公共服務(wù)體系建設(shè)：服務(wù)型政府的目標(biāo)選擇

【摘 要】十六大以來，我國一直致力于公共服務(wù)體系建設(shè)，在服務(wù)內(nèi)容、投入等方面取得了一定成效，公共服務(wù)均等化顯著提升。對照十八大提出的新要求、新目標(biāo)，我國公共服務(wù)體系建設(shè)中仍然存在著一些亟待解決的突出問題。我們應(yīng)注重借鑒發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，積極探索建立適應(yīng)服務(wù)型政府目標(biāo)要求的公共服務(wù)體系。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)體系；成就啟示；服務(wù)型政府

一、我國公共服務(wù)體系建設(shè)的主要成就與問題

1、突出以解決民生問題為重點。黨的十六大以來，為促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展惠及人民，國家積極推進公共服務(wù)體系建設(shè)，著力解決公共衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會保障等事關(guān)社會穩(wěn)定的民生問題，努力擴大公共服務(wù)的覆蓋面，不斷提高基本公共服務(wù)水平，對于保障人民群眾的基本生活需求，維護社會穩(wěn)定，增進國民幸福，實現(xiàn)社會公平都發(fā)揮了積極的作用。

2、努力推進公共服務(wù)均等化。黨的十六屆五中全會通過的《關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，首次明確提出了“公共服務(wù)均等化”的原則要求；十六屆六中全會作出的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，則進一步強調(diào)要逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，使我國13億人民群眾平等地享受基本公共服務(wù)，十六大以來國家加大了對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平明顯提高。

3、加大對公共服務(wù)投入力度。為了真正實現(xiàn)公共財政滿足公共需求、提供公共服務(wù)的重要使命，黨的十六大以來，各級政府在支持經(jīng)濟發(fā)展、做大財政收入“蛋糕”的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，一方面逐步減少直至退出對一般競爭性領(lǐng)域的直接投入，另一方面加大了對公共服務(wù)的投入。2006年，社會文教費首次超過經(jīng)濟建設(shè)費，成為我國財政支出的第一大項目。

根據(jù)黨的十八大提出的全面建成更高水平小康社會的新任務(wù)，按照全面建設(shè)服務(wù)型政府的新要求，我國公共服務(wù)體系建設(shè)中仍然存在著一些亟待解決的突出問題：

1、政府公共服務(wù)職能比較薄弱。政府職能轉(zhuǎn)變滯后的突出表現(xiàn)，是公共服務(wù)職能仍然比較薄弱，更加重視公共服務(wù)和社會管理職能的理念尚待強化；經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的問題還沒有得到根本解決，各級政府全面履行公共服務(wù)職能的體制機制性障礙仍然一定程度地存在。公共服務(wù)職能薄弱，已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的不可忽視的因素，也是我國加快行政管理體制改革和推進服務(wù)型政府建設(shè)的瓶頸。

2、各級政府公共服務(wù)職責(zé)還不夠明確。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，中央與地方政府以及地方各級政府之間存在著責(zé)權(quán)不夠明晰、職能交叉錯位等現(xiàn)象。在政府組織結(jié)構(gòu)上，公共服務(wù)部門數(shù)量偏少，能力偏弱；有的職責(zé)過于分散，效率不高；有些又過于集中，導(dǎo)致權(quán)力濫用和行政壟斷；公共服務(wù)的管理和監(jiān)督機制還沒有完全理順；對公共服務(wù)有效的評價和責(zé)任機制尚未全面建立。

3、公共服務(wù)體系還不夠健全。我國公共服務(wù)體系不夠健全表現(xiàn)在諸多方面：一是公共服務(wù)的城鄉(xiāng)失衡比較明顯；二是公共服務(wù)在不同地區(qū)之間的失衡同樣需要重視；三是還存在著不同群體失衡的現(xiàn)象，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同群體之間存在明顯的失衡現(xiàn)象。

二、國外公共服務(wù)體系建設(shè)的典型做法及啟示

“公平與效率兼顧”的美國模式。把政府公共補貼與工作貢獻以及運用市場機制有機結(jié)合的制度模式，其主要特點是在政府調(diào)節(jié)分配的前提下，建立起以個人自助為主，政府補助、商業(yè)保險為輔的公共服務(wù)體系。公共服務(wù)體系與其社會市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，實行公助與自助相結(jié)合，其社會保障項目除了工傷保險費用由企業(yè)主承擔(dān)外，失業(yè)保險和醫(yī)療保險所需資金均由職工個人和所在企業(yè)分擔(dān)，政府只在以上項目虧空時給予部分財政補貼。

