論開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位

【摘 要】開發(fā)區(qū)管理委員會作為開發(fā)區(qū)行政體制的重要組成部分，其法律地位的不明確制約了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。實踐中，開發(fā)區(qū)管理委員會行使著行政主體的職權，履行著行政主體的職責；理論上，開發(fā)區(qū)管理委員會是授權行政主體的一種而不是職權行政主體。開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展方向和開發(fā)區(qū)管理委員會地位的界定都離不開相關立法的配合。

【關鍵詞】開發(fā)區(qū)；管理委員會；法律地位

一、開發(fā)區(qū)概念

目前我國大部分省和較大的市都制定了關于國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)的職權與優(yōu)惠政策的地方性開發(fā)區(qū)條例，絕大部分也都回避了開發(fā)區(qū)的定義。

筆者認為，開發(fā)區(qū)廣義上可定義為：一個國家或地區(qū)為了吸引外部生產要素，以促進自身經(jīng)濟發(fā)展，而在國內部分城市或邊境地區(qū)專門建立的并在其中實施優(yōu)惠的經(jīng)濟政策和特殊管理手段的經(jīng)濟區(qū)域。一般是在開發(fā)區(qū)成立管理委員會，作為開發(fā)區(qū)的管理機構。除經(jīng)濟特區(qū)以外，設立管委會組織機構的開發(fā)區(qū)涵蓋了各類型、各級別的開發(fā)區(qū)，所以本文的研究范圍就僅限于設立管委會（或具有類似職能組織機構）的開發(fā)區(qū)，而不包括經(jīng)濟特區(qū)。

二、開發(fā)區(qū)管委會法律地位不明確

1.開發(fā)區(qū)行政主體資格不明確。少數(shù)開發(fā)區(qū)條例規(guī)定管理委員會為地方市政府在開發(fā)區(qū)內的派出機構，而更多的條例則沒有任何交代。法律地位的模糊不但引起了開發(fā)區(qū)管理委員會職責權限上的混亂，也導致其行政訴訟主體資格認定的模糊，在一些行政訴訟案件中出現(xiàn)了將其上級政府列為被告進而引起爭議的情況。

2.開發(fā)區(qū)管委會管理權限不明確。開發(fā)區(qū)管委會有兩個管理權限不明確的問題存在：一是管轄區(qū)域的逐漸擴大與行政授權的固定不變之間的矛盾。開發(fā)區(qū)管理機構在批準面積內具有行政事務的管理權限，而在自行開發(fā)的區(qū)域內則不享有相同的管理權限。這樣就會造成在開發(fā)區(qū)整體范圍內形成兩個區(qū)域，管委會的管理職能在一個區(qū)域內有效行使而在另一個區(qū)域內則不具有實效。開發(fā)區(qū)的管理工作會因此陷入困境，管委會也會遭遇執(zhí)法困境的尷尬局面。另一個問題是，開發(fā)區(qū)條例規(guī)定的管委會可以管理的事務的范圍有限，致使管委會作用的發(fā)揮受到很多限制。

3.開發(fā)區(qū)管委會行政違法責任不明。在開發(fā)區(qū)的具體實踐運作過程中，開發(fā)區(qū)管委會與所在城市的地方政府以及政府有關職能部門，存在著管理關系上的某些權力分配問題，而上一級政府直接垂直管理的部門，與管委會之間的權力狀況劃分更是復雜。目前除少數(shù)法律、法規(guī)給予明確的規(guī)定以外，沒有其它的法律依據(jù)來解決這一矛盾。出現(xiàn)這一問題時，主要是靠雙方的相互支持或相互間達成的協(xié)調機制。

三、開發(fā)區(qū)管委會法律地位的分析

由于法律地位不明確，一方面造成了開發(fā)區(qū)管委會的行政訴訟主體資格認定不明確，另一方面形成了開發(fā)區(qū)管委會職責、權限、職能上的模糊。因此，法律地位問題是開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)管委會遭遇的種種法律困境的關鍵。

