論農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)框架的法治構(gòu)建

【摘 要】農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象是我國社會發(fā)展的產(chǎn)物，具有經(jīng)濟(jì)、制度、立法等多方面社會根源。農(nóng)村留守兒童權(quán)監(jiān)護(hù)權(quán)、受教育權(quán)、人身權(quán)等受侵害的情況不容忽視，關(guān)系到中國新農(nóng)村建設(shè)以及全社會和諧穩(wěn)定的大局。本文作者將剖析當(dāng)前農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀及根源，并嘗試從多元化兒童監(jiān)護(hù)體系、合理化教育保障體系、專業(yè)化兒童福利體系、多層次的兒童權(quán)利監(jiān)督體系等四個(gè)維度構(gòu)建起農(nóng)村留守兒童權(quán)利保護(hù)的法治框架。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村留守兒童；現(xiàn)狀；社會根源；法治構(gòu)建

關(guān)于農(nóng)村留守兒童，目前比較統(tǒng)一的概念，是指父母一方或雙方流動(dòng)到其他地方，留守在戶籍所在地的農(nóng)村、不能長期與父母或父母中的一方在一起生活的未滿18周歲的人。

筆者所在南京市高淳區(qū)是全省有名的建筑之鄉(xiāng)、水運(yùn)大區(qū)，由于這一產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，我區(qū)在外務(wù)工創(chuàng)業(yè)人員也比較多，農(nóng)民工子女群體較龐大，并基本留守在家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年上半年，全區(qū)中小學(xué)生中父母全部外出打工的留守兒童有731人，占全區(qū)中小學(xué)生人數(shù)近3%。由于父母長期遠(yuǎn)離身邊，留守兒童在日常生活、成長教育、人身安全等方面均得不到有效保障，農(nóng)村留守兒童的權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀令人堪憂，妥善解決這些問題直接關(guān)系到中國新農(nóng)村建設(shè)以及全社會和諧穩(wěn)定的大局。

一、我國留守兒童的權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀

（一）監(jiān)護(hù)權(quán)

我國農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)方式主要有單親監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)、上代監(jiān)護(hù)、同輩監(jiān)護(hù)以及自我監(jiān)護(hù)。[1]

其中，單親監(jiān)護(hù)是留守兒童最為普遍的監(jiān)護(hù)方式，是父親或母親外出務(wù)工而由另外一方在家照顧孩子的監(jiān)護(hù)方式。據(jù)心理專家研究發(fā)現(xiàn)，成長階段父親缺席的孩子多半膽怯、不自信，而母親缺席則容易導(dǎo)致孩子缺乏安全感、性格孤僻。

其次，隔代監(jiān)護(hù)也是留守兒童較為普遍一種監(jiān)護(hù)方式，由于祖輩家長對孫輩的過度疼愛，容易造成孩子任性、生活自理能力低下，而許多祖輩家長不顧時(shí)代變化，仍沿用老的觀點(diǎn)要求孩子，還有一些祖輩家長因文化低、思想舊，無意識傳授孩子封建迷信的東西，無形中增加了孩子接受新思想、新知識的難度。

另外，在父母雙方均外出務(wù)工、祖輩家長過世或者沒有精力承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況下，由留守兒童父母的同輩人來監(jiān)護(hù)，這種監(jiān)護(hù)方式就是上代監(jiān)護(hù)。由于血緣、家庭隔閡，這類留守兒童雖然能夠獲得物質(zhì)上的滿足，卻容易產(chǎn)生寄人籬下的感覺，從而形成任性、冷漠、自卑、膽怯、孤僻等過分內(nèi)向的性格特征。[2]

如果沒有以上三種監(jiān)護(hù)的條件，就由留守兒童已經(jīng)成年的兄、姐或者自己來照顧自己，也就是同輩監(jiān)護(hù)和自我監(jiān)護(hù)。由于留守兒童屬于未成年人，在法律上他們無行為能力或者限制行為能力，不具備監(jiān)護(hù)資格，因而自我監(jiān)護(hù)實(shí)際上就是無人監(jiān)護(hù)。此種情況下的留守未成年人輟學(xué)比例最大，也容易誤入歧途。

（二）受教育權(quán)

