厘清土地改革兩問(wèn)題

今日中國(guó)，土地制度改革無(wú)疑是難啃的“硬骨頭”。對(duì)此，如同我一直研究的國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題，解決的前提在于正本清源。在現(xiàn)實(shí)中，關(guān)于土地制度改革，也依然有著這樣那樣的誤區(qū)，仍在影響人們對(duì)一些基本問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)，因此亟需予以廓清。

而在這些問(wèn)題當(dāng)中，我認(rèn)為有必要分別厘清“集體所有制”和“農(nóng)地市場(chǎng)化”的概念及其意義。

“雪擁藍(lán)關(guān)馬不前”

黨的十八屆三中全會(huì)即將召開(kāi)，有關(guān)土地制度改革的議題能否在這次全會(huì)上有所突破是全國(guó)人民關(guān)心的大問(wèn)題，也是最近以來(lái)政界和學(xué)界議論較多的問(wèn)題之一。

當(dāng)然，對(duì)于土地制度改革的建議也有許多猜測(cè)和研究分析。有的人認(rèn)為真正的土地制度私有化不會(huì)在此次全會(huì)上破題；有的人認(rèn)為“新土改”方案不可能會(huì)在全會(huì)上通過(guò)。大家研究歸研究，猜測(cè)歸猜測(cè)，但究竟在此次三中全會(huì)上出臺(tái)一個(gè)什么樣的土地制度改革方案卻要等到會(huì)議閉幕后才可知曉，或者有無(wú)或者僅限于泛泛而論，確實(shí)是全國(guó)人民關(guān)心的大問(wèn)題。畢竟這是一件關(guān)于中國(guó)改革能否有重大突破的大是大非問(wèn)題，更需要黨和政府領(lǐng)導(dǎo)層的審時(shí)度勢(shì)和周密的頂層設(shè)計(jì)。

從目前的社會(huì)輿情來(lái)看，關(guān)于土地制度改革的觀點(diǎn)和言論頗有點(diǎn)“雪擁藍(lán)關(guān)馬不前”的情勢(shì)。而究其原因，源于對(duì)土地制度改革的概念不清，改革目標(biāo)失之籠統(tǒng)，很多專家和學(xué)者是從自己理解的概念出發(fā)談所謂的“土地制度改革”，難免出現(xiàn)南轅北轍的結(jié)論和似是而非的爭(zhēng)論。因此，無(wú)論這次三中全會(huì)出臺(tái)什么樣的土地制度改革方案或改革政策，我們都有必要厘清關(guān)于土地制度改革問(wèn)題中的一些概念。這將有助于黨和政府做好今后土地制度改革的政策設(shè)計(jì)和有關(guān)工作，也有助于各種智庫(kù)和學(xué)者們研究和討論問(wèn)題。

厘清“集體所有制”

什么是集體？一個(gè)人不能稱之為集體，只能是個(gè)體（自然人）；兩個(gè)人為合伙人，也可稱為兩個(gè)人的集體；三個(gè)人或以上稱之為集體就不難理解了，人少稱之為小集體，人多稱之為大集體。而全國(guó)人民則不能稱之為全國(guó)大集體了，因?yàn)槿珖?guó)人民代表的是國(guó)家。

按照目前中國(guó)的憲法，中國(guó)的土地分為國(guó)家所有和集體所有兩種。那么，國(guó)有土地?zé)o疑屬于全國(guó)人民，由國(guó)家代表全國(guó)人民持有和管理；集體所有土地?zé)o疑屬于本集體成員共同持有和管理。

由此可知，國(guó)有土地是永遠(yuǎn)不變的，因?yàn)槠淙魏涡问降淖赓U、贈(zèng)與和交易都必須有全國(guó)人民的授權(quán)，即國(guó)家和憲法及法律的允許。而集體所有土地卻是永遠(yuǎn)都在變化之中，皆因其持有人的不斷變化而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不斷易主，而在不斷易主的過(guò)程中不會(huì)發(fā)生任何交易行為。如果說(shuō)是有交易的話，目前只有賣給國(guó)家轉(zhuǎn)為國(guó)有土地一種交易形式。在現(xiàn)有憲法的基礎(chǔ)上雖然轉(zhuǎn)給國(guó)家所有是合法的，但帶有一定的強(qiáng)制性和唯一性，不屬于真正的市場(chǎng)交易行為，因此稱之為“征地”?，F(xiàn)實(shí)中，“集體所有”的土地往往成了有其名無(wú)其實(shí)的“無(wú)主地”，而在其所謂的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，集體所有土地則成了“村長(zhǎng)”或“鎮(zhèn)長(zhǎng)”一類控制人的掌上之物，任其擺布了。

