲國家利益來維護(hù)地方利益和個(gè)人利益。

（三）有些地方政府在接到上級(jí)政策的時(shí)候自行制定了地方政策和附加政策來取代所需要執(zhí)行的政策，或者利用中央政策不符合地方實(shí)際情況為理由運(yùn)用各種方法消極對(duì)待中央政策，大力推行以地方小團(tuán)體利益和個(gè)人利益為代表的地方保護(hù)主義。

二、影響地方政策執(zhí)行的因素分析

（一）中央與地方的利益分歧

在公共政策執(zhí)行中，中央政府處于公共政策制定和推出的主體地位，而地方政府是政策執(zhí)行的直接實(shí)施者。中央政府代表著整個(gè)國家全體公民的最高利益，因此中央政府它所制定的一切政策以及這些政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就是為了最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益。但中央政府經(jīng)濟(jì)人的本性導(dǎo)致中央利益與國家利益并不能完全劃等號(hào)。

地方政府在代表社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)也最大限度的追逐地方自身利益。“地方政府的合法性也來源于地方人民代表大會(huì)，它必須對(duì)選民負(fù)責(zé)，發(fā)展本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、福利、教育和公共設(shè)施等事業(yè)，以改善當(dāng)?shù)厝嗣裆睢！?[1] 在利益實(shí)現(xiàn)過程中地方政府同時(shí)肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)公共利益和地方自身利益實(shí)現(xiàn)的雙重使命。一旦地方自身利益需求與社會(huì)公共利益需求發(fā)生沖突時(shí)，地方政府的合法性就不可避免地陷入“諾斯悖論”的尷尬境地。[2] 在社會(huì)公共利益和地方利益之外，地方政府還存在著政府自身的利益。

中央與地方政府由于各自所處的地位以及其負(fù)責(zé)的對(duì)象的差異導(dǎo)致它們之間存在著利益分歧，這些利益分歧得不到有效調(diào)整也是直接形成對(duì)政策執(zhí)行的干擾因素。

（二）公共政策的執(zhí)行環(huán)境

在地方政府執(zhí)行公共政策的時(shí)候地方所處的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境對(duì)其政策的執(zhí)行有重要影響，在這些外部環(huán)境中欠足的資源、低下的人員素質(zhì)、缺乏有效的控制機(jī)制都是阻礙政策有效貫徹的關(guān)鍵因素。

1、資源環(huán)境

地方政府作為政策執(zhí)行整體過程中直接踐行政策的局部性執(zhí)行主體，其所占有的經(jīng)費(fèi)資源、物質(zhì)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源相對(duì)比較少。我國改革開放進(jìn)程中，各地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)、教育、政治、法制等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展速度和發(fā)展程度存在著差異。各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化因?yàn)槠渖鐣?huì)傳統(tǒng)和資源存有量以及人口素質(zhì)等因素相對(duì)匱乏也直接導(dǎo)致了政策執(zhí)行資源不足。

2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境

各地方的經(jīng)濟(jì)組織、經(jīng)濟(jì)繁榮度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)行階段，各種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)現(xiàn)狀就是地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境。地方政府執(zhí)行公共政策是離不開地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境的，政策的執(zhí)行與落實(shí)必然受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，同時(shí)公共政策的執(zhí)行成效的好壞也影響著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各地方經(jīng)濟(jì)開放所達(dá)到的深度與廣度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度、市場(chǎng)體系的完備程度、市場(chǎng)機(jī)制的健全程度直接制約了地方政府政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

3、社會(huì)環(huán)境

地方社會(huì)環(huán)境是指在地方區(qū)域內(nèi)一切非經(jīng)濟(jì)性社會(huì)因素和社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)狀況的總和。地方政府在執(zhí)行公共政策的時(shí)候必須考慮地方現(xiàn)有的社會(huì)狀況，準(zhǔn)確把握尺度，充分認(rèn)清形勢(shì)，循序漸進(jìn)、靈活應(yīng)變，并且創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境來推動(dòng)政策的落實(shí)成效。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地方歷史的發(fā)展，地方各社會(huì)因素相互作用相互影響直接形成了各個(gè)地方的社會(huì)環(huán)境。

