土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的影響及解決之道

【摘 要】最近幾年，房?jī)r(jià)暴漲成為人們關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)，它影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，盡管政府為此不斷出臺(tái)調(diào)控政策，但效果有限。而房?jī)r(jià)暴漲與土地財(cái)政有著密切關(guān)系。通過重點(diǎn)分析了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不力的原因，特別是財(cái)政體制及土地財(cái)政方面的問題，提出逐步解決土地財(cái)政以增強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控效力方面的一些政策和建議。

【關(guān)鍵詞】土地財(cái)政；房地產(chǎn)調(diào)控；地方稅制

一、“土地財(cái)政”的概念界定

新中國(guó)成立初期，我國(guó)土地被禁止進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。改革開放以來，房地產(chǎn)也發(fā)展迅速。現(xiàn)在房地產(chǎn)業(yè)成為了中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的支柱性產(chǎn)業(yè)，是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要元素之一。[1]地方政府對(duì)土地資源所帶來的收益和利益越來越依賴，故有學(xué)者常常將“土地財(cái)政”稱為地方政府的“第二財(cái)政”。

“土地財(cái)政”這一詞可以說在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)上都是新出現(xiàn)的一個(gè)概念，是在我國(guó)改革和發(fā)展的過程中出現(xiàn)的一個(gè)新的概念。不同的學(xué)者對(duì)于“土地財(cái)政”這一概念有著不同的解釋和定義，從最廣義的角度講，所謂“土地財(cái)政”是指地方各級(jí)政府利用土地資源配置權(quán)將土地資源進(jìn)行買賣、出租、管理、收稅等操作手段所取得的財(cái)政收入活動(dòng)以及利益分配關(guān)系。[2]

現(xiàn)實(shí)生活中，“土地財(cái)政”是學(xué)界對(duì)以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的謔稱，理論上將預(yù)算外的土地出讓金收入等同于或超過同級(jí)同期政府財(cái)政收入的財(cái)政狀況稱為“土地財(cái)政”。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，我國(guó)自實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度以來，土地出讓金呈明顯的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在地方財(cái)政收入中所占比重迅速提升，甚至超過同級(jí)同期的政府財(cái)政收入。[3]

二、土地財(cái)政與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控

（一）我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)基本現(xiàn)狀。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2012年1—11月份，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資64772億元，同比名義增長(zhǎng)16.7%，其中住宅投資44606億元，同比增長(zhǎng)11.9%，占房地產(chǎn)開發(fā)投資比重為68.9%。2012年1—11月全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）為326236.17億元，其中房地產(chǎn)投資為83463.18億元，占比超過全國(guó)固定資產(chǎn)投資的25%。房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷膨脹，與地方政府賣地增勢(shì)密不可分。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，房地產(chǎn)開發(fā)貸款已經(jīng)占全部貸款總額的20%，深圳等城市甚至達(dá)到30%以上，一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，其將導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)是不可估量的。[4]

房地產(chǎn)市場(chǎng)投資的不斷膨脹，房?jī)r(jià)也是久高不下，甚至過快增長(zhǎng)。在近三年中，2010年房屋銷售價(jià)格漲幅較大，2011年和2012年兩年房屋銷售價(jià)格與2010年比較相對(duì)平穩(wěn)，并且有少數(shù)城市有價(jià)格略微降低的情況，但是從2012年11月份公布的數(shù)據(jù)看，全國(guó)70個(gè)大中城市中，房?jī)r(jià)仍在持續(xù)上漲的城市有51個(gè)，占比超過72%，并且，我們應(yīng)看到，雖然各大中城市漲幅平均大約在1%—2%左右，但是，因?yàn)榇嗽龇窃?010年銷售價(jià)格的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)，故房?jī)r(jià)對(duì)于普通民眾來說，仍然偏高。

（二）房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不力的原因

1、地方經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展密不可分。在中央與地方之間的委托代理關(guān)系中，地方政府除具有維護(hù)社會(huì)公平，使社會(huì)權(quán)利最大化的“社會(huì)人”的職能外，還具有追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”職能。[5]我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控存在中央政府與地方政府的只能目標(biāo)沖突的問題，上級(jí)下達(dá)的政策很難落實(shí)。

2、地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政過度依賴。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制就是分稅制，即一國(guó)政府根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，通過對(duì)稅種或稅源以及稅收管理權(quán)限在中央與地方之間的劃分，以確定重要和地方收入分配關(guān)系的一種分級(jí)財(cái)政管理體制。

