試論行政指導(dǎo)市場化

【摘 要】本文通過論述行政指導(dǎo)的基本理論、基本制度、基本問題三個方面的內(nèi)容，引導(dǎo)出行政指導(dǎo)市場化問題，從行政主體多樣化、行政方式多元化、行政指導(dǎo)新途徑的探究和民生需要出發(fā)，闡述了行政指導(dǎo)未來的發(fā)展趨勢。

【關(guān)鍵詞】行政指導(dǎo)；市場化；多元化

行政指導(dǎo)行為時(shí)諸多行政行為中比較柔性的行政行為，但現(xiàn)實(shí)中行政指導(dǎo)出現(xiàn)強(qiáng)硬化的事實(shí)狀態(tài)，對行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是十分不利的，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民維權(quán)意識的逐步提高，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求行政指導(dǎo)要趨向市場化，以滿足民眾的行政生活需要，如今行政指導(dǎo)市場化的提出變得十分必要。

一、行政指導(dǎo)的基本理論

（一）行政指導(dǎo)的概念與含義。行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等行為。具體包括以下幾個方面：一是行政指導(dǎo)的主體是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理職能進(jìn)行的弱權(quán)力行為。i二是行政指導(dǎo)是采取的方式比較靈活，例如說服、建議、協(xié)商、獎勵、幫助等一些柔性的手段。三是行政指導(dǎo)行為對行政相對人沒有強(qiáng)制力，而是試圖謀求與之協(xié)力、協(xié)同而實(shí)現(xiàn)行政管理目的。四是行政指導(dǎo)行為時(shí)主動的管理行為。是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政職能而主動與行政相對人協(xié)商的行為。

（二）行政指導(dǎo)的意義和作用。第一，法條有盡，事情無窮。行政指導(dǎo)可以彌補(bǔ)法律的空缺。在進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段后，社會活動日益復(fù)雜，新型的發(fā)展，催生各種各樣新型的社會關(guān)系。原有的法律規(guī)范機(jī)制顯得滯后，隨之出現(xiàn)諸多立法空白。正好行政指導(dǎo)可以靈活地適用法條所未調(diào)整的社會關(guān)系。行政指導(dǎo)可以通過隨機(jī)應(yīng)變的對應(yīng)措施，以說服、勸導(dǎo)等方式促使企業(yè)采取或不采取某種行為，從而有效實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。第二，行政指導(dǎo)可以降低治理成本。由于各個行政主體對“依法行政”理解有失偏頗，無法條則無行政，是行政效率低下，將“效率優(yōu)先”的價(jià)值拋到腦后，行政指導(dǎo)以靈活的方式強(qiáng)調(diào)通過產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)企業(yè)行為，實(shí)行誘導(dǎo)式傾斜投資，注重資源的有效配置和利用，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率。

二、行政指導(dǎo)的基本問題

（一）行政指導(dǎo)立法滯后。首先， 目前我國沒有一部完整的關(guān)于行政指導(dǎo)的法律， 也沒有關(guān)于行政指導(dǎo)的程序的法律法規(guī)。其次， 很多法律法規(guī)中關(guān)于行政指導(dǎo)的內(nèi)容都是不全面的?！秲r(jià)格法》只規(guī)定了政府指導(dǎo)價(jià)格的適用范圍； 關(guān)于行政指導(dǎo)的法律責(zé)任， 除《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》提出過失指導(dǎo)承擔(dān)賠償責(zé)任以外， 其他的法律法規(guī)都沒有作出任何規(guī)定；有關(guān)行政指導(dǎo)行為的模式， 除《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》明確規(guī)定外， 其它的法律法規(guī)， 都沒有作出明確規(guī)定。同時(shí)， 在現(xiàn)有的行政組織法中， 很多都沒有就該行政主體的行政指導(dǎo)行為作出規(guī)定。比如， 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)， 卻沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政指導(dǎo)行為。值得一提的是， 在現(xiàn)有的涉及行政指導(dǎo)的規(guī)范性文件中， 對行政指導(dǎo)的行為模式規(guī)定得十分籠統(tǒng)、概括。所以，行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)都是憑著自己的感覺在走， 這就給了行政指導(dǎo)主體很大的自由裁量空間， 從而導(dǎo)致濫用行政指導(dǎo)權(quán)、隨意指導(dǎo)現(xiàn)象的發(fā)生， 使得行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)有可能借行政指導(dǎo)之名追求自身利益的最大化。ii

（二）行政指導(dǎo)行為變相強(qiáng)制。每年的9月22日是“世界無車日”，據(jù)觀察，在9月22日這天太原市車輛減少但不明顯，實(shí)質(zhì)上，“世界無車日”這天實(shí)際是政府部門行政指導(dǎo)職能的發(fā)揮，倡導(dǎo)公民愛護(hù)環(huán)境，減少污染，但為了單純追求行政指標(biāo)，政府的行政指導(dǎo)行為變了味道，政府下發(fā)文件，使行政指導(dǎo)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓Q定，甚者，行政機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)此行政決定，進(jìn)行行政處罰，從而使抽象的行政行為變?yōu)榫唧w行政行為，這一方面使得行政主體和行政相對人的地位更加對立，也使行政法的精神得到歪曲。使行政相對人成為一個接受命令信號的主體，自主空間大大縮小。

