清季粵提法使司改制初探

【摘 要】在清末憲政背景下啟動的提法使司改制，是外官制改革的重要內(nèi)容，由督撫以及直省按察使司（提法使司）直接參與，力圖在中國建立嚴(yán)格意義上的直省司法行政體制的舉措，本文通過爬梳這段時期的奏章和上諭、報紙評論和時人議論等相關(guān)材料，注意到這一時期廣東提法司改革的重點是監(jiān)獄改革和審判檢察廳設(shè)置，嘗試?yán)迩逋砬鍙V東提法司變革的相關(guān)史實，成效與局限。

【關(guān)鍵詞】清末；廣東；按察使司；提法使司

晚清廣東提法使司改革的直接研究，就目前所見，只有李峰的《清代廣東按察使史實考異》和歐陽湘的博士論文《近代廣東司法改革研究—以“法院普設(shè)”為中心的歷史考察》 i。李峰一文純粹考究文獻(xiàn)中對廣東提法使官員身份、到任年份有誤記載，對廣東提法使司改革未有涉及。歐陽湘的博士論文側(cè)重把握廣東近代司法組織的轉(zhuǎn)型脈絡(luò)，進(jìn)而探討中國司法在晚清和民國時期的變遷和司法改革成效。

一、改革的困惑

十九世紀(jì)中葉，遭受列強侵略的清廷，苦心經(jīng)營了洋務(wù)運動、維新變法等一系列求強自救的運動，卻也沒能擺脫內(nèi)憂外患的困擾。二十世紀(jì)初，清廷推行以官制改革為主要內(nèi)容的新政，成為清季自救的最后一次嘗試。作為外官制改革核心的提法使司改制，直至清朝滅亡，覆蓋16個行省，時間長達(dá)5年。清季首創(chuàng)的提法使司ii，管理一省司法的行政、監(jiān)督各級審判、檢察廳的工作iii，與督撫、各司道一并管理一省事務(wù)。

司法行政的概念是清廷在學(xué)習(xí)外國憲政時引進(jìn)的。提法使司改制以前，直省內(nèi)掌管司法審判的按察使司以及其他衙門沒有把嚴(yán)格地職能區(qū)分為司法與司法行政。提法使司脫雖然是脫胎于按察使司，但其所職掌的直省司法之行政卻又是新的職能。這一新的改革作為近代中國直省司法行政改革的開端，對后續(xù)政權(quán)的司法行政建制具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

提法使司改制，是在非地方和非地方官的直省和督撫司道在面臨憲政改革引進(jìn)中央與地方官制體系的背景下啟動的。提法使司改制不僅僅是司法體制內(nèi)部的改革，也是清朝傳統(tǒng)內(nèi)外官制體系向近代中央與地方官制體系演變的產(chǎn)物。在憲政開辦之際，各直省官制改革面臨的最大困擾是直省和督撫的定位問題。關(guān)曉紅教授在《清季外官改制的“地方”困擾》中論述說，《各直省官制通則》的前提“是將地方行政劃分為府州縣三級，所謂地方和地方官，并不包括直省和督撫司道”。此外，文中還提到，在憲政改革中，各直省督撫司道歸屬外來政治體制所定義的“地方”一級、還是“中央”一級，抑或其它級別，清廷與督撫對此意見相左。清廷本著集權(quán)中央的宗旨，著力在各直省設(shè)置代法部管理各直省司法之行政的提法使司，充當(dāng)督撫在直省的敵體，企圖以此改變督撫在直省的地位與權(quán)限。深化對提法使司改制的理解，有助于解讀清季直省官制改革中“地方”困擾問題iv。

二、改革的進(jìn)程

自光緒三十三年五月二十七日（1907年7月7日）清廷頒行《各直省官制改革》提及提法使司改革至提法使司改革因清朝覆亡而中止，相繼擔(dān)任兩廣總督并參與了廣東提法使司改革的有張人駿、胡湘林（護(hù)理兩廣總督）、袁樹勛、增祺（護(hù)理兩廣總督）、張鳴岐，相繼而與上述督撫共事的廣東按察使（提法使）有魏景桐、趙濱彥、俞鐘穎和王秉恩。諸位督撫和按察使（提法使）在短短的4年內(nèi)，在經(jīng)歷頻繁的人事調(diào)動的情況下，共同推動了廣東提法使司改革。