但是分稅制改革有一個(gè)比較大的缺陷，中央與地方雖對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行了相應(yīng)的劃分，但忽略了對(duì)事權(quán)的劃分。中央上收了收入權(quán)但是卻忽略了對(duì)支出任務(wù)的調(diào)整。近年來，中央政府的收入大概占到整個(gè)財(cái)政收入的50%—55%，但是支出卻只占30%左右，其余的支出被轉(zhuǎn)移給了地方政府，省級(jí)以下政府負(fù)責(zé)提供重要的社會(huì)支持或幾乎所有的公共服務(wù)。而地級(jí)市、縣級(jí)市等地方政府難以承擔(dān)著龐大的支出任務(wù)，地方財(cái)政困難問題突出。房地產(chǎn)的發(fā)展增加了地方政府的自主性財(cái)政收入。

3、投資、投機(jī)性購房需求旺盛。在2009年至2010年之間，房地產(chǎn)成為投資、投機(jī)的主要方式之一，更是出現(xiàn)了“溫州炒房團(tuán)”等等的一些社會(huì)現(xiàn)象。中央多次對(duì)二手房市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，但是，稅收調(diào)控措施中，只是從個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓階段征收營(yíng)業(yè)稅、所得稅，而沒有涉及個(gè)人住房保有階段。據(jù)調(diào)查顯示，從2005年6月1日我國(guó)征收個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)稅開始，其輻射效益大概只持續(xù)了半年、并且隨著市場(chǎng)不斷的發(fā)展和轉(zhuǎn)變，炒房一方對(duì)于稅費(fèi)的認(rèn)知和逐步了解和深入，由此引發(fā)了稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁及倒逼房?jī)r(jià)等問題，而稅費(fèi)調(diào)整對(duì)市場(chǎng)的效率周期也逐漸縮短。[6]

但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，自從2010年，“新國(guó)十條”出臺(tái)后，各地根據(jù)其房地產(chǎn)現(xiàn)狀逐漸出現(xiàn)“限購令”。不得不說，“限購令”對(duì)于近兩年房地產(chǎn)較平穩(wěn)的發(fā)展起到了一定的作用。

三、治理土地財(cái)政的政策建議

通過以上分析可以看出，由于我國(guó)當(dāng)前土地財(cái)政問題的存在，地方政府的收入嚴(yán)重依賴土地財(cái)政收入，這導(dǎo)致地方政府不愿積極配合中央工作。因此要確保房地產(chǎn)宏觀調(diào)控措施落實(shí)到位，必須要深化財(cái)稅體制改革，合理調(diào)整中央與地方間財(cái)政關(guān)系，扭轉(zhuǎn)“以地生財(cái)”的局面。

（一）改革財(cái)稅體制，增強(qiáng)地方財(cái)力。土地出讓金在房產(chǎn)價(jià)格中占到很大比例，如果能夠降低土地出讓金，那房產(chǎn)價(jià)格就會(huì)降下來。因此，急需改變地方政府財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀。所以，在保證中央政府宏觀調(diào)控需要的前提下，適當(dāng)提高地方財(cái)政在整個(gè)財(cái)政收入中的比重，使地方財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配合理十分必要。

（二）改革土地出讓制度，優(yōu)化土地出讓收入的分配格局。我國(guó)的城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。而農(nóng)村集體所有的土地要上市進(jìn)行交易，則必須通過國(guó)家征收，而不能夠直接上市進(jìn)行交易。這樣，一方面土地征收補(bǔ)償過低，農(nóng)民利益無法保障；另一方面地方政府在征收過程中，賺取差價(jià)，提高房地產(chǎn)開發(fā)成本。并且地方政府將土地出讓金用于支持“三農(nóng)”建設(shè)的比例非常低。那么允許集體所有的土地直接上市交易，由市場(chǎng)來決定其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是維護(hù)農(nóng)民利益和打破國(guó)家對(duì)土地壟斷地位的重要途徑。與此同時(shí)，要將土地出讓產(chǎn)生的土地溢價(jià)主要用于支持“三農(nóng)”和保障性住房建設(shè)，特別是要保障城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)城農(nóng)民的基本住房需求，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展。

結(jié) 語

房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)，很大程度上要?dú)w咎于地方政府“土地財(cái)政”模式，遏制地方政府“土地財(cái)政”模式迫在眉睫。必須改善中央與地方之間財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，完善轉(zhuǎn)移支付制度，減輕地方政府負(fù)擔(dān)。從體制上解決地方政府入不敷出的問題。同時(shí)，改革土地出讓制度，允許農(nóng)地直接上市，打破地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從而達(dá)到解決土地財(cái)政問題，增強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控能力的目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

[1][2]侯文明.“土地財(cái)政”的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[D].華中師范大學(xué)，2012.

[3]崔藝紅.“土地財(cái)政”的法律終結(jié)[J].中國(guó)物價(jià)，2008（3）.

[4]安體富，竇欣.論土地財(cái)政與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控[J].地方財(cái)政研究，2011（2）.

[5][7]楊志安，龐海帥.土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格關(guān)系分析及其治理對(duì)策[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，9（2）.