我國《教育法》和《義務(wù)教育法》的頒布，盡管為青少年接受義務(wù)教育的權(quán)益提供了法律的保障，然而目前，在廣大農(nóng)村，由于各方面原因，留守兒童的受教育權(quán)現(xiàn)實(shí)中還存在著嚴(yán)重缺損。由于父母長期不在子女身邊，對子女的學(xué)習(xí)缺少有效地監(jiān)控和管理，由他人代為監(jiān)護(hù)的留守兒童，容易因?qū)W習(xí)自律性不高、學(xué)習(xí)態(tài)度不端正，學(xué)習(xí)目的不明確，學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，學(xué)習(xí)習(xí)慣不良等原因?qū)е聦W(xué)習(xí)成績下降。由于學(xué)習(xí)成績不理想，很多留守兒童產(chǎn)生厭學(xué)情緒，加上受到父母沒有文化也能掙錢思想，以及目前大學(xué)生就業(yè)不理想的現(xiàn)狀的影響，產(chǎn)生“讀書無用論”，失學(xué)輟學(xué)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。據(jù)全國婦聯(lián)的調(diào)查， 有三分之一的15-17歲留守兒童在初中沒畢業(yè)或畢業(yè)后外出務(wù)工，[3]走上了和他們父母同樣的打工路。

（三）人身權(quán)

留守兒童作為未成年人，缺乏自我保護(hù)意識和能力，加之得不到家庭和父母的有效監(jiān)護(hù)，人身權(quán)得不到有效保障。2005 年 11 月 5 日中國農(nóng)村兒童狀況調(diào)查報(bào)告顯示 ，農(nóng)村留守兒童身體素質(zhì)普遍偏差。留守兒童的代理監(jiān)護(hù)人因?yàn)槟芰蚓τ邢蓿瑢⒆拥恼疹櫞蟠蛘劭?，日常營養(yǎng)得不到保證，影響了身體的健康發(fā)育。此外，由于農(nóng)村醫(yī)療資源匱乏、醫(yī)療技術(shù)水平低以及家庭經(jīng)濟(jì)條件有限，農(nóng)村留守兒童在患病時(shí)的醫(yī)療服務(wù)也十分堪憂。而由于父母疏于照顧及監(jiān)護(hù)人的防范能力弱，農(nóng)村留守兒童受侵害的情況也嚴(yán)重存在，據(jù)“中國農(nóng)村留守兒童教育問題研究 ”會議指出，在被拐賣的兒童群體中，居第一位的是流動(dòng)兒童，居第二位的是留守兒童，而據(jù)公安部的調(diào)查顯示，全國未成年人受侵害的案例大多在農(nóng)村，其中大多數(shù)又是發(fā)生在留守兒童中間。

二、農(nóng)村留守兒童問題的形成的社會根源

（一）經(jīng)濟(jì)根源

自從 20 世紀(jì) 90 年代以來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力離開家鄉(xiāng)，進(jìn)城從事二三產(chǎn)業(yè)，逐漸誕生一個(gè)新興的社會階層即農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工是我國產(chǎn)業(yè)工人的 “主力軍”，在第二產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)民工占全部從業(yè)人員的58% ，其中在加工制造業(yè)中占 68% ，在建筑業(yè)中接近 80%； 在第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農(nóng)民工占到 52% 以上。[4]很多農(nóng)民工在進(jìn)城的同時(shí)不得不把自己的孩子留在家鄉(xiāng)，托付給他人照看，直接催生了中國特有的一個(gè)新的弱勢群體——農(nóng)村留守兒童。

（二）制度根源

中國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生的關(guān)鍵。新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》誕生以來，城鄉(xiāng)之間建立起一種在政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會基礎(chǔ)上的全方位不平等，衍生了長期二元社會結(jié)構(gòu)下城市市民的“一等公民”與農(nóng)業(yè)人口的“二等公民”的社會地位。在城市謀生的農(nóng)民工可以“立業(yè)”，卻無法“安家”，因?yàn)闊o法獲得和城市居民一樣的“戶口”，也就享受不到城市居民可以獲得的一切福利待遇。戶籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、醫(yī)療制度對城市戶口、農(nóng)村戶口的雙重標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民工子女隨同父母進(jìn)城生活、接受教育成為實(shí)質(zhì)上的不可能。

（三）立法根源

農(nóng)村留守兒童產(chǎn)生以來，特別是本世紀(jì)以來，媒體和公眾對這一群體一直保持高度關(guān)注。2007年7月，中組部、教育部、公安部、民政部等七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)中央指示精神積極開展關(guān)愛農(nóng)村留守流動(dòng)兒童工作的通知》，對農(nóng)村留守流動(dòng)兒童的教育管理、救助保障等問題以綱領(lǐng)、號召的形式予以呼吁。但是直到現(xiàn)在，除了在《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《民法通則》法律法規(guī)中以少量條文有所提及之外，還沒有其他具體的法律法規(guī)來保護(hù)這些弱勢群體。

