論行政強(qiáng)制法對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的促進(jìn)

摘 要：行政強(qiáng)制法對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的促進(jìn)主要表現(xiàn)：（1）通過對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)主體與實(shí)施權(quán)主體的嚴(yán)格限制，實(shí)現(xiàn)從源頭上控制行政權(quán)的無限擴(kuò)張，為和諧社會(huì)建設(shè)提供最基礎(chǔ)的條件；（2）通過對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)實(shí)施過程的嚴(yán)密的程序控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的約束和馴化，讓行政權(quán)力為和諧社會(huì)建設(shè)作出具體貢獻(xiàn)；（3）通過制定許多體現(xiàn)人文關(guān)懷、禁止權(quán)力濫用的法律規(guī)定，既充分體現(xiàn)了該法用比例原則來控權(quán)的決心，更明確具體地表明了法律對(duì)公民、法人和其他組織的保護(hù)，為和諧社會(huì)建設(shè)提供了重要的明確的制度條件；（4）通過嚴(yán)密的違法責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果控制，預(yù)防、監(jiān)督和約束公權(quán)力對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的破壞。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制法；和諧社會(huì)建設(shè)；促進(jìn)

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）25-0195-03

黨的十八大報(bào)告指出：“法治是治國理政的基本方式?！辈⑻貏e強(qiáng)調(diào)：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！彪S著中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，隨著國家工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，政府在其中一直發(fā)揮著極其巨大的作用。這一方面是我們今天經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)明顯進(jìn)步的重要原因，也是社會(huì)矛盾出現(xiàn)、聚集、凸顯的重要原因。社會(huì)矛盾出現(xiàn)、聚集、凸顯，行政強(qiáng)制實(shí)踐中的“散”、“亂”、“軟”等突出問題“功不可沒”。具體表現(xiàn)就是暴力拆遷，強(qiáng)征土地，粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法，濫用警力頻現(xiàn)，社會(huì)公共安全、食品衛(wèi)生、藥品安全、環(huán)境保護(hù)問題長期存在，嚴(yán)重影響黨和政府的公信力和執(zhí)行力，進(jìn)而影響社會(huì)和諧。

行政強(qiáng)制法是一部規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人合法權(quán)益的重要法律。從這部法律的立法背景和宗旨看，行政強(qiáng)制立法重在回應(yīng)和解決行政強(qiáng)制實(shí)踐中存在的“散”、“亂”、“軟”等突出問題。“散”，就是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，現(xiàn)行行政強(qiáng)制的規(guī)定分布在大量的單行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中；“亂”，就是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，現(xiàn)有行政強(qiáng)制的實(shí)施主體比較亂、程序不夠嚴(yán)格，一些地方在政府工作中，采取強(qiáng)制措施時(shí)隨意性較大，特別是在城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征收中，不正當(dāng)?shù)貏?dòng)用行政強(qiáng)制手段，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。“軟”，就是一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，由于法律授權(quán)不夠明確具體，存在“執(zhí)行難”的問題，特別是在解決公共安全、食品衛(wèi)生、藥品安全、環(huán)境保護(hù)、違建處置等方面存在的執(zhí)法不力問題，不利于公共利益和公共秩序的維護(hù)，影響了黨和政府的公信力和執(zhí)行力，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

可以說，解決好“散”、“亂”和“軟”的問題，不僅關(guān)系到行政權(quán)力的規(guī)范約束和行政管理效率的提升，也關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的維護(hù)和保障，更與和諧社會(huì)的建設(shè)更有著深層與緊密的聯(lián)系。我們要實(shí)現(xiàn)又好又快的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，不對(duì)公權(quán)力，特別是行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范約束，任其自由擴(kuò)張、濫用，讓行政強(qiáng)制實(shí)踐中存在的“散”、“亂”、“軟”等突出問題長期存在，改革發(fā)展穩(wěn)定的局面就難以長期維持。

為此，本文欲對(duì)行政強(qiáng)制法對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的促進(jìn)進(jìn)行分析研究，以期對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)有所助益。

一、行政強(qiáng)制法通過對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)主體與實(shí)施權(quán)主體的嚴(yán)格限制，實(shí)現(xiàn)從源頭上控制行政權(quán)的無限擴(kuò)張，為和諧社會(huì)建設(shè)提供最基礎(chǔ)的條件

行政強(qiáng)制法從控權(quán)的理念出發(fā)，把具有雙刃劍作用的行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制和約束，理順了權(quán)力的授受關(guān)系。首先，規(guī)定行政強(qiáng)制由法律設(shè)定，在嚴(yán)格限制的條件下行政法規(guī)和地方性法規(guī)才能設(shè)定行政強(qiáng)制，取消了國務(wù)院部委和地方政府的行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)。這既考慮到了行政強(qiáng)制是具有極大侵益性的行為，稍有不慎，就會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，也理順了權(quán)力的授受關(guān)系。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它的主要任務(wù)是執(zhí)行法律法規(guī)。如果允許地方政府有行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)，法律的執(zhí)行者又是法律的制定者，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，法律控權(quán)的目的就會(huì)落空。其次，對(duì)行政強(qiáng)制實(shí)施主體包括單位和個(gè)人進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。規(guī)定行政強(qiáng)制措施由法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托給其他機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人實(shí)施。行政強(qiáng)制措施由行政機(jī)關(guān)中具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。法律、行政法規(guī)授權(quán)的組織可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)和人民法院實(shí)施。這樣細(xì)致的規(guī)定可以讓行政強(qiáng)制權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，盡量減少違法執(zhí)法甚至粗暴執(zhí)法。