（三）公共政策的執(zhí)行主體素質(zhì)

通常意義上所說的直接執(zhí)行政策的機(jī)關(guān)和個(gè)人就是政策執(zhí)行的主體，它的作用發(fā)揮在于公共政策執(zhí)行的過程。它所具有的素質(zhì)以及在執(zhí)行過程中所代表的利益和所使用的方法對(duì)公共政策的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生最直接的推動(dòng)或阻礙作用。

1、利益驅(qū)動(dòng)。整個(gè)國家、集體、個(gè)人的利益是通過公共政策來予以承認(rèn)，并作出調(diào)節(jié)的，因此利益就成為了政策執(zhí)行活動(dòng)的根本動(dòng)因。無論國家、集體還是個(gè)人都在最大限度的追求自身利益，這種追求產(chǎn)生了政策以及政策執(zhí)行，而在政策執(zhí)行中執(zhí)行主體在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)候也會(huì)在自身或者自身所代表的利益的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行政策制定和執(zhí)行活動(dòng)。所以，政策執(zhí)行活動(dòng)中作為執(zhí)行主體在利益驅(qū)使下對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生各種影響。

2、自身素質(zhì)。在公共政策的執(zhí)行中真正發(fā)揮作用的主體是人。由于地方政府執(zhí)行公共政策的人員素質(zhì)不高，無法透徹的分析和解讀中央制定的政策內(nèi)容，不能重點(diǎn)抓住政策精神，不愿意深入研究政策，在執(zhí)行過程中很容易就偏離政策目標(biāo)；由于思想水平跟不上，無法正確把握利益之間的關(guān)系也不能做到上令下行，大公無私，切實(shí)按照規(guī)定的時(shí)間和方式執(zhí)行政策；由于執(zhí)行人員業(yè)務(wù)能力差，不能準(zhǔn)確把握專業(yè)性的公共政策，造成機(jī)械執(zhí)行的現(xiàn)象。

3、機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）繁雜的政府機(jī)構(gòu)，分派林立的眾多的部門分區(qū)，缺乏科學(xué)民主的指導(dǎo)思想，缺乏明確的權(quán)責(zé)確定法制；（2）缺乏強(qiáng)有力的政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行主體缺乏高水平的專業(yè)知識(shí)，缺乏專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)機(jī)制，無法高效執(zhí)行專業(yè)性公共政策。（3）信息化辦公的應(yīng)用沒有達(dá)到足夠的廣度和深度，使得各機(jī)構(gòu)之間信息渠道不暢通，溝通不及時(shí)，各部門之間不能有效形成合力，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行效率低下。

三、提升地方政策執(zhí)行力的對(duì)策

（一）加大違規(guī)的懲處。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而與之對(duì)應(yīng)的法律、政治和監(jiān)督體系滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這使得政策執(zhí)行缺少科學(xué)指導(dǎo)思想和強(qiáng)有力的將監(jiān)督和處罰機(jī)制。因此只有不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善政策執(zhí)行所需要的規(guī)章制度和監(jiān)督體制，加強(qiáng)處罰力度，使無論是政策執(zhí)行者還是政策執(zhí)行對(duì)象受到更加嚴(yán)格的約束，在政策執(zhí)行中違規(guī)所需要支付的成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于既得利益，這樣才能有效杜絕政策執(zhí)行者主觀上對(duì)政策進(jìn)行為違規(guī)執(zhí)行。

（二）完善考評(píng)機(jī)制。公共政策的執(zhí)行最終都是必須實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，因此從政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況出發(fā)建立科學(xué)、客觀的成效考評(píng)制度，根據(jù)政策制定一系列指標(biāo)體系，依據(jù)這些指標(biāo)對(duì)政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的成果進(jìn)行科學(xué)驗(yàn)證，針對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況予以合理的獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。并建立和完善一系列法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制對(duì)成效考評(píng)系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。