三、留守兒童權(quán)利保護(hù)的法治構(gòu)建設(shè)想

英國國際家事法庭索普勛爵表示，保護(hù)兒童的福利和權(quán)利，首先要為兒童建立一套專門的法律和司法體系。相較于英國，中國的兒童權(quán)利保護(hù)，尤其是留守兒童權(quán)利保護(hù)的法治框架和運(yùn)行機(jī)制似乎還有很長的路要走。對此，筆者提出以下幾點(diǎn)設(shè)想：

（一）構(gòu)建多元化兒童監(jiān)護(hù)體系

針對留守兒童家庭監(jiān)護(hù)力量削弱的實(shí)際，構(gòu)建家庭、社區(qū)、學(xué)校、國家四位一體的多元化監(jiān)護(hù)體系。

1.借鑒親權(quán)制度，強(qiáng)化父母監(jiān)護(hù)。親權(quán)是父母基于身份關(guān)系而產(chǎn)生的對其未成年子女的以教養(yǎng)保護(hù)為目的的權(quán)利與義務(wù)的總和，[5]親權(quán)作為權(quán)利與義務(wù)的集合，其專屬于父母所有，不得拋棄或轉(zhuǎn)讓。[6]筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)吸收借鑒親權(quán)制度中關(guān)于父母責(zé)任的規(guī)定，在現(xiàn)有的法律框架的基礎(chǔ)上，對父母的監(jiān)護(hù)職責(zé)加以規(guī)范化、明確化、具體化，增加父母權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)定。比如，規(guī)定父母在子女16周歲之前，不得將其長期委托他人監(jiān)護(hù)。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)護(hù)監(jiān)督和懲戒機(jī)制。對長期不回家、拒絕履行監(jiān)護(hù)職責(zé)義務(wù)的，應(yīng)予以批評教育，乃至行政處罰。必要時(shí)，由法院根據(jù)有關(guān)申請解除其監(jiān)護(hù)權(quán)，并責(zé)令其繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。嚴(yán)重的，還可通過刑事手段加以制裁。

2.完善監(jiān)護(hù)委托制度，創(chuàng)設(shè)多方監(jiān)護(hù)主體。監(jiān)護(hù)委托是監(jiān)護(hù)人因特定的事由將監(jiān)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給他人履行的一種臨時(shí)監(jiān)護(hù)措施。完善監(jiān)護(hù)委托制度，一方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)定監(jiān)護(hù)委托的法定事由，另一方面，還需要進(jìn)一步確定受托人的范圍和資格，明確規(guī)定監(jiān)護(hù)人和受托人的權(quán)利義務(wù)及受托人的監(jiān)護(hù)責(zé)任。而受托人，作為監(jiān)護(hù)主體，不僅限于血親主體，還應(yīng)創(chuàng)建學(xué)校監(jiān)護(hù)主體、社區(qū)監(jiān)護(hù)主體和社會組織監(jiān)護(hù)主體，以年齡、身體狀況、精神狀態(tài)、生活環(huán)境等條件限定自然人受托資格，以生活環(huán)境、學(xué)習(xí)環(huán)境等限定法人或組織的受托資格，并合理規(guī)定監(jiān)護(hù)權(quán)責(zé)，明確監(jiān)護(hù)費(fèi)用、監(jiān)護(hù)報(bào)酬、監(jiān)護(hù)責(zé)任。

3.發(fā)揮政府主導(dǎo)，強(qiáng)化國家監(jiān)護(hù)。我國《民法通則》第16條將民政部門作為公職監(jiān)護(hù)人作了規(guī)定，但并未賦予其代表國家和政府承擔(dān)具體的監(jiān)護(hù)責(zé)任和權(quán)力。將留守兒童監(jiān)護(hù)問題上升為國家和社會公共事務(wù)，關(guān)鍵是設(shè)立專門監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)：一是國家直接設(shè)立類似于家庭的專門服務(wù)機(jī)構(gòu)；二是整合現(xiàn)有公共福利機(jī)構(gòu)，如兒童福利院、寄宿制學(xué)校等形成具有留守兒童監(jiān)護(hù)職能的機(jī)構(gòu)；三是國家審查合格的民間組織創(chuàng)建專門監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)。

（二）完善合理化教育保障體系

我國每年在城鄉(xiāng)教育資金投入上一直存在比例失衡的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2006年我國教育投資在城市超過70%，而農(nóng)村只獲得不到30%的教育投資。留守在家的兒童處于“重城輕鄉(xiāng)”的教育結(jié)構(gòu)之中，受教育機(jī)會存在著嚴(yán)重的不公平。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童的平等受教育權(quán)，應(yīng)逐步建立完善合理化的教育保障體系：