行政強(qiáng)制法從源頭上對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的規(guī)范和約束是建設(shè)有限政府的必然，是避免權(quán)力失控、濫用，進(jìn)而損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的必然。所以，有學(xué)者認(rèn)為，“行政強(qiáng)制權(quán)是極具侵益性的行政權(quán)力，如果不將其納入法治化軌道，任其游離于法律的嚴(yán)格約束和控制之外，將不利于建設(shè)法治政府和社會(huì)和諧穩(wěn)定。行政強(qiáng)制法的頒行，為行政權(quán)力的規(guī)范行使提供了標(biāo)準(zhǔn)，確保行政強(qiáng)制行為在法治軌道內(nèi)展開，為法治政府的推進(jìn)提供了法律保障和動(dòng)力支持?！盵1]

二、行政強(qiáng)制法通過對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)實(shí)施過程的嚴(yán)密的程序控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的約束和馴化，讓行政權(quán)力為和諧社會(huì)建設(shè)作出具體貢獻(xiàn)

韋德曾說過：“隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷的急劇增長只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[2]用嚴(yán)密的程序來約束和控制行政強(qiáng)制行為，是行政強(qiáng)制法的重要目的?！搬槍?duì)單行法中有關(guān)行政強(qiáng)制程序規(guī)定少、不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，本法從程序公正、規(guī)范執(zhí)法、保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利角度出發(fā)，對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施程序作了規(guī)定。通過健全和完善行政強(qiáng)制實(shí)施程序，從觀念上尊重當(dāng)事人的主體地位，從權(quán)利上保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，從形象上促進(jìn)行政機(jī)關(guān)樹立依法行政、公正、公平形象，從執(zhí)法上防止行政機(jī)關(guān)暗箱操作、恣意行政，從效果上增強(qiáng)行政執(zhí)法行為的權(quán)威性和公性力，以期得到社會(huì)理解和支持，最終目的是通過依法、有理、有節(jié)實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保護(hù)最廣大群眾的利益，促進(jìn)社會(huì)的長治久安?！盵3]

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序，較為具體地體現(xiàn)了正當(dāng)法律程序原則對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的要求。比如，行政強(qiáng)制措施實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑等。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行，《行政強(qiáng)制法》也明確了催告、聽取意見、決定、實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行、執(zhí)行中止或執(zhí)行終結(jié)等具體步驟。針對(duì)一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不提前告知、催告當(dāng)事人履行義務(wù)，而習(xí)慣于“突然襲擊”的執(zhí)法方式，《行政強(qiáng)制法》要求行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)以書面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)。行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。

為防止權(quán)力濫用，該法還規(guī)定，在執(zhí)行中或執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償。

這些程序規(guī)范從理念上、方式、方法和步驟上對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的實(shí)施進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，充分顯示行政強(qiáng)制法希望通過行政程序來控權(quán)的決心，有力地維護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)促進(jìn)社會(huì)的和諧具有非常重要的作用。

三、行政強(qiáng)制法通過制定許多體現(xiàn)人文關(guān)懷、禁止權(quán)力濫用的法律規(guī)定，既充分體現(xiàn)了該法用比例原則來控權(quán)的決心，更明確具體地表明了法律對(duì)公民、法人和其他組織的保護(hù)，為和諧社會(huì)建設(shè)提供了重要的明確的制度條件

在行使法律賦予的自由裁量權(quán)的時(shí)候，這里的“自由”不意味著為所欲為，“裁量”也不意味著任意決斷。行政決定必須符合法律目的，而且必須滿足公平與合理原則。猶如加拿大蘭德法官所言：“不存在所謂的絕對(duì)的不受約束的自由裁量權(quán)”，自由裁量權(quán)的前提是“履公共職責(zé)的良善意圖；每一條法律都有其賴以存在的公共意圖與合理目的，對(duì)其文意和目的的明顯背離像詐騙或腐敗一樣不可容忍?！盵4] 比例原則是約束行政權(quán)力違法最有效的原則。它要求行政強(qiáng)制的手段以能夠?qū)崿F(xiàn)行政管理目的為限。行政強(qiáng)制權(quán)在適用的過程中，既要考量目的和手段的關(guān)系，又要考量手段與手段之間的關(guān)系，讓行政機(jī)關(guān)采取的手段對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成最小的損害。不能為了目的而不擇手段，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益過度損害。否則就違背了行政權(quán)行使的目的。行政權(quán)行使的目的是為了社會(huì)的公共利益。當(dāng)行政權(quán)面對(duì)違法的相對(duì)人時(shí)，不顧相對(duì)人的合法權(quán)益而肆意妄為，也是對(duì)社會(huì)公共利益的破壞。因?yàn)檫`法相對(duì)人的違法行為應(yīng)當(dāng)受到懲罰，但違法相對(duì)人的合法權(quán)益也屬社會(huì)的公共利益的組成部分，理應(yīng)受到法律的尊重和保護(hù)。不能用目的的正當(dāng)性來推論手段的正當(dāng)性，正當(dāng)?shù)哪康谋仨氂谜?dāng)?shù)氖侄蝸韺?shí)現(xiàn)，這是法治的應(yīng)有之義。