光緒三十三年七月（1907年8月），張人駿獲悉一個憂喜參半升遷消息：令他頗為高興的是，能夠從巡撫升遷為總督，然而這次讓他從河南調(diào)到“近年寇盜充斥、財政困難，諸事殊難著手”的廣東委實不是一件完美事情。上任后，粵督張人駿除了負(fù)責(zé)兩廣直省行政、提督軍務(wù)、兼理糧餉、兼廣東巡撫事情之余，還要籌辦他向來不喜歡的新政v。剛上任就發(fā)牢騷說“今得此難題，頗慮做不出好文章”vi為此，他挑選了“應(yīng)付外交”、“辦理文案”在粵中官場尚無其敵的“溫姚”二人來粵幫忙vii。

然而自清廷頒行各直省官制改革，兩廣總督張人駿與粵省的四司八道官員們推行廣東官制改革一年左右，新政成績還不少：在憲政編查館將勸業(yè)、巡警兩道官制細(xì)節(jié)咨行到粵省前，兩廣總督張人駿已經(jīng)效仿先行改革的湖北、湖南、山東、貴州等省改革辦法在粵省改革并于1908年8月9日設(shè)立巡警道、1908年8月10日設(shè)立勸業(yè)道viii。再者已經(jīng)完成咨議局的選舉工作。至于各級審判廳、檢察廳的設(shè)置、提法使司改革等各項新政，兩廣總督張人駿在1909年初督飭廣東按察使派員調(diào)查京師、奉天、天津開辦成法，希冀專員考察完了就可以著力施行改革。兩廣總督張人駿、臬司魏景桐苦心經(jīng)營新政改革的同時，其他司和道的官員也不見得閑。他們紛紛忙碌者調(diào)查入戶總數(shù)、籌辦城鎮(zhèn)地方自治等事宜。ix

宣統(tǒng)元年閏二月二十七日（1909年4月17日），法部宣布了統(tǒng)籌司法行政事宜分期辦法。而此時兩廣總督張人駿忙碌上奏粵省舉辦第一年籌備事宜和上奏粵省遵設(shè)省城高等巡警學(xué)堂陳明辦法；布政使胡湘林積極設(shè)立清理財政局。廣東提學(xué)使沈曾桐致力于按照學(xué)部制定的教育統(tǒng)計表格洋式填寫本省教育統(tǒng)計x和學(xué)務(wù)公所等事情xi；掌管刑民審判和籌辦審判檢察廳以及提法使司改革事宜的魏臬此時被任命為廣東禁煙總局的會辦，專心開展禁煙工作。xii

該年，廣東政壇大換血：宣統(tǒng)元年四月初九日（1909年5月27日）廣西布政使余誠格因病解職，廣東按察使魏景桐調(diào)遷廣西布政使，兩淮鹽運使趙濱彥，為廣東按察使xiii；五月十一日（1909年6月2日）兩廣總督張人駿被調(diào)任兩江總督兼南洋大臣，調(diào)山東巡撫袁樹勛為兩廣總督。在新總督到任之前，暫由藩司胡湘林護(hù)理。雖然只是臨時充當(dāng)護(hù)理兩廣總督，藩司胡湘林剛上任不久便馬不停蹄地開展前任兩廣總督未竟的新政改革。法部在七月初十日（1909年8月25日）公布籌辦外省省城商埠各級審判廳補正章程辦法，九天之后，護(hù)理兩廣總督胡湘林便風(fēng)風(fēng)火火地上奏擬設(shè)各級審判廳籌備處的折子。胡湘林?jǐn)M定在臬司官署內(nèi)設(shè)立廣東審判處，作為粵省審判總匯機關(guān)，由臬司趙濱彥為主事，“加派嫻習(xí)法政人員分充提調(diào)文案等差”。至于籌備的各項事宜以奉天辦法為參照。七月二十三日（1909年9月7日），因病解職的胡湘林，從此告別了廣東政壇。江西按察使被調(diào)職為廣東布政使xiv，并參與了廣東提法使司改革直到清朝覆亡xv。

山東巡撫袁樹勛在胡湘林離開時還沒有真正上任，直到宣統(tǒng)元年八月（1909年9月）才到粵任職xvi。宣統(tǒng)二年九月二十七日（1910年10月29日）袁樹勛同樣因病解職。雖然任職僅有一年，但袁督?jīng)]有空閑過。剛上任，袁樹勛對廣東政壇做了一些人員調(diào)動：八月二十二日（1909年10月5日）電奏朝廷懇請朝廷把四川補用知府夏文炳留粵差遣遭拒，奏請候選道吳錫永速調(diào)粵省署任勸業(yè)道得到批準(zhǔn)xvii；九月初十日（1909年10月23日）奏請調(diào)湖北道員梅光羲來粵充審判廳籌辦會辦得到批準(zhǔn)。前任兩廣總督、時任兩江總督張人駿奏請將兩廣教練處總辦吳晉、黃埔陸軍學(xué)堂黃體端調(diào)離廣東、前往江寧，朝廷回復(fù)“晉一員，著準(zhǔn)其暫行留粵供差，俟新軍成鎮(zhèn)后，仍即飭該員赴寧?！?xviii