1.一級政府。依照憲法，我國地方性政權的種類包括普通行政區(qū)、民族自治區(qū)以及特別行政區(qū)，在具有明確法律地位的11種地方性政權中，開發(fā)區(qū)不屬于其中任何一種。因此開發(fā)區(qū)從建立之日起就沒有明確的法律地位。開發(fā)區(qū)管委會很像一級政府，事實上也在行使著一級政府的職能，但它沒有一級政府的行政主體資格。筆者認為，我國的開發(fā)區(qū)是不同于一般的行政區(qū)的，它是作為一地的經(jīng)濟引擎而存在的，是實行特殊經(jīng)濟政策的實驗區(qū)。

2.政府的職能部門。地方政府的職能部門是縣級以上各級人民政府依照憲法和法律的規(guī)定設立的，而開發(fā)區(qū)管委會則是縣級以上各級人民政府依據(jù)各地的開發(fā)區(qū)管理條例設立的。因此，管委會與地方政府的職能部門設立的法律依據(jù)不同。另一方面，管委會作為開發(fā)區(qū)的管理機構，盡管主要行使經(jīng)濟管理職能，但其也承擔著相關的行政管理職能。因此，其職權具有綜合性，這與行使專門權限和管理專門行政事務的地方政府的職能部門是不同的。

3.受委托組織。受委托組織是指受行政機關委托行使特定行政管理權的非國家機關的組織。受委托的組織不是行政機關，也不是其他國家機關。它們的基本職能不是行使行政職能或其他國家職能，而是從事其他非國家職能性質的活動。受委托的組織僅能根據(jù)委托行使一定行政職能，而不能行使一般的行政職能。受委托的組織行使一定的行政職能是基于行政機關的委托，而非基于法律、法規(guī)的授權。但是開發(fā)區(qū)管委會具備法定的職權、職責，可以以自己的名義獨立作出行政行為，因而兩者不屬于同一范疇。此外，受委托組織本身只是依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織，這與管委會的性質也是區(qū)別顯著。所以，開發(fā)區(qū)管委會不是行政主體委托的組織。

4.法律法規(guī)授權組織。對于有學者將開發(fā)區(qū)管理委員會定性為法律、法規(guī)授權組織，筆者認為并不妥當。在我國行政法學理論和行政法律體系中，法律、法規(guī)授權組織是一個有特定內涵的概念。它是指依照法律、法規(guī)規(guī)定授權行使行政職權的非國家機關組織，無論在法律上還是在學理上與行政機關都有本質的區(qū)別。開發(fā)區(qū)管理委員會盡管在我國行政序列中沒有明確的法律地位，但這并不能改變其在實踐中作為一個行政機關的事實，因為從其職責權限、人員編制、管理模式等角度來看，它都完全是一個行政機關。

筆者傾向于將開發(fā)區(qū)管委會界定為地方政府的派出機關。理由如下：派出機關是指縣以上各級人民政府因工作需要而在一定區(qū)域內設立的代表本政府實施行政管理的機關，依法管理該區(qū)域的各種行政事務。派出機關具備主體資格，因為其雖然不是一級人民政府，但實際上代表一級政府在一定區(qū)域內實施行政職，依法以自己的名義作出行政行為并承擔行為后果。開發(fā)區(qū)管委會正是由地方人民政府在一定區(qū)域內設立的可以以自己的名義行使行政職能，并承擔相應的法律后果的管理機構，開發(fā)區(qū)管委會的這一性質符合其作為派出機關的要求。

從設立機關來看，派出機關是由各級人民政府設立的，它的設立與各級人民政府職能部門，諸如公安局、稅務局設立的公安派出所、稅務派出所等派出機構的設立存在顯著的區(qū)別；從職能上看，開發(fā)區(qū)管委會的職能是綜合性的，開發(fā)區(qū)管委會可以行使人事、經(jīng)濟、科教和民政等等職權，符合作為派出機關的條件；從是否具備行政主體資格來看，“派出機關在法律上能以自己的名義行使行政權力，是職權行政主體，且是地域行政主體”，開發(fā)區(qū)管委會在開發(fā)區(qū)內以自己的名義行使行政權，具備行政主體資格，這也符合作為派出機關的條件。

四、結語

開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位問題，不僅涉及開發(fā)區(qū)自身的法律制度，同時更是我國地方行政組織法律體系中的重要環(huán)節(jié)。解決開發(fā)區(qū)管理委員會的法律地位及其相關問題，必須結合我國行政體制改革和行政組織法律制度的完善進行綜合研究，盡快實現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理委員會地位及其相關問題的法定化、制度化，以適應開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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