淺析公共行政民營(yíng)化

【摘 要】目前，公共行政民營(yíng)化改革在全球范圍內(nèi)興起。近年來我國(guó)行政領(lǐng)域己經(jīng)對(duì)民營(yíng)化問題給予了高度的關(guān)注。本文在行政法學(xué)的視野下審視了公共行政民營(yíng)化的基本問題并試著對(duì)中國(guó)公共行政民營(yíng)化改革提出了見解。本文從對(duì)公共行政民營(yíng)化的概述出發(fā)，追溯了公共行政民營(yíng)化的理論基礎(chǔ)，闡述了公共行政民營(yíng)化的內(nèi)涵，分析了公共行政民營(yíng)化改革趨勢(shì)。通過對(duì)公共行政民營(yíng)化的范圍界定以及特許經(jīng)營(yíng)、合同外包、公私合營(yíng)等方式的分析，提出了公共行政民營(yíng)化的實(shí)施途徑。最后提出了規(guī)制和完善公共行政民營(yíng)化的措施。

【關(guān)鍵詞】公共行政；民營(yíng)化；實(shí)現(xiàn)途徑；規(guī)制

1、公共行政民營(yíng)化的內(nèi)涵

公共行政是指政府管理要充分體現(xiàn)“公共性”，即代表公共利益、制定公共政策、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序。按照這一思路，政府職能一方面要繼續(xù)強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能、計(jì)劃指導(dǎo)職能、監(jiān)督協(xié)調(diào)職能、提供服務(wù)職能；另一方面，政府職能應(yīng)向“公共領(lǐng)域”傾斜，在公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、環(huán)境、資源、人口、公共福利、社會(huì)保障、國(guó)家安全等方面充分發(fā)揮作用。這些職能的有效實(shí)施，需要政府建立和不斷完善公共行政體制，而公共行政民營(yíng)化逐漸成為加強(qiáng)行政體制改革的必然趨勢(shì)。

2、中國(guó)公共行政民營(yíng)化改革趨勢(shì)

（1）民營(yíng)化是深化政府行政體制改革的重要途徑

為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，政府要承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任。但長(zhǎng)期以來我國(guó)行政體制具有全能主義的特征：政府職能過度膨脹，社會(huì)組織萎縮，政府機(jī)構(gòu)不合理，政府部門具有公有制和部門所有制兩重身份，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展的要求。再加上政府用于公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（2）民營(yíng)化可減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高投資效率

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投融資體制的影響，中國(guó)的資金運(yùn)行格局是以財(cái)政投資為主導(dǎo)的，這樣政府承擔(dān)的投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)較重。政府作為單一投資主體，投融資方式和資金來源渠道十分有限，更加有限的財(cái)力和物力的投入也使得資金的利用效率遠(yuǎn)不及企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作。政府投資主要側(cè)重規(guī)模較大的公共項(xiàng)目，所需資金投入量大，有限資金的流動(dòng)性較弱，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)化改革有效利用民營(yíng)資本，能夠增加資金供給主體，分散政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)。

3、公共行政民營(yíng)化進(jìn)程中的政府定位及現(xiàn)實(shí)途徑選擇

政府做出提供某一公共物品的決定并不意味必須依靠政府雇員和設(shè)施來提供它。公共物品的提供和生產(chǎn)相區(qū)分的理論是整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。但是民營(yíng)化是有一定界限的，并不是所有的政府職能都要選擇民營(yíng)化，都能實(shí)行民營(yíng)化。政府在一些領(lǐng)域的責(zé)任是不可免除的，某些特定的涉及公共權(quán)利運(yùn)用的職能仍屬政府。

借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，民營(yíng)化主要有以下幾種實(shí)現(xiàn)形式：一是合同承包。政府通過和營(yíng)利或非營(yíng)利的民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一活動(dòng)的民營(yíng)化。二是公私競(jìng)爭(zhēng)。公共服務(wù)對(duì)公共組織和私人組織同時(shí)開放，公共組織和任何外部的投標(biāo)者一同參與競(jìng)標(biāo)。三是特許經(jīng)營(yíng)。在特許制下，私人組織被賦予在某一地理區(qū)域內(nèi)排他性地提供某一公共物品的權(quán)利。四是憑單。在憑單制下，政府給合格的服務(wù)對(duì)象簽發(fā)可以兌換的憑單，他們可以到市場(chǎng)上自由選擇相應(yīng)的服務(wù)。憑單制賦予了服務(wù)對(duì)象自由選擇的權(quán)利，從而使服務(wù)提供者有更大的壓力去提供高質(zhì)量、低成本的服務(wù)。