（三）行政指導(dǎo)缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制。行政指導(dǎo)行為被規(guī)范在抽象行政行為范圍內(nèi)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第4款中還將“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”明確地排除出行政訴訟的受案范圍。在現(xiàn)實(shí)中，許多強(qiáng)制的行政指導(dǎo)行為被混淆在非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)范圍內(nèi)，法院經(jīng)常以被訴行政行為是行政指導(dǎo)而拒絕受理。行政指導(dǎo)沒有被納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍。我國現(xiàn)行法律制度并未對行政指導(dǎo)的復(fù)議救濟(jì)作出明確和具體的規(guī)定， 既沒有明確指出把行政指導(dǎo)列入行政復(fù)議的范圍， 也沒有把行政指導(dǎo)作為排除行政復(fù)議的范圍。

三、行政指導(dǎo)市場化趨勢

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)世界的發(fā)達(dá)，行政指導(dǎo)行為也要順應(yīng)社會化的發(fā)展趨勢，才能收受良好的社會效果。

（一）行政指導(dǎo)主體多樣化。行政指導(dǎo)是不具有強(qiáng)制約束力的行政行為，主要是對相對人行為的規(guī)勸，行政相對人可以選擇聽從或不聽從，既然是一種勸說式的行政行為，可以與被規(guī)勸者有利害關(guān)系的人共同行為，有利于增加行政機(jī)關(guān)的親和力，有效避免行政機(jī)關(guān)與相對人之間的沖突，例如，可以與企業(yè)負(fù)責(zé)人，基層組織等共同實(shí)行象征指導(dǎo)行為，這樣，會增強(qiáng)意見的可接受性。

（二）豐富行政指導(dǎo)的方式。1、集體指導(dǎo)與個別指導(dǎo)相結(jié)合。集體指導(dǎo)是采取輔導(dǎo)、約談、座談、培訓(xùn)、講座等形式實(shí)施指導(dǎo)。2、書面指導(dǎo)與口頭指導(dǎo)相結(jié)合。對簡易的、即時(shí)性的采用口頭指導(dǎo)形式，一般主要以書面指導(dǎo)為主。3、綜合指導(dǎo)與單項(xiàng)指導(dǎo)相結(jié)合。即對被指導(dǎo)人進(jìn)行多項(xiàng)事務(wù)的綜合性指導(dǎo)，或就單個事項(xiàng)實(shí)施單項(xiàng)指導(dǎo)。4、內(nèi)外結(jié)合。在開展行政指導(dǎo)工作中，積極爭取當(dāng)?shù)卣袜l(xiāng)鎮(zhèn)街道的支持，并通過借助外部輔助力量。各個企業(yè)負(fù)責(zé)人積極參與行政指導(dǎo)項(xiàng)目審議會并提出了不少建議意見。

（三）探索行政指導(dǎo)的新途徑。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化行政指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)可以借助監(jiān)管模式的網(wǎng)格化管理，有效促進(jìn)了指導(dǎo)工作的精細(xì)化，通過監(jiān)管內(nèi)容的制度化，通過具體細(xì)致地規(guī)定網(wǎng)格化綜合監(jiān)管工作的各項(xiàng)內(nèi)容，有效避免了傳統(tǒng)指導(dǎo)方式中行政重疊、人浮于事、等現(xiàn)象的發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)化行政指導(dǎo)是一條新路子。過去行政指導(dǎo)比較泛泛，停留在概念化層面，現(xiàn)在，行政指導(dǎo)項(xiàng)目化抓住相對人存在的主要問題、主要矛盾靈活運(yùn)用各種方式對癥下藥，為相對人提供全程，規(guī)范的跟蹤指導(dǎo)服務(wù)，指導(dǎo)相對人具體怎么把工作做細(xì)、做實(shí)，既實(shí)現(xiàn)了職能到位，又彌補(bǔ)了行政強(qiáng)制手段的不足，增強(qiáng)了行政指導(dǎo)的效率。通過開展行政指導(dǎo)項(xiàng)目，變“堵疏”為“疏堵”，變“治病”為“保健”，違法行為發(fā)案率大大降低。

（四）優(yōu)先關(guān)注民生。抓住人民群眾關(guān)心的“熱點(diǎn)”、關(guān)注優(yōu)先關(guān)注民生的“焦點(diǎn)”和期望解決的“難點(diǎn)”問題，以“便民”、“利民”、“惠民”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正體現(xiàn)“以民為本”，激勵公眾參與，千方百計(jì)調(diào)動社會公眾參與監(jiān)督市場，激勵公眾參與主體的積極性，發(fā)揮他們在社會生活中的影響力。

綜上所述，行政指導(dǎo)的體系是比較完整的，但是也存在諸多問題，隨著社會化、市場化的發(fā)展，行政指導(dǎo)的主體、方式也要跟隨變化，才能達(dá)到社會效果。

注釋：

i行政指導(dǎo)弱權(quán)力是以行政主體所處的優(yōu)勢地位占有豐富的信息資源等影響力而非強(qiáng)制力作用于相對人，使相對人自愿接受，從而實(shí)現(xiàn)其所要達(dá)到的行政目的。

ii參見梁蓉《當(dāng)前我國行政指導(dǎo)存在的問題及原因分析》轉(zhuǎn)自中國知網(wǎng)

【參考文獻(xiàn)】

[1]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2001.

[2]張正兆.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999.

[3]胡建淼.行政法教程[M].北京：法律出版社，1996.