“全民共享”的新加坡模式。新加坡獨立以后十分重視公共服務(wù)體系建設(shè)，從而有力地推動和保障了本國的經(jīng)濟社會發(fā)展，是新興工業(yè)化國家的杰出代表。它具有兩個比較突出的特點：一是廣覆蓋，建立了以中央公積金為核心的社會保障體系。經(jīng)過多年發(fā)展，它已由簡單的養(yǎng)老制度發(fā)展為包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等在內(nèi)的綜合社會保障制度。二是注重政府責(zé)任。政府集中力量重點救助最困難的社會群體，強調(diào)政府在扶貧解困中的主體作用。新加坡85%的住房是政府提供的公共住房，交易受政府控制。目前新加坡是世界上住房問題解決得最好的國家之一。

“低水平、保公平”的印度模式。印度著眼于滿足普通國民的基本公共服務(wù)需求。如在公共醫(yī)療服務(wù)方面，印度實行了“全民免費免疫計劃”和“公立醫(yī)院免費治療項目”，保證了絕大多數(shù)人享受近乎免費的公共醫(yī)療衛(wèi)生保障。同時，印度力爭用最少的投入產(chǎn)生最公平的效果。

在公共服務(wù)體系建設(shè)的過程中，發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家都進行了長期的探索，既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)。這些經(jīng)驗教訓(xùn)為我國公共服務(wù)體系建設(shè)提供了有益的借鑒和啟示：

1、公共服務(wù)體系建設(shè)要立足本國國情，不能盲目照搬別國模式。在公共服務(wù)體系建設(shè)過程中，發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平高，公共服務(wù)投入大，公共服務(wù)體系相對比較健全。但在不同的發(fā)達國家，也都根據(jù)自身特點，形成了各具特色的公共服務(wù)體系。如美國是自由市場經(jīng)濟體制下的公共服務(wù)體系。而新興工業(yè)化國家新加坡則從完善基本公共服務(wù)起步，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中不斷提高公共服務(wù)水平，逐步走上了社會進步與經(jīng)濟增長良性循環(huán)、共同促進的發(fā)展軌道。

2、把公共服務(wù)作為政府的主要職能，形成適合公共服務(wù)需要的行政體制機制。發(fā)達國家的政府職能演變，大體經(jīng)歷了一個公共服務(wù)職能不斷擴大、強化、直至成為政府主要職能的過程。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，發(fā)達國家政府廣泛介入市場不能發(fā)揮作用或不能充分發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，盡量擴大公共服務(wù)的覆蓋面，不斷提高公共服務(wù)水平，逐步使公共服務(wù)成為政府的主要職能。據(jù)統(tǒng)計，美國聯(lián)邦政府用于教育、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生保健、社會保障等方面的支出占聯(lián)邦政府總支出的比重由1940年的43.7%上升到2006年的63%。

3、不斷加大對公共服務(wù)的投入，形成以保障公共服務(wù)為重點的公共財政體制。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財政能力的提高，不斷加大對公共服務(wù)的投入，是世界各國的共同經(jīng)驗和普遍做法。在當(dāng)代，公共服務(wù)支出已經(jīng)成為發(fā)達國家政府財政支出的主體。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2012年，高收入國家用于公共補貼、撥款以及其他社會福利的支出占中央政府總支出的60%左右。

4、創(chuàng)新公共服務(wù)方式，形成多元化的公共服務(wù)供給主體。建立和完善公共服務(wù)體系，要注意正確處理政府與市場、社會的關(guān)系，以及公平與效率的關(guān)系，在保證政府承擔(dān)公共服務(wù)主導(dǎo)責(zé)任的同時，充分發(fā)揮市場和社會在公共服務(wù)供給中的作用。在公共服務(wù)供給中，發(fā)達國家十分重視加強政府與市場、社會的伙伴關(guān)系，引入市場化和社會化機制，實行公共服務(wù)合同外包、公共服務(wù)購買、政府間協(xié)議、特許經(jīng)營、憑單制、志愿服務(wù)等多種方式。

三、建立適應(yīng)服務(wù)型政府要求的公共服務(wù)體系建設(shè)的政策思考

（一）把建立適合我國國情的公共服務(wù)體系，作為建設(shè)服務(wù)型政府的基本任務(wù)