所以，厘清“集體所有制”的概念，是研究討論土地制度改革的基礎(chǔ)。我們可以從中得出的結(jié)論是：集體所有土地只要征得本集體全體人員的同意，完全可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)到人的確權(quán)和改革，本集體以外的人員無(wú)可置疑。這種改革，既符合我國(guó)目前的憲法原則，又不涉及國(guó)有土地，還可以改變目前集體所有制土地管理混亂的現(xiàn)狀，實(shí)為土地制度改革的長(zhǎng)效之舉。

因此，通過(guò)厘清“集體所有制”的概念還可表明，本文所指的土地制度改革暫不包括國(guó)有土地的改革。

厘清“農(nóng)地市場(chǎng)化”

有人認(rèn)為，“農(nóng)地市場(chǎng)化”將成為十八屆三中全會(huì)改革的突破點(diǎn)之一，也是中國(guó)土地制度改革的關(guān)鍵所在，甚至稱其為“新土改”。而我認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有憲法的基礎(chǔ)上談“農(nóng)地市場(chǎng)化”是在研究偽問(wèn)題。

首先，我們要弄清什么是“農(nóng)地市場(chǎng)化”？農(nóng)地即集體所有的土地，在集體產(chǎn)權(quán)無(wú)法確權(quán)到人的情況下，農(nóng)民（持有者）只擁有土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)怎么入市呢？

目前，我國(guó)所謂的農(nóng)地市場(chǎng)化無(wú)非有兩種形式：一是賣給國(guó)家變?yōu)閲?guó)有土地，即政府向農(nóng)民（集體所有制）單向征收土地；二是目前在一些省份試點(diǎn)的“農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”，即“農(nóng)地直接入市”試點(diǎn)工作。第一種形式由來(lái)已久，是由我國(guó)目前的法律法規(guī)允許的，雖然經(jīng)常產(chǎn)生“強(qiáng)征、強(qiáng)拆”等非法行為，但在我國(guó)現(xiàn)有的土地制度沒(méi)有改革以前是難以避免的。而第二種形式則概念不清，與我國(guó)目前的法律法規(guī)相悖，不宜盲目擴(kuò)大試點(diǎn)和推廣。雖然過(guò)去黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾表示“永久不變”，但現(xiàn)實(shí)情況卻是“一直在變”。如果不解決農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)到人改革，就不如暫時(shí)維持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的現(xiàn)狀，等待土地制度改革的絕佳時(shí)機(jī)到來(lái)。中國(guó)漸進(jìn)改革的實(shí)踐證明：一項(xiàng)不成熟的改革或者說(shuō)有致命瑕疵的改革會(huì)錯(cuò)上加錯(cuò)，為以后的土地制度改革留下重重隱患。因此，不成熟的改革不如暫不改革。

今年七月份，習(xí)近平主席在武漢農(nóng)村調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，好好研究土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，就說(shuō)明土地制度改革的絕佳時(shí)機(jī)尚未成熟。同時(shí)，也對(duì)各種智庫(kù)和學(xué)者們進(jìn)一步研究和厘清土地制度問(wèn)題給予了厚望，以避免欲速則不達(dá)。最近，有研究稱三中全會(huì)不會(huì)把“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)直接入市”試點(diǎn)工作推向全國(guó)。果如此，我認(rèn)為是明智和審慎的，也體現(xiàn)了為政者和決策者的智慧和改革技巧。

其次，所謂的“農(nóng)地市場(chǎng)化”研究中的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題和土地財(cái)政問(wèn)題都不是土地制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題。目前，我國(guó)現(xiàn)行土地制度下的“小產(chǎn)權(quán)房”就是無(wú)產(chǎn)權(quán)房；可先變“小產(chǎn)權(quán)房”為集體所有的“出租房”，用原購(gòu)買價(jià)格總額以抵付房租的辦法逐步化解矛盾，通過(guò)用“時(shí)間（租賃期限）”換“空間（產(chǎn)權(quán)）”的方法逐步解決。而土地財(cái)政則是現(xiàn)行土地制度下的“怪胎”，如果解決了集體所有制土地改革的產(chǎn)權(quán)到人問(wèn)題，其他問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。

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