兩廣總督袁樹勛上任不久，憲政編查館頒行了考核提法使官制章程。但遲至宣統(tǒng)二年三月初一日（1910年4月10日），才見袁督上奏匯報提法使司改革進(jìn)展情形：一、粵省已經(jīng)編制了各級審判、檢察廳開辦期限清單并做預(yù)算；二、培養(yǎng)各項司法人才；三、實行監(jiān)獄改良；四、開辦律師研究班。四月二十日（1910年5月28日）廣東按察使趙濱彥被調(diào)升遷為湖南布政使，而繼任廣東按察使是前任廣東瓊崖道俞鐘穎xix。三個月后，俞鐘穎便成為了廣東第一任提法使xx。而此時袁樹勛總督也再次關(guān)心提法使司改革，直言“粵省積案甲于天下，每縣收押人犯，因提審無期，坐致瘐斃者不可勝數(shù)?！ぁぁぁぁぁな〕巧滩焊骷墝徟袕d，限于年內(nèi)成立······擬俟高等審判廳成立后，札飭各州、縣每月將候?qū)徦昭喝藬?shù)，呈報高等審判廳，以便體察情形，隨時派委該廳推事，前往審理各該州、縣積案，一切手續(xù)即參照新章為之?！?xxi

九月二十七日（1910年10月29日）兩廣總督袁樹勛因病解職，取而代之的是前任廣西巡撫張鳴岐。在前任廣西巡撫張鳴岐到任前，暫由廣州將軍增祺暫行兼署。筆者翻看了《兩廣官報》、《政治官報》、《嶺東日報》、《香港華字日報》等相關(guān)文獻(xiàn)史料，均未見增祺在兼署兩廣總督期間對廣東提法使司改革有相關(guān)評論或奏折上報。張鳴岐於宣統(tǒng)二年十二月（1911年1月）到任粵督，次年正月初一日（1911年1月30日）便上奏了粵省提法司署分科治事辦理情形折。該奏折條陳了粵省提法使的職掌、提法司署內(nèi)分科細(xì)節(jié)、原設(shè)按察司屬員的處置、以及籌設(shè)審判廳所需經(jīng)費等。xxii，在提法使司改革的過程中，提法使俞鐘穎發(fā)現(xiàn)“且值改制伊始，舊有職掌非一旦所能清讞。獄録囚百端待理，當(dāng)茲新政相乘兼營，并騖應(yīng)行遵章分科治事，用資臂助而策進(jìn)行。” xxiii

宣統(tǒng)三年三月初七日（1911年4月5日）大理院得悉大多數(shù)省份提法使司已經(jīng)開辦，各省審判廳相繼設(shè)立xxiv，請奏將大理院分院到直省。其中，兩廣和設(shè)一分院。憲政編查館對此回復(fù)曰“核議”xxv，直到清朝覆滅仍未施行。四月二十四日（1911年5月22），廣東提法使俞鐘穎調(diào)任為河南藩司；廣東提法使由前任廣東瓊崖道王秉擔(dān)任。xxvi王秉恩在職約半年之久，成為了晚清廣東第二任、也是最后一任提法使。

宣統(tǒng)三年九月十九日（1911年11月9日）八點鐘，廣東咨議局正式宣布革命黨攻到廣州后，“一律懸豎白旗”。此時“香港黨人利張鳴岐去，揚言：‘鳴岐前殺黨人多，須受審判’”張鳴岐知悉后，又接電報“北京陷，兩宮自盡”，“即于是夜乘英艦去香港”。他的同僚“布政使陳夔麟、提法使王秉恩、運使蔣式芬均散走?！眡xvii至此晚清廣東提法使司改革也已結(jié)束。

三、余論

辛亥年九月十九日，廣州剛剛光復(fù)，都督府內(nèi)便設(shè)立了司法司管理廣東省司法事宜。羅文干為首任廣東司法司長。對晚清遺留的司法體制，除了做了相應(yīng)的簡易手續(xù)，把原來的四級三審的司法體制改為三級三審之外，司法司內(nèi)職員很大一部分仍為晚清司法機關(guān)的官員。xxviii晚清審判廳的公牘、章程、規(guī)則仍舊被民國司法司沿用xxix。