一是應(yīng)明確公共服務(wù)體系的門類、結(jié)構(gòu)和重點。公共服務(wù)的門類很多，既包括基本民生方面的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施，也包括公共安全方面的社會安全、消費安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)安全，還包括促進人的全面發(fā)展的科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、體育休閑等，既要強化重點，又要兼顧全面，以逐步建立起重點突出、門類齊全、比較完善的公共服務(wù)體系。二是應(yīng)制定動態(tài)的基本公共服務(wù)國家標(biāo)準。公共服務(wù)涉及的服務(wù)對象、供給主體和政府部門很多，在服務(wù)程序、支出標(biāo)準、服務(wù)質(zhì)量上要求不一，這就要求我們建設(shè)公共服務(wù)體系需要建立國家層面的統(tǒng)一標(biāo)準，以為全國各類基本公共服務(wù)體系建設(shè)的推進建立一個基本參照體系。三是應(yīng)制定和實施公共服務(wù)體系建設(shè)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃。集中各方力量和智慧，同時廣泛匯集民意，制定科學(xué)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，與國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接，與全面建設(shè)小康社會的要求相適應(yīng)，分階段、有重點、按步驟地予以實施，努力到2020年建立起惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系。

（二）進一步明確中央和地方各級政府的公共服務(wù)職責(zé)，完善適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求的行政管理體制

一是明確界定中央和地方各級政府公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限，強化政府供給公共服務(wù)的主體責(zé)任。中央政府主要是提供全國性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，對各省、自治區(qū)、直轄市的公共服務(wù)進行宏觀上的統(tǒng)籌管理和監(jiān)督檢查，運用財政轉(zhuǎn)移支付手段大力推進公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)等；省級政府主要是根據(jù)本地區(qū)情況制定地方性法規(guī)規(guī)章和政策標(biāo)準，提供本區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，對基本公共服務(wù)提供必要的財政保障等；市、縣政府主要是提供區(qū)域內(nèi)各項公共產(chǎn)品、公共設(shè)施和公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)應(yīng)主要是為“三農(nóng)”提供服務(wù)等。二是加強政府公共服務(wù)部門，形成適合服務(wù)型政府建設(shè)要求的政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制。要按照探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制的要求，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，將履行公共服務(wù)職能的機構(gòu)率先試行整合。三是加快建立以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的績效評估和行政問責(zé)制度，完善公共服務(wù)的監(jiān)管體系。要建立符合建設(shè)服務(wù)型政府要求的績效評估體系和行政問責(zé)制度。

（三）加大對公共服務(wù)的投入，建立適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求的公共財政體制

一是加大財政對公共服務(wù)的投入力度，嚴格控制行政經(jīng)費增長，努力使公共服務(wù)支出成為財政支出的主體。提高公共服務(wù)支出占財政支出的比重，建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機制，努力把新增財政收入主要用于公共服務(wù)，逐步使公共服務(wù)支出成為財政支出的主體。二是改革和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，政府財力更多地向農(nóng)村、落后地區(qū)和困難群體傾斜，加大力度推進基本公共服務(wù)均等化。改革和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的嚴格管理，以切實保證各地方政府、尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)的政府具有提供基本公共服務(wù)所必需的財力，保障全國各地居民享有教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間的基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。

（四）創(chuàng)新公共服務(wù)方式，形成適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求的公共服務(wù)多元供給主體

現(xiàn)階段可供選擇的公共服務(wù)供給方式主要有：（1）合同外包。即政府確定某種公共服務(wù)項目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準，然后對外招標(biāo)，政府用財政撥款購買公共服務(wù)。同時鼓勵私營部門參與公共項目，政府給予一定補助。（2）特許經(jīng)營。指政府授予企業(yè)在一定的時間和范圍內(nèi)供給某些公共服務(wù)的權(quán)利，準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品收回投資，并獲取一定利潤。（3）公共服務(wù)憑單制。憑單主要用于發(fā)放食品、支付學(xué)費和醫(yī)療費等。發(fā)放憑單有利于方便和扶助困難群體，還可以通過消費者的市場選擇推動公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭。（4）志愿服務(wù)。倡導(dǎo)奉獻精神，積極鼓勵志愿者通過志愿勞動或捐助，提供人們所需要的物品或服務(wù)。

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