（三）科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)。在整個(gè)國家當(dāng)中，中央政府和地方政府各自所處的地位和所發(fā)揮的作用不同，這兩者所擁有的權(quán)限和所承擔(dān)的義務(wù)必須涇渭分明，以科學(xué)的方式予以劃分。中央政府行使中央權(quán)力在對(duì)地方政府進(jìn)行管理和約束的時(shí)候，不能波及地方獨(dú)立行使其職權(quán)的權(quán)利，并且要給予地方政府足夠的空間來發(fā)揮地方政府在地方的作用，不能忽視地方的利益。需要中央政府履行的義務(wù)必須由中央政府承擔(dān)不得轉(zhuǎn)嫁到地方，而地方政府也必須認(rèn)清自身的權(quán)利與義務(wù)，不能越級(jí)行使職權(quán)不能逃避應(yīng)履行的義務(wù)?？傊⒔∪鄳?yīng)的法律和制度，從制度上、法律上合理定位中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，杜絕出現(xiàn)責(zé)任不明情況下的責(zé)任推諉和權(quán)力覆蓋現(xiàn)象，使中央和地方政府各司其職。

（四）保護(hù)地方政府的正當(dāng)利益，提高政策執(zhí)行力。在公共政策執(zhí)行過程中，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分地方保護(hù)主義與合理的地方利益保護(hù)之間的界限，使屬于地方的正當(dāng)權(quán)力和利益能夠及時(shí)歸位。首先，對(duì)于一個(gè)具體的地區(qū)而言，能夠真正發(fā)揮管理和調(diào)節(jié)地方社會(huì)的是地方政府部門。地方政府作為各地方的行政機(jī)構(gòu)，更能夠掌握地方實(shí)際情況，明確地方的優(yōu)勢(shì)與不足，因此在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更能夠起到宏觀調(diào)控的作用，更能夠發(fā)揮地方的靈活性。其次，在中央政府做出重大戰(zhàn)略決策或者出臺(tái)重要政策法案時(shí)，應(yīng)主動(dòng)征求地方政府的意見和建議，集思廣益，強(qiáng)化地方政府之間的信息溝通，以出臺(tái)更符合公共利益的決策；反之，地方政府也應(yīng)積極主動(dòng)參與研討，代表地方利益對(duì)中央決策施加影響，從而盡可能爭(zhēng)取地方政府對(duì)中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的共識(shí)。[3] 再次，在收入分配上，用于進(jìn)行國家整體事業(yè)發(fā)展的稅收收入屬于中央政府支配范疇。而有關(guān)地方性事業(yè)發(fā)展所需要的稅收項(xiàng)目和收費(fèi)項(xiàng)目所得收入應(yīng)該歸于地方支配。

（五）建立和完善公共政策執(zhí)行的利益整合機(jī)制。在中央政府和地方政府的利益整合層面，既不允許存在損害國家整體利益的地方利益，也不能只顧強(qiáng)調(diào)整體利益而忽視地方正當(dāng)?shù)睦嫘枨?，只有地方政府行為?guī)范、中央政府的決策合理，才可能使雙方的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)趨于一致，最終形成整體利益與地方利益的雙贏。

在地方政府間的利益整合層面，必須把握一下原則：首先，公平競(jìng)爭(zhēng)原則，即創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使地方政府在統(tǒng)一的市場(chǎng)進(jìn)程中處于平等地位。其次，利益共享原則。從合作共享利益的角度看，政府主動(dòng)尋求合作發(fā)展是一種理性選擇，既容易獲得資源共享、信息共享、市場(chǎng)共享的好處，又利于調(diào)動(dòng)各合作者的積極性，從而有利于加速區(qū)域一體化進(jìn)程；最后，共同發(fā)展原則。地方政府不應(yīng)在發(fā)展自我的同時(shí)損害其他地方的利益或者國家利益，而應(yīng)在相互尊重、地位平等、因地制宜、自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，聯(lián)合起來消除地區(qū)之間的差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

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