注釋：

i歐陽湘：《近代廣東司法改革研究—以“法院普設(shè)”為中心的歷史考察》，中山大學(xué)2006年博士論文。

ii陳時夏：《論提法使為司法上必要之機關(guān)否耶》，法政雜志社：《法政雜志》，商務(wù)印書館刊行。第一年（1911年）第一期，“社說”。

iii《法部謹(jǐn)奏為遵旨會議具奏光緒三十歲年九月初八日內(nèi)閣抄出東三省總督徐世昌等奏酌擬奉省提法司衙門及各級審判檢察廳官制員缺一摺》，《京報》，第一卷，光緒三十四年正月十四、十五日。

iv關(guān)曉紅：《清季外官改制的“地方”困擾》，《近代史研究》，2010年第5期。

v“近日改革政治，日新月異，不察民情，不體國勢，不計財力之盈絀，不論人才之短長，發(fā)言盈庭，要皆道聽途說。而朝廷視為奇謀秘略，一事未成，一事又出，大臣藉以固寵，小臣藉以希榮。而此不中不外，不古不今之世界。初尚中國人不以然，近則各外國亦多非笑。民力已竭，而不知人心已去，而不知襲康梁之謬論，墮東洋之狡謀，而猶期以此為治安之計，恐無是理也?！ぁぁぁ那岸綋嵋阅馨裁駷榈谝涣x，今之督撫以能擾民為第一義。嗚呼！此官豈可久作乎！” 張守中編：《張人駿家書日記》，中國文史出版社，1993年8月版，第121頁。

vi張守中編：《張人駿家書日記》，中國文史出版社，1993年8月版，第103頁。

vii張守中編：《張人駿家書日記》，中國文史出版社，1993年8月版，第105頁。

viii《兩廣總督張人駿奏保陳望曾補授勸業(yè)道折》、《兩廣總督張人駿奏保李哲濬等請簡巡警道折》，《政治官報》，第286號。

ix 同上。

x《兩廣總督張人駿奏編纂各項學(xué)堂統(tǒng)計表片》，《政治官報》，第514號。

xi《（兩廣總督）又匯奏學(xué)務(wù)公所各員銜名片》，《政治官報》，第516號；

xii《兩廣總督張人駿奏籌劃禁煙事宜片》，《政治官報》，第530號。

xiii《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷12，第240頁。

xiv《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷18，第342頁。

xv佚名輯：《清末職官表》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊續(xù)編》第六十四輯，文海出版社印行。

xvi同上。

xvii《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷20，第369頁。

xviii《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷21，第394頁。

xix《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷34，第617頁。

xx宣統(tǒng)二年七月二十一日（1910年8月25日），《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷39 ，第690頁—691頁。

xxi《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷40，第712—713頁。

xxii《署粵督奏提法司署分科治事辦理情形折》，《政治官報》，第1215號。

xxiii 同上。

xxiv至此，已經(jīng)開辦提法使司的省份依次有浙江、湖北、陜西、江西、江蘇、安徽、云南、貴州、直隸、廣東、福建、山西?？蓞⒖肌叮ㄕ憬矒嵩鲰y）又奏試辦各級審判廳先就臬司署內(nèi)分科治事片》，《政治官報》，第958號；《湖廣總督瑞澂奏遵章改設(shè)提法使并分設(shè)屬官折》，《政治官報》，第989號；《（陜西巡撫恩壽）又奏遵章裁汰原設(shè)按察使司屬官片》，《政治官報》，第1106號；《江蘇巡撫程德全奏江蘇改設(shè)提法使設(shè)立屬官分科辦事等折》，《政治官報》，第1112號；《直隸總督陳夔麟奏提法司改設(shè)屬官擬定分科辦事細(xì)則折》，《政治官報》，第1171號；《云貴總督李經(jīng)義奏提法公所成立開辦片》，《政治官報》，第1186號；《安徽巡撫朱家寶奏提法司考用屬官分科治事等折》，《政治官報》，1199號；《貴州巡撫龐鴻書奏提法公所遵章成立折》，《政治官報》，第1203號；《署粵督奏提法司署分科治事辦理情形折》，《政治官報》，第1215號；《山西巡撫丁保全奏提法司改設(shè)屬官分科治事折》，《政治官報》，第1236號；《閩浙總督松壽奏提法使署設(shè)立公所片》，《政治官報》，第1240號；《江西巡撫馮汝骙奏提法使考用屬官分科治事折》，《政治官報》，第1271號。

xxv《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷50，第890頁。

xxvi《大清宣統(tǒng)政紀(jì)實錄》，臺北：華聯(lián)出版社，1964年，卷53，第946頁。

xxvii 均見張國淦：《辛亥革命史料》，上海：龍門聯(lián)合書局，1958年版，第248頁。

xxviii汪祖澤、莫擎天：《辛亥革命前后的廣東司法》，《中華文史資料文庫》政治軍事編，第8卷，第857頁。

xxix李啟成：《晚清各級審判廳研究》，北京大學(xué)2003年博士論文，北京大學(xué)出版社，2004年。