1.針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)開展專門立法活動(dòng)。針對農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的缺失，本著最大可能保護(hù)農(nóng)村留守兒童受教育權(quán)的目的，由全國人大、國務(wù)院、地方政府制定相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，明確留守兒童教育的各項(xiàng)權(quán)利、落實(shí)政府及有關(guān)部門為留守兒童教育的義務(wù)主體、以法律形式規(guī)定政府對所轄區(qū)留守兒童教育資金的投入、確定留守兒童教育監(jiān)護(hù)人的責(zé)任；確定留守兒童教育權(quán)受侵害時(shí)的救濟(jì)途徑；以及明確對相關(guān)責(zé)任主體的懲罰措施等。

2.消除制約人口地理空間流動(dòng)遷徙的戶籍制度，徹底打破傳統(tǒng)穩(wěn)定、封閉和城鄉(xiāng)分隔的二元社會結(jié)構(gòu)，使更多的留守兒童在有條件的情況下能夠和外出打工父母一起生活。2010年，第十一屆全國人民代表大會第三次會議上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中明確指出“推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件。有計(jì)劃有步驟地解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)和生活問題，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇?！蔽覈嘘P(guān)部門應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度的改革力度，加快改革步伐，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人意思自治的遷徙自由權(quán)。

3.完善農(nóng)村教育投入機(jī)制，建立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下多元力量參與的農(nóng)村教育投入體系，平衡農(nóng)村教育的發(fā)展。一方面，中央政府和地方各級政府應(yīng)在充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性的情況下，加大對教育經(jīng)費(fèi)的投入，改變教育資源在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間分布不均的問題。另一方面，依靠市場來解決教育投入問題，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入教育市場，尤其是西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的教育市場，彌補(bǔ)財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)不足的問題。與此同時(shí)，政府要對民辦教育正確引導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)民辦教育健康有續(xù)發(fā)展。

（三）形成多層次的兒童權(quán)利監(jiān)督體系

無論是大陸法系還是英美法系，均十分注重對兒童權(quán)利的監(jiān)督。如英國《1989年兒童法》規(guī)定，地方當(dāng)局、被授權(quán)的特定人及其他任何人，在發(fā)現(xiàn)兒童可能遭受重大損害時(shí)，均有義務(wù)向法院申請，由法院根據(jù)實(shí)際情況作出裁定，以保護(hù)兒童的合法權(quán)益。[7]充分體現(xiàn)了國家對兒童利益的關(guān)注與重視。我國目前的法律對兒童權(quán)利監(jiān)督并無明確規(guī)定，人們往往依據(jù)我國《民法通則》中規(guī)定，認(rèn)為未成年人父母所在單位、住所地的居委會（村委會）等組織以及民政部門可以履行監(jiān)督職責(zé)。但由于缺乏明確的職責(zé)規(guī)定，以及受到人力、財(cái)力的限制，這些部門事實(shí)上很少履行監(jiān)督職責(zé)，即便確實(shí)履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)時(shí)，也顯得力不從心，而針對留守兒童的權(quán)利的監(jiān)督，更是形同虛設(shè)。

為此，筆者建議構(gòu)建多層次的監(jiān)督體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出法庭、民政所、司法所、派出所、學(xué)校及居委會（村委會）各司其職：居委會（村委會）和學(xué)校負(fù)責(zé)對本轄區(qū)內(nèi)留守兒童權(quán)利保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督，并定期向上級民政部門報(bào)告，對于嚴(yán)重?fù)p害留守兒童利益的情況，及時(shí)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報(bào)告，在出現(xiàn)可能導(dǎo)致留守兒童無人監(jiān)護(hù)的情形時(shí)，居委會（村委會）有義務(wù)擔(dān)任臨時(shí)監(jiān)護(hù)人，以防止出現(xiàn)監(jiān)護(hù)真空狀態(tài)；司法所負(fù)責(zé)解決留守兒童相關(guān)的民事糾紛；派出所協(xié)同法院對侵害留守兒童利益的情形予以處理；當(dāng)?shù)孛裾块T則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，對留守兒童維權(quán)問題進(jìn)行督導(dǎo)，并通過救濟(jì)方式解決個(gè)別留守兒童生活中的實(shí)際困難。

農(nóng)村留守兒童問題，其實(shí)質(zhì)是工業(yè)化、城市化導(dǎo)向下農(nóng)村與城市、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)生存與發(fā)展的衍生社會問題，事關(guān)當(dāng)下及將來國家的穩(wěn)定和發(fā)展。農(nóng)村留守兒童需要全社會的共同關(guān)愛，我們要積極調(diào)動(dòng)各方面力量，用法律的力量構(gòu)筑起一個(gè)對農(nóng)村留守兒童關(guān)愛的保護(hù)屏障，幫助其塑造健全人格，促使其全面健康成長。

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