4、完善和規(guī)制公共行政民營(yíng)化

我國(guó)民營(yíng)化的路徑需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、行政法學(xué)等眾多的學(xué)科出發(fā)來共同研究，需要從市場(chǎng)、企業(yè)以及公眾、政府等多個(gè)維度來共同促進(jìn)民營(yíng)化改革的順利進(jìn)行。為此筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行研討與建構(gòu)：

（1）加強(qiáng)和完善立法，堅(jiān)持依法規(guī)制

從國(guó)外民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)來看，以法律制度作為公用事業(yè)改革的準(zhǔn)則，以立法為先導(dǎo)，依法行政，可以減少改革的盲目性。目前我國(guó)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向修改《鐵路法》、《電力法》、《航空法》，制定《電信法》。在這些部門行政法中，應(yīng)促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益為根本指導(dǎo)思想，進(jìn)而規(guī)定行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等等。

（2）以政企分開為民營(yíng)化的關(guān)鍵，建立獨(dú)立性強(qiáng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)

所謂政企分開，就是要求規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對(duì)象分離，保持獨(dú)立性。借鑒國(guó)外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)：第一，這樣做在結(jié)構(gòu)上使得其與政府政策部門分開，可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾。其次，其由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員構(gòu)成來講，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。第三，公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。

（3）強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的參與，保障民營(yíng)化程序的公正

在民營(yíng)化過程中，所有程序都應(yīng)該公開透明，讓民眾所有的意見都能得到合理表達(dá)。以下三項(xiàng)制度尤其值得關(guān)注：第一，公開招標(biāo)制度。以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行公用事業(yè)民營(yíng)化，無疑可以減少不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，第二，價(jià)格聽證制度。進(jìn)一步完善公用事業(yè)的價(jià)格聽證制度，并保證消費(fèi)者有獲取定價(jià)信息與參與制定價(jià)格的權(quán)利。第三，規(guī)制談判制度。第四，公用事業(yè)信息公開制度。公用事業(yè)關(guān)系民生，應(yīng)該建立公用事業(yè)信息公開制度，允許公民獲取有關(guān)公用事業(yè)規(guī)劃、運(yùn)作的信息。

（4）強(qiáng)化政府信用，規(guī)制規(guī)制者

加強(qiáng)和完善對(duì)規(guī)制者的規(guī)制和監(jiān)督，使它們把消費(fèi)者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動(dòng)基準(zhǔn)，公正廉明，依法規(guī)制。需從兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制：第一，行政程序法的限制。但現(xiàn)實(shí)的需要使得我們必須加快制訂行政程序法的步伐，只有遵循正當(dāng)?shù)男姓绦?，?guī)制機(jī)關(guān)才能較好地運(yùn)用行政裁量權(quán)，充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益。第二，加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)制的司法審查。隨著行政訴訟實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展的需要，顯然必然要修改現(xiàn)行行政訴訟法，將行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制行為納入到司法審查的范圍。在修改行政訴訟法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改國(guó)家賠償法的有關(guān)條款，并制定國(guó)家補(bǔ)賠法，對(duì)于因政府濫用規(guī)制權(quán)力而蒙受損害和損失的公民和企業(yè)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的賠償和補(bǔ)償。

總之，我們要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、合理等原則建立公用事業(yè)民營(yíng)化的行政規(guī)制體制，嚴(yán)格界定行政規(guī)制機(jī)關(guān)職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法，對(duì)缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的規(guī)制制度予以廢除，同時(shí)保留和完善合理的規(guī)制制度，通過制訂行政程序法、行政許可法，建立起行政規(guī)制的合理程序和規(guī)制者的規(guī)制結(jié)構(gòu)能建立起較為中立和有效的行政體制，才能使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職能朝著微觀規(guī)制的方向健康演變。