比例原則的面世與落實(shí)，在行政執(zhí)法中必將有效遏制行政自由裁量權(quán)的濫用，限制行政權(quán)恣意，也給監(jiān)督機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人監(jiān)督行政主體是否依法行政提供了一把標(biāo)尺。比例原則以維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益為最終目的，在當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中對(duì)促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)具有特殊的意義。

為此，行政強(qiáng)制法第5條規(guī)定“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”。行政強(qiáng)制法不僅規(guī)定行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)立要遵守比例原則，而且規(guī)定行政強(qiáng)制權(quán)的行使更要遵守比例原則，以免其濫用而損害相對(duì)人的合法權(quán)益。為此，《行政強(qiáng)制法》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)查封、扣押限于涉案的場所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。當(dāng)事人的場所、設(shè)施或者財(cái)物已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。只需凍結(jié)部分存款，就沒必要凍結(jié)整個(gè)賬戶。對(duì)查封、扣押的物品需要進(jìn)行檢測、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定的，費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。對(duì)查封、扣押的場所、設(shè)施或者財(cái)物，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)查封的場所、設(shè)施或者財(cái)物，行政機(jī)關(guān)可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉(zhuǎn)移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機(jī)關(guān)先行賠付后，有權(quán)向第三人追償。因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

針對(duì)近些年屢次被曝光的天價(jià)滯納金現(xiàn)象，《行政強(qiáng)制法》要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施加處罰款或者滯納金等措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)將加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)告知當(dāng)事人，加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。

為杜絕野蠻執(zhí)法，保障當(dāng)事人的生活免受公權(quán)力過度干擾，維持其人格尊嚴(yán)和基本生活條件，《行政強(qiáng)制法》要求，除緊急情況外，行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。

《行政強(qiáng)制法》的這些規(guī)定，積極回應(yīng)了近年來發(fā)生的諸多社會(huì)熱點(diǎn)問題，并努力通過制度完善來解決這些問題。既保護(hù)了當(dāng)事人的基本人權(quán)，又緩和了官民關(guān)系，維護(hù)政府形象，無疑對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)起到巨大的作用。

四、行政強(qiáng)制法通過嚴(yán)密的違法責(zé)任追究實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果控制，預(yù)防、監(jiān)督和約束公權(quán)力對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)的破壞

行政強(qiáng)制法出臺(tái)前，我們的行政強(qiáng)制領(lǐng)域出現(xiàn)了許多諸如粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、拆遷血案、釣魚執(zhí)法等諸多問題，引起了群眾的極大不滿，更引起了官民關(guān)系的嚴(yán)重不和諧。為了解決這些問題，行政強(qiáng)制法對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制行為規(guī)定了嚴(yán)密的違法責(zé)任。行政強(qiáng)制違法責(zé)任的特點(diǎn)，一是主體的多樣性，既有行政機(jī)關(guān)工作人員，也有法院工作人員，還有金融機(jī)構(gòu)的工作人員。二是責(zé)任的多樣性，既有行政或紀(jì)律責(zé)任的處分，也有行政處罰和賠償，構(gòu)成犯罪的，還要承擔(dān)刑事責(zé)任。三是責(zé)任的嚴(yán)密性。行政強(qiáng)制法針對(duì)每一種違法行為，都配置了相應(yīng)的違法責(zé)任。

行政強(qiáng)制法嚴(yán)密的法律責(zé)任規(guī)定，對(duì)于實(shí)現(xiàn)以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力具有非常重要的作用，必將對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)起到特別重要的作用。這兩年來行政強(qiáng)制領(lǐng)域惡性、典型的案例明顯減少就是明顯的例證。

總之，行政強(qiáng)制法通過這種力求在公權(quán)和私權(quán)之間尋求平衡，既授權(quán)又限權(quán)，既規(guī)范公權(quán)又著力保護(hù)私權(quán)，既追求公平又注意效率的制度安排，有利于維護(hù)社會(huì)的公平正義，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)的和諧。

按照十八大強(qiáng)調(diào)的用法治思維和方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力要求，我們只要進(jìn)一步認(rèn)真學(xué)習(xí)行政強(qiáng)制法的原則、條文和精神，努力貫徹實(shí)施好這部法律，讓我們現(xiàn)實(shí)生活中的每一次行政強(qiáng)制的實(shí)踐都成為大家看得見的公平正義的窗口，我們的社會(huì)將更加和諧穩(wěn)定。

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[責(zé)任編輯 安世友]